การปฏิรูประบบราชการของออสเตรเลีย

การปฏิรูประบบราชการของออสเตรเลีย
        ออสเตรเลียเป็นประเทศที่มีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างของระบบราชการและระบบบริหารราชการเป็นอย่างมากในระหว่างปีสุดท้ายของคริสตวรรษที่ 20 ความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเกิดขึ้นทั้งในระดับสหพันธรัฐ ระดับมลรัฐ และระดับท้องถิ่น และเป็นความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นกับทั้งการปรับโครงสร้างของระบบราชการ การปรับเปลี่ยนเป้าหมายของการดำเนินการที่เน้นกระบวนการและการควบคุมมาสู่การเน้นความสำเร็จหรือผลลัพธ์ของงานไปจนกระทั่งถึงการปรับเปลี่ยนระบบงบประมาณและระบบความสัมพันธ์ภายในระหว่างข้าราชการกับรัฐ ฯลฯ

        ความพยายามจะปฏิรูป และจัดระบบราชการและระบบบริหารราชการขึ้นใหม่ที่เกิดขึ้นในออสเตรเลียในระหว่างทศวรรษสุดท้ายของศตวรรษนี้ นับได้ว่าเป็นตัวอย่างและเป็นประสบการณ์ที่น่าจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งสำหรับการนำมาศึกษาเปรียบเทียบและนำส่วนที่เหมาะสมมาใช้ประโยชน์สำหรับการกำหนดแนวทางและการดำเนินการเพื่อปฏิรูประบบราชการในประเทศไทย แม้ว่าแนวทาง วิธีคิดและกระบวนการในการจัดการกับปัญหาทางการเมืองการปกครองของออสเตรเลียจะมีความแตกต่างไปจากที่เป็นอยู่ในสังคมไทยอยู่บ้างก็ตาม

        อย่างไรก็ตาม ในการศึกษาพิจารณาปรากฏการณ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้นในความพยายามเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการเมืองการปกครองของออสเตรเลียนั้น จำเป็นที่จะต้องทำความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับสภาพความแตกต่างของ “ระบบออสเตรเลีย” ซึ่งมีความแตกต่างจากสภาพพื้นฐานของระบบการเมืองการปกครองไทยอยู่หลายประการด้วยกัน โดยในที่นี้จะขอนำเสนอความแตกต่างโดยพื้นฐานจากการเปรียบเทียบระบบของประเทศทั้งสองไว้เพื่อเป็นข้อพิจารณาเบื้องต้นในการทำความเข้าใจต่อ “ระบบออสเตรเลีย” รวมทั้งสิ้นสามประการดังต่อไปนี้

        ประการที่หนึ่ง ออสเตรเลียเป็นรัฐรวมในรูปสหพันธรัฐ (Federal State) ที่ประกอบด้วยรัฐอธิปไตยหลายรัฐรวมตัวตั้งเป็นเครือจักรภพออสเตรเลีย (Commonwealth of Australia) ดังนั้น ระบบบริหารราชการและการจัดองค์กรบริหารราชการของออสเตรเลียจึงมีโครงสร้างภายในสองระดับ คือ มีองค์กรระดับมลรัฐ (รัฐบาลมลรัฐ, สภามลรัฐ, ศาลสูงสุด, มลรัฐและหน่วยงานบริหารมลรัฐ) กับองค์กรในระดับสหพันธรัฐ (รัฐบาลของสหพันธ์ สภาของสหพันธ์ ศาลสูงสุดของสหพันธ์ และหน่วยราชการบริหารของสหพันธ์) ซ้อนกันอยู่ กิจการที่เกิดขึ้นในแต่ละมลรัฐอาจจะอยู่ในอำนาจของรัฐบาลมลรัฐหรือรัฐบาลสหพันธก็ได้ โดยแม้การจัดตั้งหน่วยงานราชการก็มีความซ้ำซ้อนกันอยู่ในทั้งสองระดับ ในขณะที่ประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยว มีรัฐบาล รัฐสภา ศาล และหน่วยงานบริหารเพียงระดับเดียว และมีขอบเขตอำนาจกำหนดไว้อย่างชัดเจนโดยกฎหมายและไม่มีความซ้ำซ้อนในแง่อำนาจหน้าที่ขององค์กร

        ประการที่สอง ออสเตรเลียใช้ระบบกฎหมายแบบคอมมอนลอว์ (Common Law) ตามแบบอย่างของประเทศอังกฤษ ซึ่งมีแนวความคิดพื้นฐานอยู่บนหลักความเสมอภาคต่อหน้ากฎหมาย (Equality before the Law) ซึ่งทำให้ส่วนราชการต่าง ๆ และข้าราชการไม่มีอำนาจเหนือหรือมีสิทธิพิเศษมากไปกว่าเอกชนทั่ว ๆ ไปนอกจากที่ระบุไว้แจ้งชัดในกฎหมาย ในขณะที่ประเทศไทยระบบกฎหมายแบบประมวลธรรม (Civil Law) ตามแบบอย่างของประเทศในภาคพื้นยุโรป และได้จัดโครงสร้างตลอดจนสถาปนาระบบราชการไทยบนพื้นฐานดังกล่าว ทำให้ราชการและข้าราชการในระบบนี้มีสถานะและอำนาจพิเศษบางประการในการทำหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะดังที่ประเทศในภาคพื้นยุโรปเรียกว่า “prerogative de la puissance publique” ซึ่งในที่สุดแนวทางเช่นนี้ย่อมจะนำไปสู่การแยกระบบศาลปกครองออกมาเป็นเอกเทศเพื่อควบคุมการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐในขณะที่ประเทศในกลุ่ม Common Law ไม่มีแนวทางในลักษณะดังกล่าว ดังนั้น ขอบเขตอำนาจหน้าที่ สิทธิพิเศษ ตลอดจนสถานภาพของผู้ปฏิบัติงานในภาครัฐอันได้แก่ข้าราชการทั้งหลายของประเทศออสเตรเลียจึงแตกต่างไปจากที่เป็นอยู่ในประเทศไทย

        ประการที่สาม เช่นเดียวกับประเทศในกลุ่ม Common Law ทั้งหลาย ออสเตรเลียให้ความสำคัญกับ “คน” และมุ่งไปที่การพัฒนาประสิทธิภาพและความมีจิตสำนึกของผู้ปฏิบัติงานในภาครัฐ โดยใช้แนวทางการบริหารธุรกิจ (Business Management) ที่ใช้ในการประกอบธุรกิจของเอกชน ที่มีการพัฒนาอย่างสูงในขณะนี้มาประยุกต์ใช้กับการบริหารงานภาครัฐด้วย (ซึ่งก็สามารถนำมาใช้ได้โดยไม่มีข้อขัดแย้งในเชิงความคิด เพราะระบบประเทศ Common Law เหล่านี้ไม่ปรากฏความแตกต่างชัดเจนระหว่างงานที่รัฐบาลทำกับงานที่ทำอยู่ในภาคเอกชนอยู่แล้ว) ในขณะที่ประเทศในกลุ่ม Civil Law มุ่งเน้นไปที่การจัดวางระบบการจัดโครงสร้างองค์กรและกำหนดกระบวนการทำงานที่ชัดเจนเพื่อให้งานราชการอันเป็นภารกิจที่รัฐจะต้องดำเนินการให้แก่ประชาชน เป็นไปโดยถูกต้องและบรรลุจุดมุ่งหมายตามที่รัฐต้องการได้ ดังนั้น แนวทางการพิจารณาปัญหาและวิธีการที่จะจัดการกับปัญหา (approach) ของประเทศทั้งสองกลุ่มนี้จึงแตกต่างกันอยู่ แม้ว่าในระยะหลังนี้ ทั้งสองระบบได้พยายามปรับตัวเข้าหากันมากขึ้น (โดยประเทศในกลุ่ม Common Law ได้เน้นการจัดตั้งองค์กรหรือสถาบันตรวจสอบเพิ่มขึ้น เช่น การเกิดขึ้นของ Ombudsman ในออสเตรเลียและนิวซีแลนด์ ในขณะที่ประเทศในกลุ่ม Civil Law ก็พยายามดัดแปลงและนำเอาวิธีคิดของประเทศในกลุ่ม Common Law ที่มุ่งเน้นประสิทธิภาพการจัดการสมัยใหม่ไปใช้ อาทิการปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารงานรัฐวิสาหกิจในกลางทศวรรษที่ 1980 ในประเทศฝรั่งเศส) แต่แม้กระนั้นก็ตามครอบความคิด หลักการพื้นฐานเกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐและการจัดองค์กรภาครัฐของทั้งสองระบบก็ยังคงมีความแตกต่างกันอยู่มาก

        ดังนั้น ในการศึกษารายละเอียดต่าง ๆ ในบทความนี้จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องตระหนักถึงความแตกต่างของทั้งสองระบบ และลักษณะเฉพาะของ “ระบบออสเตรเลีย” ซึ่งอยู่ในกลุ่มประเทศ Common Law ดังที่ได้กล่าวมาแล้วด้วย

        ในบทความนี้จะได้นำเสนอเกี่ยวกับสภาพและความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นภายในระบบราชการของออสเตรเลีย โดยเริ่มต้นจากการนำเสนอเกี่ยวกับโครงสร้างและการปรับเปลี่ยนโครงสร้างของระบบราชการของออสเตรเลียเป็นหัวข้อแรก (1) จากนั้น จะได้กล่าวถึงการปฏิรูประบบบริหารงานของบุคคลของราชการออสเตรเลีย (2) และการปรับระบบงบประมาณและบัญชีในภาครัฐ (3) เป็นลำดับไป แล้วจึงจะได้กล่าวถึงการจัดตั้งหน่วยงานอิสระเพื่อควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจ (4) ซึ่งมีอยู่หลายองค์กรที่ทำหน้าที่ดังกล่าวอยู่ในปัจจุบัน แล้วในหัวข้อสุดท้าย จึงจะได้กล่าวถึงการปรับระบบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของออสเตรเลีย (5) ต่อไป

        ทั้งนี้ โดยจะได้นำเสนอประเด็นสำคัญของการปฏิรูประบบราชการของออสเตรเลียทั้งห้าประเด็นดังกล่าว ตามลำดับต่อไปนี้

[แก้ไข] 1. การปรับโครงสร้างของระบบราชการ
        ภายในโครงสร้างการจัดระบบองค์กรที่ปฏิบัติหน้าที่ให้แก่รัฐบาลกลางในระดับสหพันธรัฐของออสเตรเลีย สามารถแยกพิจารณาองค์กรปฏิบัติงานของรัฐบาลกลางออกได้เป็นสี่ประเภท ได้แก่ ส่วนราชการในรูปของสำนักงาน (Department) รัฐวิสาหกิจ (Government Business Entreprise) องค์การบริหารอิสระ (Statutory Agency) และองค์กรบริหารเฉพาะด้านที่ตั้งขึ้นใหม่ในฝ่ายบริหาร (Executive Agency)

[แก้ไข] 1.1 ระบบราชการและการจัดส่วนราชการของออสเตรเลีย
        โดยที่ประเทศออสเตรเลียมีสภาพเป็นสหพันธรัฐ (Federal State) ซึ่งมีการจัดโครงสร้างของระบบราชการสองระดับที่ซ้อนกันอยู่ คือในระดับสหพันธรัฐ (ซึ่งออสเตรเลียเรียกว่า Commonwealth of Australia) กับในระดับมลรัฐ (State) * ดังนั้นการศึกษาเกี่ยวกับระบบราชการของออสเตรเลียจึงเป็นการศึกษาถึงระบบราชการทั้งสองระดับดังกล่าว แต่เพื่อให้เกิดความเข้าใจโดยง่ายเมื่อเปรียบเทียบกับระบบราชการของประเทศไทย ในที่นี้จึงจะกล่าวถึงเฉพาะระบบราชการของสหพันธรัฐ (Commonwealth of Australia) เท่านั้น ส่วนที่เกี่ยวข้องกับระบบราชการในระดับมลรัฐจะได้กล่าวถึงเมื่อมีประเด็นเกี่ยวข้องในหัวข้อที่ว่าด้วยการปรับระบบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นต่อไป

        ภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา (Parliamentary System) ออสเตรเลียจัดโครงสร้างระหว่างอำนาจในทางการเมืองโดยมีแบบอย่างจากประเทศอังกฤษ กล่าวคือ ประกอบด้วยสภาสองสภา สภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร (House of Representatives) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนโดยเลือกแบบเขตเดียวคนเดียว (ในปี 2542 มีจำนวนที่นั่งของสมาชิก 148 ที่นั่ง) และสภาสูงหรือวุฒิสภา (Senate) ซึ่งทำหน้าที่เป็นสภากลั่นกรองกฎหมายและรักษาผลประโยชน์ของมลรัฐทั้งหลาย ซึ่งมีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในแต่ละมลรัฐในระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วน (มีจำนวนที่นั่งของสมาชิก 76 ที่นั่งโดยเลือกจากมลรัฐต่าง ๆ มลรัฐละ 12 ที่นั่งและจากเขตปกครองพิเศษ 2 เขต ๆ ละ 2 ที่นั่ง) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละสามปี ขณะที่สมาชิกสภาสูงมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละหกปี (เว้นแต่สมาชิกสภาสูงที่ได้รับเลือกจากเขตปกครองพิเศษมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละสามปี)

        รัฐบาลหรือองค์กรที่ทำหน้าที่บริหารของออสเตรเลียมาจากการเลือกตั้งและอยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบของสภาผู้แทนราษฎร โดยมีวาระการดำรงตำแหน่งตามวาระของสภาผู้แทนราษฎร และเช่นเดียวกับระบบของอังกฤษ ประเทศออสเตรเลียมีการประชุมคณะรัฐมนตรีในลักษณะคณะรัฐมนตรีวงใน (Cabinet หรือ Inner Cabinet) (ตามคำเรียกขานของประเทศอังกฤษ) ซึ่งประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการหรือรัฐมนตรีที่สำคัญ ซึ่งทำหน้าที่ตัดสินใจและกำหนดนโยบายในการบริหารงานของรัฐบาลในเรื่องต่าง ๆ ด้วย

        สำหรับการจัดระบบราชการ ณ เดือนตุลาคม 2541 ออสเตรเลียมีหน่วยงานที่อยู่ในความดูแลของรัฐสภา ระดับเทียบเท่ากับกระทรวง ทบวง กรม ของประเทศไทยที่เรียกว่า Department จำนวน 5 หน่วยงาน (ได้แก่สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, สำนักงานเลขาธิการรสภาสูง, สำนักงานเลขาธิการรัฐสภา, สำนักงานห้องสมุดรัฐสภา, สำนักงานเจ้าหน้าที่จัดทำรายงานของรัฐสภา) และมีหน่วยงานในระดับเดียวกันที่อยู่ในความดูแลของฝ่ายบริหาร โดยมีรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบดูแลกำหนดนโยบาย (มีสถานะเช่นเดียวกับกระทรวง ทบวง กรม ในระบบราชการของไทย) จำนวน 17 หน่วยงาน ได้แก่

สำนักงานอัยการสูงสุด
สำนักงานการสื่อสารโทรคมนาคม ข้อมูลสารสนเทศและศิลปะ
สำนักงานกิจการกลาโหม
สำนักงานการศึกษา การฝึกอบรม และกิจการเยาวชน
สำนักงานสิ่งแวดล้อมและมรดกของชาติ
สำนักงานการเงินและการบริหารงบประมาณ
สำนักงานกิจการต่างประเทศและการค้า
สำนักงานการสาธารณสุขและการดูแลผู้สูงอายุ
สำนักงานการย้ายถิ่นฐานและความหลากหลายทางวัฒนธรรม
สำนักงานอุตสาหกรรม วิทยาศาสตร์ และทรัพยากร
สำนักงานการเกษตร ประมงและป่าไม้
สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี
สำนักงานกิจการครอบครัวและการบริการชุมชน
สำนักงานกิจการขนส่งและการบริการภูมิภาค
สำนักงานการคลัง
สำนักงานกิจการทหารผ่านศึก
สำนักงานกิจการแรงงาน ความสัมพันธ์ในสถานประกอบการและธุรกิจขนาดเล็ก
        นอกจากหน่วยงานที่มีรัฐมนตรีรับผิดชอบดูแลโดยตรงแล้ว ระบบราชการของออสเตรเลียยังประกอบด้วยหน่วยงานในลักษณะเดียวกันกับกระทรวง ทบวง กรมของไทยซึ่งมีสถานะเป็นหน่วยงานที่มีกฎหมายรับรองความเป็นอิสระในการปฏิบัติงานโดยไม่ขึ้นต่อรัฐมนตรีอีกหลายหน่วยงาน เช่น สำนักงานข้าราชการและการพิทักษ์คุณธรรม (Public Service Merit Protection Commission – PSMPC) และสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแห่งชาติ (Australian National Audit Office) เป็นต้น

        สำหรับประมุขของรัฐของประเทศออสเตรเลียได้แก่สมเด็จพระราชินีนาถแห่งอังกฤษ ซึ่งแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการ (Governor – General) ซึ่งเป็นชาวออสเตรเลีย เป็นผู้แทนพระองค์ในการใช้อำนาจในทางพิธีการต่าง ๆ ในฐานะประมุขของรัฐ เช่น การลงนามประกาศใช้กฎหมายหรือการประกาศยุบสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น

        นอกจากหน่วยงานที่เรียกว่า Department ต่าง ๆ ทีอยู่ภายในระบบราชการแล้ว ออสเตรเลียยังมีหน่วยงานของรัฐอีกสามกลุ่มใหญ่ที่รับผิดชอบจัดทำภารกิจที่รัฐบาลมอบหมายแต่ไม่มีสถานะเป็นกระทรวง ทบวง กรม ดังที่เคยเป็นอยู่แต่เดิม หน่วยงานเหล่านี้ได้แก่รัฐวิสาหกิจ (Government business entreprise – GBE) และองค์การบริหารอิสระ (Statutory Agency) กับองค์กรบริหารงานเฉพาะด้านที่ตั้งขึ้นในฝ่ายบริหาร (Executive Agency) อีกกลุ่มหนึ่ง หน่วยงานของรัฐทั้งสามรูปแบบนี้ คือผลิตผลของความพยายามปฏิรูประบบราชการของออสเตรเลียภายใต้แนวคิดที่จะลดขนาดและจำนวนของหน่วยงานราชการแบบเดิม (กระทรวง ทบวง กรมทั้งหลาย) ลงและสร้างระบบบริหารรูปแบบใหม่ที่มีประสิทธิภาพและมีความคล่องตัวสูงขึ้นมารับผิดชอบปฏิบัติงานต่าง ๆ ของรัฐแทน จึงจะได้กล่าวถึงการปฏิรูประบบราชการของออสเตรเลียโดยการอธิบายโดยสังเขปถึงโครงสร้างและกระบวนการจัดตั้งหน่วยงานของรัฐทั้งสามรูปแบบโดยลำดับ ดังนี้

[แก้ไข] 1.2 รัฐวิสาหกิจ (Government business entreprise - GBE)
        ภายใต้แนวความคิดในเรื่องการลดบทบาทและหน้าที่ของรัฐลงให้เหลือน้อยที่สุดเท่าที่จำเป็นและการเปลี่ยนวิธีการปฏิบัติงานของรัฐให้มีประสิทธิภาพและมีความคล่องตัวเช่นเดียวกับที่เอกชนดำเนินการอยู่ ประกอบกับภาวะเศรษฐกิจถดถอยและการขาดดุลงบประมาณต่อเนื่องกันในระหว่างทศวรรษที่ 1980 ทำให้แนวคิดในการเปรียบเทียบองค์กรของรัฐที่อยู่ในรูปแบบของส่วนราชการแบบเดิมคือ กระทรวง ทบวง กรม ให้ออกไปเป็นรัฐวิสาหกิจซึ่งใช้วิธีดำเนินการอย่างเดียวกันกับภาคธุรกิจเอกชน กับการขายส่วนของความเป็นเจ้าของในรัฐวิสาหกิจให้แก่เอกชนหรือให้เอกชนเข้ามาร่วมถือหุ้นกลายเป็นแนวคิดที่ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวาง และมีกิจการเดิมของรัฐ ทั้งที่เคยเป็นราชการแล้วต่อมาเปลี่ยนสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ กับทั้งที่เป็นรัฐวิสาหกิจที่รัฐเป็นเจ้าของอยู่แล้วซึ่งได้มีการขายหุ้นข้างมากให้เอกชนเป็นจำนวนมาก ทั้งที่เป็นรัฐวิสาหกิจในระดับสหพันธ์ (Common wealth) และในระดับมลรัฐ (State)

        ตัวอย่างของกิจการที่เคยอยู่ในรูปของส่วนราชการและต่อมาถูกเปลี่ยนสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจได้แก่กิจการไปรษณีย์ ซึ่งเดิมอยู่ในรูปแบบของส่วนราชการเรียกว่า Postmaster General จนกระทั่งปี 1989 รัฐบาลได้ออกกฎหมายเปลี่ยนสถานภาพให้เป็นรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของทุนทั้งหมด และเปลี่ยนแปลงวิธีทำงาน การบริหาร ระบบบัญชีและการเงินตลอดจนระบบการจ้างงานบุคลากรใหม่ทั้งหมดภายใต้ชื่อ Postal Corporation

        สำหรับกิจการที่เคยเป็นรัฐวิสาหกิจที่รัฐเป็นเจ้าของทุนทั้งหมดหรือส่วนใหญ่มาก่อน แต่ปัจจุบันได้มีการขายหุ้นข้างมากให้แก่เอกชนจนพ้นสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจไปแล้ว ก็เช่น สายการบิน Qantas ซึ่งรัฐบาลได้ขายหุ้นที่ถืออยู่ออกไปทีละขั้นในระหว่างปี 2533 – 2538 จนกระทั่งปัจจุบันรัฐบาลออสเตรเลียไม่มีหุ้นข้างมากอยู่ในสายการบินนี้อีกต่อไป หรือการที่บริษัท Telstra ซึ่งเดิมเคยเป็นรัฐวิสาหกิจแต่ในปี 2541 รัฐบาลได้ดำเนินการขายหุ้นข้างมาก (โดยรัฐบาลยังคงถืออยู่ประมาณหนึ่งในสาม) ให้แก่เอกชนทั่วไป จนกระทั่งบริษัทนี้พ้นสถานภาพเป็นบริษัทที่รัฐถือหุ้นข้างมากไปแล้ว เป็นต้น

        การแปรรูปกิจการของรัฐที่เคยเป็นงานของราชการให้เป็นรัฐวิสาหกิจและการขายหุ้นข้างมากในบริษัทรัฐวิสหากิจให้แก่เอกชนในประเทศออสเตรเลีย มักกระทำโดยการออกกฎหมายเฉพาะสำหรับแต่ละกรณีซึ่งกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการดำเนินการต่าง ๆ โดยละเอียดตามสภาพของกิจการนั้น ๆ กับทั้งไดมีการแยกบทบาทของการประกอบกิจการ (Operator) ออกจากบทบาทของการเป็นผู้ควบคุมและวางกฎระเบียบ (Regurator) อย่างชัดเจน โดยไม่มีรัฐวิสาหกิจใดมีหน้าที่ทั้งสองด้านในกิจการที่ตนรับผิดชอบดำเนินการ ดังนั้น กระบวนการแปรรูปให้เป็นเอกชนจึงสามารถทำได้โดยไม่เกิดปัญหาข้อขัดข้องในทางกฎหมายแต่อย่างใด

        ปัจจุบันนี้ยังคงมีรัฐวิสาหกิจของสหพันธรัฐอยู่ประมาณ 10 แห่งในออสเตรเลียซึ่งรัฐบาลยังคงเป็นผู้ถือหุ้นข้างมาก

[แก้ไข] 1.3 องค์การบริหารอิสระ (Statutory Agency)
        เป็นแนวทางใหม่สำหรับการจัดทำภารกิจของรัฐซึ่งไม่มีลักษณะที่จะสามารถหารายได้หรือค่าตอบแทนการใช้บริการโดยตรงในทำนองเดียวกันกับรัฐวิสาหกิจ แต่มีความต้องการประสิทธิภาพและความคล่องตัวในการบริหารงาน และระบบบริหารงานบุคคลอย่างสูงอันเป็นความต้องการที่หน่วยงานในรูปแบบกระทรวง ทบวง กรมที่มักจะต้องยึดติดอยู่กับกฎระเบียบกลางและมาตรฐานการทำงานกับมาตรฐานการบริหารงานบุคคลในระดับเดียวกันไม่อาจจะสร้างขึ้นได้ ดังนั้น ออสเตรเลียจึงได้จัดตั้งหน่วยงานประเภทใหม่ที่เรียกว่า องค์การบริหารอิสระ (Statutory Agency) ซึ่งมีสถานะเป็นนิติบุคคลเอกเทศแยกต่างหากจากส่วนราชการทั้งหลายขึ้น โดยการตราพระราชบัญญัติเฉพาะกรณีเป็นราย ๆ ไป *

        หน่วยงานในรูปองค์การบริหารอิสระนี้ยังคงถือได้ว่าอยู่ภายใต้กรอบขององค์กรภาครัฐและบุคลากรของแต่ละแห่งก็ยังคงได้รับความคุ้มครองในเรื่องสิทธิและหน้าที่ในลักษณะเดียวกับข้าราชการในกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ หากแต่ระบบบริหารงานบุคคล อัตราค่าจ้างและเงินเดือน สวัสดิการต่าง ๆ สามารถกำหนดเฉพาะองค์การให้มีความแตกต่างกันได้ตามสภาพของงานและความจำเป็น และมีระบบบริหารงานภายในที่มุ่งเน้นประสิทธิภาพและการตรวจสอบผลิตผลที่สามารถประเมินประสิทธิภาพได้ และมีคณะกรรมการบริหารชุดหนึ่งทำหน้าที่ตัดสินใจในเรื่องนโยบายและแนวทางการปฏิบัติงาน โดยมีหัวหน้าฝ่ายบริหารสูงสุด (Chief Executive Officer – CEO) คนหนึ่งเป็นผู้บริหาร (ยกเว้นกรณีของสำนักงานสรรพากรแห่งชาติ ซึ่งกฎหมายเฉพาะไม่ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการบริหาร)

        องค์การบริหารอิสระ (Statutory Agency) ที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติเฉพาะ โดยมีจุดมุ่งหมายในการสร้างหน่วยงานใหม่ที่จัดทำบริการสาธารณะและอยู่ในภาคราชการ แต่มีความแตกต่างจากระบบราชการเดิม โดยใช้ระบบการบริหารงาน การเงิน บัญชี งบประมาณ และการบริหารงานบุคคลเช่นเดียวกับที่เอกชนปฏิบัติอยู่นี้ นับเป็นนวัตกรรม (Innovation) ในระบบราชการของออสเตรเลียโดยแท้ และออสเตรเลียก็ประสบความสำเร็จโดยการเปลี่ยนรูปแบบหน่วยงานที่เป็นราชการเดิมให้มีสถานะเป็นองค์การบริหารอิสระได้เป็นจำนวนมาก และหน่วยงานเหล่านี้ก็ประสบความสำเร็จในการบริหารจัดการภายใต้สถานภาพใหม่ได้อย่ามีสิทธิภาพและเป็นโครงสร้างหลักของระบบงานบริการสาธารณะของออสเตรเลียอยู่ในปัจจุบัน

        ตัวอย่างขององค์การบริหารอิสระของออสเตรเลียในปัจจุบันได้แก่ Centrelink ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีบุคลากรมากที่สุด (มากกว่าทุกกระทรวง ทบวง กรม) ในออสเตรเลีย กล่าวคือ มีบุคลากรถึง 25,014 คน (มิถุนายน 2541) คิดเป็น 20.6 % ของข้าราชการและพนักงานของรัฐทั้งหมดที่อยู่ภายใต้การคุ้มครองของระบบข้าราชการและพิทักษ์คุณธรรมของออสเตรเลียมีจำนวนทั้งสิ้น (121,262 คน) ซึ่งเป็นองค์การบริหารอิสระที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติเฉพาะในปี พ.ศ.2539 โดยทำหน้าที่เป็นหน่วยงานปฏิบัติการในการประกันสังคม สวัสดิการสังคม ดูแลคนว่างงาน คนทุพพลภาพ การช่วยเหลือเด็กและผู้สูงอายุ ฯลฯ แทนหน่วยงานของรัฐในเรื่องดังกล่าวซึ่งเปลี่ยนบทบาทจากผู้ปฏิบัติไปเป็นผู้กำหนดนโยบายและจัดสรรงบประมาณและตรวจสอบประสิทธิภาพการทำงานที่ทำสัญญาจ้างให้ Centrelink เป็นผู้ดำเนินการแทนให้

        กิจการของรัฐในกรณีที่สำคัญอย่างยิ่งอีกเรื่องหนึ่งที่ได้มีการจัดตั้งองค์การบริหารอิสระขึ้นดำนินการได้แก่ การจัดเก็บภาษี ซึ่งได้มีการจัดตั้งสำนักงานสรรพากรแห่งชาติ (Australian Tax Office – ATO) ซึ่งเป็นนิติบุคคลเฉพาะในรูปองค์การบริหารอิสระที่เป็นผู้รับผิดชอบดำเนินการภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมาธิการพิเศษของรัฐสภา ปัจจุบันสำนักงานสรรพากรแห่งชาติซึ่งไม่ใช่ส่วนราชการในรูปกระทรวง ทบวง กรม และมีความยืดหยุ่นสูงในเรื่องการทำสัญญาว่าจ้างผู้ปฏิบัติงาน มีบุคลากรปฏิบัติงานอยู่มากถึง 17,581 คน (มิถุนายน 2541) มากเป็นลำดับสามของหน่วยงานภาครัฐ (รองจาก Centrelink และสำนักงานกิจการกลาโหม) และสำหรับการจัดเก็บภาษีศุลกากรก็ได้มีการจัดตั้งองค์การบริหารอิสระในชื่อของสำนักงานศุลกากรแห่งชาติ (Australian Customs Service – ACS) ขึ้นดำเนินการในทำนองเดียวกัน โดยมีบุคลากรปฏิบัติงานในหน่วยงานนี้ถึง 4,373 คน ซึ่งนับว่าเป็นองค์การในภาครัฐที่มีขนาดบุคลากรใหญ่เป็นลำดับหกของประเทศออสเตรเลียในปัจจุบันออสเตรเลียมีองค์การบริหารอิสระในระดับสหพันธ์อยู่รวมทั้งสิ้นประมาณ 70 แห่ง

[แก้ไข] 1.4 องค์กรบริหารเฉพาะด้านที่ตั้งขึ้นในฝ่ายบริหาร (Executive Agency)
        เป็นหน่วยงานของรัฐในระบบราชการที่มีความคล่องตัวสูงสำหรับดำเนินภารกิจเฉพาะด้านซึ่งรัฐยังไม่ได้ออกกฎหมายโดยเฉพาะมารองรับการแยกตัวขององค์กรเหล่านี้ออกจากฝ่ายบริหาร หากแต่อาศัยระเบียบข้อบังคับภายในของส่วนราชการ (โดยปกติมักจะเป็นมติคณะรัฐมนตรี) กำหนดขอบเขตภารกิจและวิธีการบริหารงานเฉพาะขององค์กรที่อยู่ภายในฝ่ายบริหารนี้ให้ต่างไปจากวิธีการปฏิบัติงานปกติขององค์กรอื่นในฝ่ายบริหารเท่านั้น ดังนั้นหน่วยงานเหล่านี้จึงไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคลและไม่มีกฎหมายจัดตั้งของตนเอง กับทั้งไม่มีหลักประกันความเป็นอิสระที่กำหนดไว้ชัดแจ้งในกฎหมายด้วย (เพราะองค์กรเหล่านี้ไม่มีกฎหมายจัดตั้ง) และโดยปกติองค์กรเหล่านี้มักจะรับผิดชอบในภารกิจเฉพาะด้านที่มีความชัดเจนแน่นอน อาทิเช่น สำนักงานตรวจสอบและกักกันพืชและสัตว์แห่งออสเตรเลีย (Australian Quarantine and Inspection Service – AQIS) ซึ่งอยู่ในความดูแลของสำนักงานเกษตร ประมงและป่าไม้ (ซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยราชการในลักษณะกระทรวง ทบวง กรม) เป็นต้น

        หากจะเปรียบเทียบกับระบบบริหารราชการของไทย องค์กรบริหารเฉพาะด้านที่ตั้งขึ้นในฝ่ายบริหารของประเทศออสเตรเลีย ซึ่งตั้งขึ้นโดยใช้แนวความคิดเดียวกัน Executive Agency ของประเทศอังกฤษนี้ จะมีความคล้ายคลึงอย่างยิ่งกับ “ทุนหมุนเวียน” ที่ตั้งอยู่ในกระทรวง ทบวง กรม กรมต่างๆ ของไทยนั่นเอง

        ปัจจุบันองค์การบริหารเฉพาะด้านที่จัดตั้งขึ้นในฝ่ายบริหาร (Executive Agency) เหล่านี้ แม้ว่าจะไม่มีสถานะทางกฎหมายที่เป็นนิติบุคคลแยกต่างหากจากหน่วยงานราชการ แต่ก็ได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการบริหารการเงินและการตรวจสอบ พ.ศ.2540 (Financial Management and Accountability Act 1997) ขึ้นเพื่อวางระบบบัญชี การบริหารการเงินและการตรวจสอบประเมินประสิทธิภาพขององค์กรประเภทนี้โดยเฉพาะ โดยให้อำนาจหัวหน้าฝ่ายบริหารขององค์กรบริหารเฉพาะด้านเหล่านี้ในการใช้ดุลพินิจในการจัดการทางการเงินในองค์กรของตัวเองได้ตามความเหมาะสม และกำหนดระบบการตรวจสอบความรับผิดชอบของผู้บริหารไว้ที่ผลลัพธ์และประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานตามนโยบาย หรือวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งองค์กรเมื่อสิ้นรอบปีงบประมาณแต่ละปี แทนการตรวจสอบความถูกต้องของกระบวนการทำงาน ในปัจจุบันมีองค์กรบริหารเฉพาะด้านที่จัดตั้งขึ้นภายในฝ่ายบริหารในลักษณะดังกล่าวนี้ประมาณ 10 องค์กรในระดับสหพันธรัฐ

        อย่างไรก็ตาม การจัดระบบบริหารงานภาครัฐของออสเตรเลีย อาจเปลี่ยนแปลงได้เสมอเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองหรือมีการเลือกตั้งใหม่ เพราะพรรคการเมืองมักจะเสนอแผนปฏิรูประบบราการ (Administrative Arrange Order – AAO) เพื่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างและการจัดการองค์กรของรัฐใหม่เสมอเมื่อพรรคการเมืองของตนได้รับการเลือกตั้งเป็นรัฐบาล และเมื่อได้เป็นรัฐบาล ก็จะเสนอกฎหมายต่อรัฐสภาเพื่อการปฏิรูประบบราชการตามแนวทางที่เสนอไว้ดังกล่าวทันที

[แก้ไข] 2. การปฏิรูประบบบริหารงานบุคคลของราชการออสเตรเลีย
        ระบบบริหารงานบุคคลในระดับสหพันธรัฐของราชการออสเตรเลียมีขนาดไม่ใหญ่มากนักเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศไทย เพราะมีจำนวนบุคลากรในระบบราชการ (รวมบุคลากรประจำและชั่วคราวของส่วนราชการและองค์การบริหารพิเศษแต่ไม่รวมพนักงานรัฐวิสาหกิจ) ณ เดือนมิถุนายน 2541 จำนวนเพียง 121,262 คนเท่านั้น (จำนวนดังกล่าวนี้ลดลงจากปี 2540 แล้วถึงร้อยละ 9.7) ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับจำนวนประชากรทั้งหมดที่มีอยู่ของออสเตรเลีย (ประมาณ 18,709,700 คน ณ เดือนมกราคม 2542) แล้วคิดเป็นสัดสวนประมาณร้อยละ 0.65 ของประชากรทั้งหมด เพราะข้าราชการอีกจำนวนมากเป็นข้าราชการของมลรัฐและท้องถิ่นซึ่งมีอำนาจหน้าที่ของตนโดยเฉพาะ

        ความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญที่สุดของระบบบริหารงานบุคคลในระบบราชการของประเทศออสเตรเลียมีแกนกลางที่สำคัญสองประการที่ได้รับการกล่าวถึงและอาจถือได้ว่าประสบความสำเร็จเป็นอย่างสูงได้แก่การจัดระบบบริหารข้าราชการระดับสูง (Senior Executive Service – SES) กับการปฏิรูประบบบริหารงานบุคคลภาครัฐใหม่โดยใช้ระบบการจัดทำข้อตกลงเกี่ยวกับความสัมพันธ์ในสถานประกอบการ (Workplace Agreement) ที่ดำเนินการภายใต้กฎหมายว่าด้วยความสัมพันธ์ในสถานประกอบการ (Workplace Relations Act) ที่ตราขึ้นในปี 2539

[แก้ไข] 2.1 การจัดระบบบริหารข้าราชการระดับสูง
        ลักษณะเด่นชัดของระบบบริหารงานบุคคลของระบบราชการของออสเตรเลียในระดับสหพันธรัฐก็คือ การจัดให้มีระบบข้าราชการระดับสูง (Senior Executive Service – SES) ขึ้นไว้สำหรับการดำรงตำแหน่งผู้บริหารตั้งแต่ระดับผู้อำนวยการกองหรือเทียบเท่า (เช่นหัวหน้าส่วนงานเฉพาะด้าน ผู้จัดการกลุ่มงาน) ขึ้นไป โดยให้มีกระบวนการคัดเลือกและแต่งตั้งที่มีมาตรฐานและกระบวนการเดียวกันโดยให้อยู่ภายใต้ความดูแลของสำนักงานข้าราชการพลเรือนและพิทักษ์ระบบคุณธรรม (Public Service and Merit Protection Commission – PSMPC) และกำหนดให้เป็นระบบที่เปิดกว้างสำหรับข้าราชการทุกหน่วยงาน ซึ่งจะมีโอกาสได้รับการคัดเลือกให้ดำรงตำแหน่งระดับสูงที่ว่างอยู่ได้ หากมีคุณสมบัติและความสามารถเหมาะสมและได้สมัครเข้าสู่กระบวนการคัดเลือกที่มีการประกาศให้ทราบ

        -ระบบ SES ได้เกิดขึ้นเมื่อปี 2527 และได้มีการปรับปรุงวิธีการจำแนกตำแหน่งในระบบราชการ (รวมทั้งกลุ่มข้ารากชารระดับสูงด้วย) ในเดือนตุลาคม 2540 โดยได้กำหนดให้มีตำแหน่งนักบริหารระดับสูงขึ้นสามระดับได้แก่

        - SES Band 1 ได้แก่ผู้ดำรงตำแหน่งระดับผู้อำนวยการกอง หัวหน้าส่วนงาน ผู้จัดการกลุ่มงานหรือตำแหน่งที่เทียบเท่า ซึ่งจะได้รับเงินเดือนตั้งแต่ 64,546 ดอลลาร์ออสเตรเลีย/ปีขึ้นไป (ในปี 2542 มีผู้ดำรงตำแหน่งระดับนี้อยู่จำนวน 1,058 คน)

        - SES Band 2 ได้แก่ผู้ดำรงตำแหน่งระดับผู้ช่วยหัวหน้าส่วนราชการ (ระดับกระทรวง ทบวง กรม) หรือผู้ช่วยเลขาธิการขึ้นไป ซึ่งจะได้รับเงินเดือนตั้งแต่ 77,438 ดอลลาร์ออสเตรเลีย/ปีขึ้นไป (ในปี 2542 มีผู้ดำรงตำแหน่งระดับนี้อยู่จำนวน 288 คน)

        - SES Band 3 ได้แก่ผู้ดำรงตำแหน่งรองหัวหน้าหน่วยงาน (ระดับกระทรวง ทบวง กรม) หรือรองเลขาธิการขึ้นไป ซึ่งจะได้รับเงินเดือนขั้นต่ำตั้งแต่ 90,340 ดอลลาร์ออสเตรเลีย/ปีขึ้นไป (ในปี 2542 มีผู้ดำรงตำแหน่งระดับนี้อยู่จำนวน 68 คน)

        ผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการระดับสูง (SES) ทั้งสามระดับนี้จะต้องมีกระบวนการพิจารณาคัดเลือกผู้ดำรงตำแหน่งซึ่งจะต้องเปิดกว้างให้ผู้ที่มีคุณสมบัติและความสามารถเหมาะสมสำหรับตำแหน่งเสนอตัวเข้ารับการพิจารณาคัดเลือกให้แต่งตั้งได้ โดยมีการประกาศเงื่อนไขและคุณสมบัติสำหรับตำแหน่งดังกล่าวอย่างเปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อให้มีการเสนอตัวเข้ารับการคัดเลือก โดยกระบวนการคัดเลือกจะเปิดกว้างให้แม้แต่บุคคลที่ไม่ใช่ข้าราชการเลย หากเห็นว่าตนมีความสามารถและประสบการณ์เหมาะสมก็สามารถสมัครเข้ารับราชการคัดเลือกให้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวได้

        กระบวนการคัดเลือกผู้ดำรงตำแหน่งในระดับ SES เป็นการดำเนินการร่วมกันระหว่างสำนักงานข้าราชการและพิทักษ์คุณธรรม (PSMPC) กับหน่วยงานระดับกระทรวง ทบวง กรมที่มีตำแหน่งว่างโดย PSMPC จะเป็นผู้กำหนดกรอบโครงสร้างของระบบบริหารงานบุคคล และกำหนดเงื่อนไขและแนวทางปฏิบัติตลอดจนเกณฑ์มาตรฐานในการคัดสรรบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งในระดับ SES และหน่วยงานจะเป็นผู้ดำเนินการประกาศเงื่อนไขและคุณสมบัติตลอดจนการคัดเลือกบุคคลเข้าดำรงตำแหน่ง โดยหน่วยงานจะต้องมีการตั้งคณะกรรมการคัดเลือก (Selection Panel) ซึ่งจะต้องมีบุคคลภายนอกหน่วยงานซึ่งถือเป็นผู้แทนของ PSMPC ดำรงอยู่ในคณะกรรมการดังกล่าวด้วย เมื่อมีการคัดเลือกได้แล้ว ก็จะต้องเสนอชื่อไปยังสำนักงานข้าราชการและพิทักษ์คุณธรรมเพื่อดำเนินการแต่งตั้งต่อไป

        ข้อสังเกตที่จะพบได้ในกระบวนการดังกล่าวในปัจจุบันคือ จำนวนผู้ดำรงตำแหน่งในระดับ SES ได้ลดลงประมาณร้อยละ 20 ในรอบระยะเวลา 5 ปีที่ผ่านมาอันเป็นผลจากการปรับโครงสร้างของระบบราชการ และการแต่งตั้งบุคคลภายนอกที่มิใช่ข้าราชการมาก่อนเข้าดำรงตำแหน่งในระดับ SES ซึ่งเคยมีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 16 เมื่อประมาณ 5 ปีที่ผ่านมาได้ลดลงเหลือเพียงประมาณร้อยละ 9 ของตำแหน่งที่ว่างในปี พ.ศ.2541

        จุดเด่นที่สุดของระบบ SES ของออสเตรเลียคือ การเปิดกว้างในการดำรงตำแหน่งข้ามหน่วยงานได้สำหรับข้าราชการในระดับที่ถือว่าเป็น SES และการกำหนดให้มีกระบวนการคัดเลือกที่เปิดเผยภายใต้การตรวจสอบดูแลของหน่วยงานกลางที่ทำหน้าที่บริหารงานบุคคล (PSMPC) ซึ่งการเปิดกว้างดังกล่าวมิได้เป็นประโยชน์แต่เฉพาะในการแต่งตั้งโยกย้ายข้ามหน่วยงานระหว่างข้าราชการต่างหน่วยงานที่เป็นผู้บริหารระดับสูงเท่านั้น แต่เป็นการเปิดโอกาสให้บุคคลนอกระบบราชการสามารถเข้าสู่ระบบราชการในระดับสูงได้โดยตรงอีกด้วย

        สำหรับตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงาน ซึ่งอาจเทียบได้กับปลัดกระทรวง/อธิบดี หรือเลขาธิการสำนักงานนั้น เป็นตำแหน่งระดับสูงสุดของระบบราชการและไม่อยู่ในระบบ SES หากแต่เป็นกรณีที่รัฐบาลจะทำการตกลงและแต่งตั้งบุคคลมาดำรงตำแหน่งดังกล่าวโดยเสนอชื่อต่อผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ (Governor – General) เพื่อแต่งตั้งโดยมีกำหนดเวลาการดำรงตำแหน่งไว้อย่างชัดเจนและพ้นจากตำแหน่งเมื่อครบวาระ (ปัจจุบันกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งไว้ไม่เกิน 5 ปี)

        ระบบ SES ของออสเตรเลียเป็นระบบบริหารงานบุคคลของข้าราชการที่เปิดกว้าง และสามารถคัดเอาผู้มีความรู้ความสามารถเข้าสู่ตำแหน่งราชการระดับสูงได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยไม่จำต้องแต่งตั้งหรือเลื่อนตำแหน่งขึ้นจากบุคคลในหน่วยงานนั้น ๆ หากไม่สามารถพิสูจน์ความสามารถและคุณสมบัติที่เหมาะสมกับตำแหน่งได้ และเป็นระบบที่ส่งเสริมให้ราการออสเตรเลียมีความกระฉับกระเฉงมีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา แต่การเปลี่ยนแปลงที่มีความสำคัญมากยิ่งกว่าและทำให้ราชการออสเตรเลยมีความคล้ายคลึงกับระบบบริหารงานบุคคลในภาคเอกชนมากยิ่งขึ้นก็คือ การสร้างระบบการจัดทำข้อตกลงเกี่ยวกับความสัมพันธ์ในสถานประกอบการขึ้นโดยตรากฎหมายว่าด้วยการดังกล่าวในปี พ.ศ.2539

[แก้ไข] 2.2 การจัดทำข้อตกลงเกี่ยวกับความสัมพันธ์ในสถานประกอบการ
        พระราชบัญญัติว่าด้วยความสัมพันธ์ในสถานประกอบการ พ.ศ.2539 (Workplace Relation Act 1996) ซึ่งตราขึ้นตามนโยบายที่รัฐบาลซึ่งชนะการเลือกตั้งทั่วไปในปีนั้นได้ประกาศไว้ การตรากฎหมายดังกล่าวได้ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงที่มีนัยสำคัญอย่างยิ่งประการหนึ่งในระบบบริหารบุคคลของราชการออสเตรเลีย กล่าวคือ กฎหมายฉบับนี้ได้เปลี่ยนรากฐานความสัมพันธ์ในเรื่องเงินเดือน และค่าตอบแทนของข้าราชการ ซึ่งเดิมจะต้องเป็นเรื่องที่จะต้องเป็นไปตามกฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับ โดยไม่มีความแตกต่างในเรื่องอัตราการจ่ายค่าตอบแทนในระหว่างข้าราชการที่ดำรงตำแหน่งในระดับเดียวกันให้กลายเป็นระบบการเจรจาต่อรองและกำหนดค่าตอบแทนตามข้อตกลงสองฝ่าย (Workplace Agreement) ระหว่างหน่วยงานราชการกับข้าราชการหรือกลุ่มของข้าราชการที่ลงนามทำความตกลงร่วมกัน

        ภายใต้กรอบของพระราชบัญญัติดังกล่าว ข้าราชการแต่ละกลุ่มที่ดำรงตำแหน่งตั้งแต่ระดับผู้บริหารระดับกลาง (Senior Officer)* ขึ้นไป สามารถจะทำความตกลงสองฝ่ายกับหน่วยงานของรัฐเพื่อจัดทำข้อตกลงในเรื่องเงินเดือน เงินโบนัส สวัสดิการอย่างอื่นที่คำนวณเป็นตัวเงินได้ (เช่นการมีและใช้รถประจำตำแหน่ง ค่าโดยสารเครื่องบินในการทำงาน ค่าวารสารและหนังสือพิมพ์) อัตราการเพิ่มขึ้นของเงินเดือนในแต่ละปี เงินบำเหน็จที่จะได้รับหลังออกจากราชการ ฯลฯ ในลักษณะเป็นข้อตกลงกลุ่ม (Collective Agreement) หรือข้อตกลงรายบุคคลก็ได้ (เฉพาะเป็นข้าราชการระดับ SES อาจทำข้อตกลงเป็นรายบุคคลได้) โดยข้อตกลงดังกล่าวจะเปิดโอกาสให้มีการต่อรอง เพิ่มหรือลดเงินอย่างหนึ่งอย่างใดได้ตามความเหมาะสม จนกระทั่งได้ข้อยุติและมีการลงนามร่วมกันระหว่างสองฝ่ายไว้ โดยปกติข้อความเกี่ยวกับความสัมพันธ์ในสถานประกอบการดังกล่าวจะมีการกำหนดระยะเวลาตั้งแต่ 1-3 ปีขึ้นไปแล้วแต่สภาพและลักษณะงาน เมื่อครบกำหนดของความตกลงแล้วจะมีการเจรจาทำความตกลงระหว่างกันใหม่เพื่อจัดทำข้อตกลงฉบับต่อไปอีก

        ข้อตกลงที่เรียกชื่อว่า Workplace Agreement ดังกล่าวนี้ไม่ได้ทำให้ลักษณะหรือสถานภาพของข้าราชการเปลี่ยนไปจากการเป็นผู้ปฏิบัติงานประจำให้แก่รัฐ เพราะเป็นเพียงการทำความตกลงในเรื่องค่าตอบแทนและผลประโยชน์ที่เป็นตัวเงินอื่น ๆ เท่านั้น สถานภาพความคุ้มครองและหน้าที่ในการปฏิบัติงานตามกฎหมายและระเบียบข้อบังคับของข้าราชการเหล่านี้มิได้เปลี่ยนแปลงไปแต่อย่างใด (เว้นแต่ในกรณีที่ข้าราชการผู้ใดเข้ามาสู่ระบบราชการโดยการทำสัญญาจ้างเฉพาะตัวให้มาปฏิบัติงานราชการโดยมีกำหนดระยะเวลา เงื่อนไข หน้าที่และความคุ้มครองต่าง ๆ ก็จะเป็นไปตามสัญญาจ้างแต่ละฉบับ) และในปัจจุบันข้าราชการทั้งหมดของออสเตรเลียได้มีการจัดทำข้อตกลงความสัมพันธ์ในสถานประกอบการกับหน่วยงานต้นสังกัดของตนครบถ้วนทั้งหมดแล้ว ทั้งในรูปข้อตกลงเป็นรายกลุ่ม (ซึ่งปรากฏเป็นส่วนใหญ่) และข้อตกลงเฉพาะราย

        พระราชบัญญัติความสัมพันธ์ในสถานประกอบการ (Workplace Relation Act) ได้กำหนดลักษณะหลักเกณฑ์ทั่วไปเกี่ยวกับกรอบและขอบเขตของการจัดทำข้อตกลง หลักเกณฑ์การเจรจาต่อรอง วิธีการจัดทำข้อตกลง และหน้าที่ทั่วไปในสถานะข้าราชการที่เกี่ยวข้อง ตลอดทั้งหลักเกณฑ์และแนวทางการคำนวณเงินโบนัสรายปีหรือเงินบำเหน็จเมื่อออกจากราชการ ฯลฯ ไว้อย่างครบถ้วน เพื่อให้สามารถมีกรอบที่ชัดเจนในการเจรจาต่อรอง และกฎหมายดังกล่าวยังได้กำหนดให้มีคณะกรรมการแห่งชาติว่าด้วยความสัมพันธ์ในสถานประกอบการ (Australian Industrial Relations Commission) ขึ้นเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของข้อตกลงที่มีการลงนามกันก่อนมีผลใช้บังคับตลอดทั้งเป็นองค์กรวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทในกรณีที่มีข้อขัดแย้งเกี่ยวกับข้อตกลงความสัมพันธ์ในสถานประกอบการที่ได้ลงนามไปแล้ว และกำหนดระเบียบข้อบังคับที่วางแนวทางการดำเนินการในเรื่องดังกล่าวด้วย

        การสร้างระบบ Workplace Agreement ทำให้ระบบราชการมีความยืดหยุ่นปรับตัวได้สูงและสามารถคัดเลือกบุคคลหรือจ้างบุคคลที่มีประสิทธิภาพและมีความสามารถให้ปฏิบัติงานราชการได้โดยค่าตอบแทนที่เหมาะสม และที่สำคัญที่สุดก็คือการทำระบบข้อตกลงเกี่ยวกับความสัมพันธ์ดังกล่าวได้ส่งผลทำให้มีระบบการประเมินประสิทธิภาพของข้าราชการที่กำหนดไว้ใน Workplace Agreement ตามรอบระยะเวลาที่ระบุไว้ และในกรณีที่ผลการปฏิบัติงานไม่เป็นไปตามที่ข้อตกลงไว้ในข้อตกลง ทางราชการก็อาจจะมีกระบวนการลงโทษตามที่ตกลงไว้ในข้อตกลง โดยการงดจ่ายโบนัส ไม่ขึ้นเงินเดือนหรือแม้แต่ลดเงินเดือนลงตามเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในข้อตกลง รวมตลอดถึงการงดจ่ายเงินตอบแทนหรือผลประโยชน์อื่นใดตามที่ระบุไว้ในข้อตกลงให้แก่ข้าราชการที่ปฏิบัติงานด้อยประสิทธิภาพผู้นั้นหรือทั้งกลุ่มได้

        โดยเหตุผลดังกล่าว ระบบการจัดทำข้อตกลงเกี่ยวกับความสัมพันธ์ในสถานประกอบการจึงมีลักษณะเป็นการปฏิรูประบบงานบุคคลของออสเตรเลียอย่างแท้จริง และทำให้กระบวนการปฏิบัติงานและการให้ค่าตอบแทนของระบบข้าราชการของออสเตรเลียในปัจจุบันมีลักษณะที่ไม่แตกต่างไปจากระบบบริหารงานในภาคเอกชนในองค์กรขนาดใหญ่ที่มีประสิทธิภาพแต่อย่างใด

[แก้ไข] 3. การปรับระบบงบประมาณและบัญชีในภาครัฐ
        หลังจากที่ได้มีการปรับโครงสร้างของระบบราชการและปรับโครงสร้างระบบบริหารงานบุคคลภาครัฐแล้ว ออสเตรเลียได้ดำเนินการปฏิรูปกลไกที่สำคัญที่สุดในระบบการบริหารงานภาครัฐสองประการคือ การปรับระบบงบประมาณโดยปรับปรุงกระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินให้มีความชัดเจน กระชับและมุ่งเน้นไปที่การควบคุมผลลัพธ์ในการจัดทำบริการสาะรณะมากขึ้นกว่าการควบคุมขั้นตอนหรือการดำเนินการตามแผนงานที่วางไว้ กับได้ปรับเปลี่ยนระบบบัญชีในภาครัฐจากเดิมที่ใช้ระบบเกณฑ์เงินสด (Cash Basis Accounting) มาเป็นระบบเกณฑ์สิทธิหรือเกณฑ์พึงรับพึงจ่าย (Accrual Basis Accounting) โดยได้เริ่มต้นใช้ระบบดังกล่าวตั้งแต่ปีงบประมาณ 1998 - 1999 ซึ่งเริ่มต้นเมื่อ 1 กรกฎาคม 2541 และจะสิ้นสุดในวันที่ 30 มิถุนายน 2542 เป็นปีแรก

[แก้ไข] 3.1 การปรับระบบบัญชีภาครัฐเป็นระบบพึงรับพึงจ่าย (Accrual Accounting)
        การปรับระบบบัญชีภาครัฐมาเป็นระบบพึงรับพึงจ่าย (Accrual Accounting) เป็นกระบวนการที่เกิดขึ้นพร้อมกันกับการจัดทำงบประมาณในระบบ Accrual Budgeting และไม่อาจดำเนินการโดยแยกจากกันได้ แต่การแยกนำประเด็นในเรื่องระบบบัญชีแบบ Accrual Accounting มานำเสนอ ก็เพื่อที่จะชี้ให้เห็นว่ากระบวนการจัดทำระบบบัญชีแบบนี้เป็นวิธีปฏิบัติทำนองเดียวกันกับที่ภาคธุรกิจเอกชนดำเนินการอยู่และสามารถตรวจสอบการรับจ่ายเงินตลอดทั้งประสิทธิภาพในการบริหารทางการเงินของหน่วยงานได้โดยแตกต่างไปจากระบบบัญชีแบบเกณฑ์เงินสด (Cash Accounting) เดิมที่จะสามารถให้ข้อมูลได้เพียงการจ่ายเงินที่นำไปใช้แล้วและจำนวนเงินสดที่เหลืออยู่ ซึ่งก็เป็นระบบที่เหมาะสมกับการปฏิบัติราชการในแบบเดิมที่ภารกิจของรัฐมีอยู่อย่างจำกัดและรัฐมีรายรับเพียงจากการเก็บภาษีอย่างเดียวโดยไม่มีการคิดต้นทุนการจัดทำบริการสาธารณต่อหน่วย ดังที่เคยถือปฏิบัติมาเป็นเวลานานในอดีตเท่านั้น แต่เมื่อภารกิจของรัฐเพิ่มมากขึ้นและมีหน่วยงานของรัฐจำนวนมากที่เกิดขึ้นใหม่และกระจายตัวไปในการดำเนินการด้านต่าง ๆ มากมาย รัฐก็มีความจำเป็นที่จะต้องตรวจสอบประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการปฏิบัติงานของหน่วยงานแต่ละแห่งที่จะแสดงออกโดยการใช้ระบบบัญชีที่สามารถคำนวณต้นทุนการดำเนินการได้โดยผ่านระบบบัญชีแบบพึงรับพึงจ่าย (Accrual Accounting) เท่านั้น

        ก่อนหน้าที่จะมีการเปลี่ยนแปลงระบบบัญชีแบบเดิมมาเป็นระบบพึงรับพึงจ่ายกระทรวงการเงิน และการบริหารของออสเตรเลียได้ทำความตกลงภายในและทดลองระบบบัญชีแบบใหม่นี้กับหน่วยงานต่าง ๆ ในระดับกระทรวง ทบวง กรม มาแล้วถึง 6 หน่วยงาน (เช่นสำนักงานกิจการแรงงาน ความสัมพันธ์ในสถานประกอบการและธุรกิจขนาดเล็ก) และได้ทดลองปรับการดำเนินการในเรื่องดังกล่าวมาแล้วถึง 3-4 ครั้งก่อนการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่กับส่วนราชการและองค์กรบริหารอิสระทั้งหมดในงบประมาณ 1998 - 1999 (1 ก.ค. 41 – 30 มิ.ย. 42) เป็นปีแรก

        ภายใต้กรอบของระบบบัญชีแบบพึงรับพึงจ่ายนี้ จะทำให้รัฐบาลออสเตรเลียสามารถได้ประโยชน์ จากความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวอย่างน้อย 4 ประการคือ

        1. สามารถคิดคำนวณต้นทุนของการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐแต่ละแห่งได้ และสามารถเปรียบเทียบต้นทุนการดำเนินบริการนั้น ๆ กับหน่วยราชการอื่นหรือกับภาครัฐกับเอกชนที่ดำเนินกิจการในลักษณะเดียวกันได้โดยง่าย

        2. สามารถประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาล ของหัวหน้าหน่วยต่าง ๆ ได้อย่างถูกต้องโดยอาศัยตัวเลขต้นทุนการดำเนินการเปรียบเทียบกับหน่วยงานอื่นที่มีลักษณะงานคล้ายกันหรือเปรียบเทียบกับผลประกอบการของหน่วยงานนั้น ๆ เองในรอบปีที่ผ่านมา

        3. ทำให้สามารถประหยัดงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลลงได้ เนื่องจากรัฐสามารถคำนวณต้นทุนของการทำงานทุกประเภท และสามารถเปรียบเทียบต้นทุนการปฏิบัติงานที่มีตัวเลขแสดงว่าสูงเกินไปโดยเปรียบเทียบกับหน่วยงานอื่นให้ลดลงมาโดยการซื้อบริการจากหน่วยงานที่จัดทำได้ถูกกว่าหรือซื้อบริการดังกล่าวจากภาคเอกชนที่สามารถให้บริการอย่างเดียวกันในต้นทุนที่ต่ำกว่าได้

        4. โดยผลจากการทราบต้นทุนค่าใช้จ่ายและการเลือกซื้อบริการที่ถูกกว่าที่ทำให้รัฐสามารถยุบเลิกงานหรือหน่วยงานบางประเภทที่ประกอบการโดยมีต้นทุนสูงและไม่สามารถลดต้นทุนการจัดทำกิจการนั้นลงได้ จะส่งผลให้มีการยุบหน่วยงานบางหน่วยงานที่หมดความจำเป็นหรือขาดประสิทธิภาพลง ทำให้ภาครัฐมีขนาดเล็กกะทัดรัด ซึ่งจะส่งผลต่อการประหยัดงบประมาณในอนาคตโดยภาพรวมด้วย

[แก้ไข] 3.2 การปรับเปลี่ยนกระบวนการจัดทำงบประมาณ
        เมื่อได้มีการปรับเปลี่ยนระบบบัญชีภาครัฐแล้ว ปัจจัยที่จะต้องมีพร้อมกันคือ การปรับเปลี่ยนกระบวนการจัดทำงบประมาณใหม่ให้เป็นระบบ Accrual Budgeting ด้วยภายใต้ระบบงบประมาณแบบนี้กระบวนการจัดทำงบประมาณแบบเดิมที่เป็นระบบงบประมาณแผนงาน (Program Planning Budgeting System) ก็ต้องมีการปรับเปลี่ยนมาเป็นระบบงบประมาณแบบใหม่ * ที่มีความคล่องตัวและมีความยืดหยุ่นสูงด้วย

        ภายใต้ระบบการจัดทำงบประมาณแบบใหม่นี้ เมื่อหน่วยงานราชการต่าง ๆ ได้จัดเตรียมรายละเอียดเกี่ยวกับการใช้งบประมาณตามนโยบายของรัฐบาลเสร็จแล้ว หน่วยงานทุกหน่วยงาน (โดยรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบงานของหน่วยงานนั้นๆ) จะเป็นผู้นำเสนอกรอบนโยบาย แผนปฏิบัติราชการ งบประมาณ และผลลัพธ์ที่จะได้จากการดำเนินการดังกล่าวต่อคณะกรรมการทบทวนงบประมาณรายจ่าย (Expenditure Review Committee) ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีแต่งตั้ง จำนวน 7 คน (ในรัฐบาลปัจจุบัน จะประกอบด้วยรัฐมนตรีกิจการการคลัง รัฐมนตรีการเงินและการบริหารงบประมาณ รัฐมนตรีกิจการอุตสาหกรรมพื้นฐานและพลังงาน รัฐมนตรีสาธารณสุขและการดูแลผู้สูงอายุ กับรัฐมนตรีช่วยกิจการการคลังซึ่งดูแลการปฏิรูประบบราชการ) ให้เป็นผู้พิจารณากลั่นกรองและจัดลำดับความสำคัญในเชิงนโยบายตลอดทั้งความเป็นไปได้ในทางงบประมาณ คณะกรรมการทบทวนงบประมาณรายจ่ายนี้ จะเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดขั้นสุดท้ายในฝ่ายบริหารว่าจะให้งบประมาณในเรื่องใดต่อหน่วยงานใด ภายหลังจากทีได้รับฟังข้อเสนอเกี่ยวกับแผนงานวงเงินงบประมาณ และประโยชน์ที่จะได้รับจากการดำเนินงานดังกล่าวจากรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบหน่วยงานนั้น ๆ ซึ่งจะต้องเป็นผู้นำเสนองบประมาณของตนเองโดยตรงต่อคณะกรรมการทบทวงบประมาณ 3 สัปดาห์ในระหว่างเดือนมีนาคม แล้วจึงจะเสนอภาพรวมเกี่ยวกับแผนการงบประมาณและยุทธการต่าง ๆ ในการกำหนดงบประมาณประจำปีในคณะรัฐมนตรี (Cabinet) เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ ก่อนที่จะนำเสนอต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาในเดือนพฤษภาคมเพื่อขอความเห็นชอบให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายก่อนเริ่มต้นปีงบประมาณในวันที่ 1 กรกฎาคม

        ประเด็นหลักที่เป็นลักษณะเด่นของระบบการจัดทำงบประมาณของออสเตรเลียก็คือการที่คณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นองค์การบริหารสูงสุดได้เข้าไปมีบทบาทตั้งแต่ในขั้นการเตรียมพร้อมและการวางแผนงบประมาณ โดยรัฐมนตรีที่มีความเกี่ยวข้องและเป็นรัฐมนตรีทางด้านเศรษฐกิจทุกคนจะต้องเข้ามาร่วมเป็นคณะกรรมการทบทวนงบประมาณรายจ่าย เพื่อพิจารณาภาพรวมและความเหมาะสมในการจัดสรรงบประมาณ สำหรับแต่ละโครงการตั้งแต่ต้น เพราะถือว่าการวางแผนและการกำหนดกรอบงบประมาณเป็นหัวใจสำคัญของรัฐบาล เพราะงบประมาณเป็นเครื่องมือหลักที่ทำให้รัฐบาลสามารถปฏิบัติตามนโยบายที่ตนแถลงไว้ต่อประชาชน และต่อรัฐสภาได้ นอกจากนั้นการที่ออสเตรเลียกำหนดให้รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบหน่วยงานจะต้องเป็นผู้ชี้แจงรายละเอียดและแผนกานใช้งบประมาณของหน่วยงานของตนต่อคณะกรรมการทบทวนงบประมาณรายจ่ายด้วยตนเอง ก็เป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจอย่างยิ่ง เพราะการดำเนินการเช่นนี้จะทำให้รัฐมนตรีทุกคนต้องศึกษาและติดตามการปฏิบัติงานสำคัญต่าง ๆ ของหน่วยงานที่ตนรับผิดชอบอย่างใกล้ชิด และเป็นผู้กำหนดงบประมาณสำหรับการดำเนินงานที่ตนเห็นว่ามีความสำคัญตามนโยบายภายในขอบเขตงานของหน่วยงานของตนโดยตนเอง ซึ่งจะส่งผลทำให้รัฐมนตรีสามารถสั่งการ ควบคุม ตรวจสอบ และติดตามประเมินผลในการปฏิบัติงานของหน่วยงานให้เป็นไปตามทิศทางที่ต้องการได้อย่างแท้จริง

[แก้ไข] 4. การจัดตั้งหน่วยงานอิสระเพื่อควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจ
        นอกจากการจัดตั้งหน่วยงานต่าง ๆ ที่มีขอบเขตภารกิจและอำนาจหน้าที่ในการจัดทำหน่วยงานลักษณะด้านหนึ่งด้านใดโดยเฉพาะแล้ว ระบบราชการออสเตรเลียได้สร้างหน่วยงานอิสระทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจและการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อเป็นหลักประกันแก่ประชาชนผู้เสียภาษีว่าระบบงานราชการจะดำเนินไปโดยถูกต้อง โปร่งใส และมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้หน่วยงานอิสระที่จัดตั้งขึ้นเพื่อควบคุมตรวจสอบระบบการใช้อำนาจของหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งสามหน่วยงานนี้ได้แก่ คณะกรรมการข้าราชการและพิทักษ์ระบบคุณธรรม (PSMPC) ผู้ตรวจการแผ่นดิน (Ombudsman) และสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแห่งชาติ

[แก้ไข] 4.1 คณะกรรมการข้าราชการและพิทักษ์ระบบคุณธรรม
        องค์กรนี้มีภารกิจในการตรวจสอบความโปร่งใสในการเข้าสู่ระบบราชการรักษาความเป็นธรรมภายในหน่วยงานภาครัฐทั้งหลายที่อยู่ในระบบราชการ โดยมีองค์ประกอบสองระดับคือ ระดับหน่วยงานธุรการประจำ ได้แก่ สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการและพิทักษ์คุณธรรม (Public Service Merit Protection Commission) – PSMPC) กับอีกระดับหนึ่งคือองค์กรผู้ทำหน้าที่กำหนดมาตรฐานและหลักเกณฑ์ต่าง ๆ เกี่ยวกับข้าราชการ ได้แก่ Public Service Commissioner หรือเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการ (ซึ่งจะต้องทำหน้าที่เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของหน่วยงานธุรการประจำนี้ด้วย) กับองค์กรที่ทำหน้าที่พิทักษ์ระบบคุณธรรมภายในราชการและดูแลสอดส่องเรื่องการปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมแก่ข้าราชการที่เรียกว่า คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (Merit Protection Commission)

        เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการ (Public Service Commissioner) เป็นผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงที่แต่งตั้งโดยผู้สำเร็จราชการ (Governor – General) ตามข้อเสนอของคณะรัฐมนตรีตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการที่ตราขึ้นเมื่อ ค.ศ.1922 และแก้ไขเพิ่มเติมต่อมาอีกหลายครั้ง มีภารกิจหลักในการกำหนดนโยบายและทิศทางในการบริหารงานบุคคลสำหรับระบบข้าราชการของสหพันธ์ทั้งหมด การแต่งตั้งและหลักเกณฑ์การเลื่อนตำแหน่ง คุณสมบัติและมาตรฐานการรับบุคลากรเข้าสู่ระบบราชการ ระบบค่าตอบแทน* การกำหนดและยุบเลิกตำแหน่ง การกำหนดค่านิยมและจรรยาบรรณของข้าราชการตลอดจนวางหลักเกณฑ์ทั่วไปเกี่ยวกับการบริหารงานข้าราชการในรูประเบียบข้อบังคับต่าง ๆ รวมตลอดถึงการร่างหลักเกณฑ์กลางในการจัดทำข้อตกลงเกี่ยวกับความสัมพันธ์ในสถานประกอบการ (Workplace Agreement) ด้วย

        คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (Merit Protection Commission) เป็นองค์การกลุ่ม (ซึ่งประกอบด้วยประธานกรรมการที่ปฏิบัติงานเต็มเวลา 1 คน กรรมการที่ไม่ต้องปฏิบัติงานเต็มเวลา 4 คน และเลขาธิการซึ่งเรียกชื่อตำแหน่งว่า Merit Protection Commissioner ซึ่งปฏิบัติงานเต็มเวลา คณะกรรมการนี้ทำหน้าที่เป็นองค์กรควบคุมภายนอกในการตรวจสอบการตัดสินใจและการดำเนินการใด ๆ ของรัฐที่จะกระทบต่อข้าราชการ การรักษาความเป็นธรรมและปกป้องระบบคุณธรรมในราชการทั้งในการคัดเลือกบุคคลเข้า รับราชการ การเลื่อนตำแหน่งหรือการให้พ้นจากตำแหน่งตลอดทั้งเป็นองค์กรอุทธรณ์สำหรับข้าราชการที่ไม่ได้รับความเป็นธรรมด้วย ทั้งนี้โดยมีหลักประกันความเป็นอิสระของคณะกรรมการตามพระราชบัญญัติพิทักษ์คุณธรรม (Merit Protection Act 1984) โดยคณะกรรมการชุดนี้ได้รับแต่งตั้งจากผู้สำเร็จราชการแผ่นดินโดยข้อเสนอของคณะรัฐมนตรี

        สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการและพิทักษ์ระบบคุณธรรม (Public Service and Merit Protection Commission – PSMPC) เป็นหน่วยงานธุรการร่วมขององค์กรที่รับผิดชอบในเรื่องการบริหารราชการและการพิทักษ์ระบบคุณธรรมดังกล่าว มีสถานะเป็นหน่วยงานราชการที่เป็นอิสระโดยผลของ “กฎหมายระเบียบบริหารราชการ” ที่ใช้บังคับมาตั้งแต่ปี ค.ศ.1922 และทำหน้าที่เป็นองค์กรกลางรองรับการปฏิบัติงานขององค์กรทั้งสอง โดยมีผู้ปฏิบัติงานประมาณ 200 คน

        การบริหารงานข้าราชการของออสเตรเลียและการพิทักษ์ระบบคุณธรรมในราชการเป็นการดำเนินการที่ซับซ้อน มีกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ มากมาย (แม้ว่าในส่วนของการพิทักษ์ระบบคุณธรรมจะมีการแก้ไขกฎหมายใหม่ในระยะเวลาไม่กี่ปีมานี้แล้วก็ตาม) ดังนั้น รัฐบาลพรรคเสรีนิยมในปัจจุบันจึงได้เสนอร่างกฎหมายการบริหารราชการ (Public Service Bill 1997) เข้าสู่การพิจารณาของสภาตั้งแต่ปี 2540 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อที่จะจัดทำระบบบริหารงานบุคคล และนำแนวคิดใหม่ในการเปลี่ยนแปลงการบริหารงานบุคคลภาครัฐมากำหนดไว้อย่างชัดเจนแทนกฎหมายและระเบียบข้อบังคับเดิมที่ใช้บังคับมาตั้งแต่ปี 1922 แล้วมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงมานับร้อยครั้ง และมีระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ เกี่ยวข้องอยู่เป็นจำนวนมาก แต่ความพยายามดังกล่าวก็ยังไม่บรรลุผลเพราะวุฒิสภาซึ่งเป็นสภาที่รัฐบาลไม่มีเสียงข้างมากสนับสนุน ไม่ยินยอมผ่านกฎหมายดังกล่าวให้ ดังนั้น ในปัจจุบันรัฐบาลจะต้องอาศัยการวางระเบียบข้อบังคับในทางบริหารต่าง ๆ เป็นเครื่องมือในการปฏิรูประบบบริหารราชการตามความจำเป็นไปก่อนจนกว่าจะได้มีการตรากฎหมายดังกล่าวขึ้นใหม่

[แก้ไข] 4.2 ผู้ตรวจการแผ่นดิน (Ombudsman)
        องค์กรผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นหน่วยงานอิสระหน่วยงานที่สองที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจและการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยจะตรวจสอบจากการร้องเรียนของประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อนหรือไม่ได้รับความเป็นธรรมจากเจ้าหน้าที่ของรัฐในระดับสหพันธ์ (ในระดับมลรัฐแต่ละมลรัฐมีการจัดตั้ง (Ombudsman ของตนขึ้นตามกฎหมายของมลรัฐสำหรับตรวจสอบเจ้าหน้าที่ของมลรัฐด้วย)

        ผู้ตรวจการแผ่นดิน ไม่ใช่ผู้บังคับบัญชาข้าราชการจึงไม่มีอำนาจสั่งการข้าราชการหากแต่เมื่อความเห็นของตนไม่ได้รับการสนองตอบในการแก้ไขความเดือดร้อนแก่ราษฎร ผู้ตรวจการแผ่นดินจะทำได้ก็แต่เพียงการแจ้งให้นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหารสูงสุดทราบเพื่อตัดสินใจดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งต่อไป หรือรายงานให้รัฐสภาทราบเรื่องดังกล่าวเท่านั้น การเป็นองค์กรวินิจฉัยเรื่องร้องเรียนจากความเดือดร้อนของประชาชนซึ่งเกิดจากเจ้าหน้าที่ของรัฐบาลนี้ทำให้ระบบ Ombudsman ของออสเตรเลียมีความคล้ายคลึงกับระบบคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ในคณะกรรมการกฤษฎีกาของไทยมาก เพียงแต่ว่า Ombudsman ของออสเตรเลียจะเป็นผู้ดำรงตำแหน่งเพียงคนเดียวในระยะเวลาหนึ่ง ๆ เท่านั้น (แต่จะมีสำนักงานซึ่งมีเจ้าหน้าที่ธุรการและเจ้าหน้าที่จำนวนหนึ่งซึ่งทำหน้าที่สอบสวนเรื่องร้องเรียน คอยช่วยเหลือหรือดำเนินการสืบเสาะหาข้อเท็จจริงและดูแลงานทางธุรการให้) ขณะที่คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ของไทย เป็นการจัดองค์กรในลักษณะคณะกรรมการ

        ลักษณะเด่นชัดประการที่หนึ่งของผู้ตรวจการแผ่นดินของออสเตรเลียคือการที่ Ombudsman ของออสเตรเลียได้รับการแต่งตั้งจากผู้สำเร็จราชการแผ่นดินตามข้อเสนอของฝ่ายบริหารและไม่ได้รับความเห็นชอบในการแต่งตั้งจากรัฐสภาตามแบบธรรมเนียมของการตั้งผู้ตรวจการแผ่นดิน (Ombudsman) ในประเทศอื่น ๆ โดยทั่วไปแต่อย่างใด

[แก้ไข] 4.3 สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแห่งชาติ (Australian National Audit Office)
        สำกนักงานตรวจเงินแผ่นดินของสหพันธรัฐเป็นหน่วยงานตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการที่มุ่งไปที่การตรวจสอบควบคุมประสิทธิภาพการปฏิบัติงานของหน่วยงานมากยิ่งกว่าการตรวจสอบความถูกต้องของวิธีปฏิบัติงาน

        การปรับระบบบัญชีและปรับระบบงบประมาณเป็นแบบ accrual budgeting – accounting ทำให้จำต้องมีการปรับเปลี่ยนแนวทางการตรวจสอบประสิทธิภาพและผลิตผลของการปฏิบัติงานของหน่วยราชการและหน่วยงานอื่นๆ ของรัฐ เพื่อให้สอดคล้องกับระบบงบประมาณและระบบบัญชีแบบใหม่ด้วย ดังนั้นในปี 2540 จึงได้มีการตรา Auditor – General Act 1997 ขึ้นโดยแก้ไขปรับปรุงบทบาทและอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดิน และสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแห่งชาติให้กว้างขวางและมุ่งเน้นไปที่การตรวจสอบประสิทธิภาพในการทำงานมากขึ้น ทั้งในการแก้ไขกฎหมายดังกล่าวที่ยังกำหนดให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแห่งชาติเป็นหน่วยงานตรวจสอบที่เป็นอิสระของรัฐสภาในการที่จะต้องทำรายงานผลการตรวจสอบประจำปีเสนอต่อรัฐสภาด้วย

        สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินของออสเตรเลียในปัจจุบันจึงทำหน้าที่ตรวจสอบทั้งสองด้านไปพร้อมกัน คือทั้งการตรวจสอบความถูกต้องทางบัญชีในการใช้จ่ายเงินของส่วนราชการทั้งหลายตามขอบเขตภารกิจเดิมและทั้งการตรวจสอบประสิทธิภาพการปฏิบัติงาน (Performance Audit) สำหรับโครงการหรือการปฏิบัติงานต่าง ๆ หรือตรวจสอบสัมฤทธิ์ผลของการดำเนินภารกิจตามนโยบายบางประการของรัฐบาลด้วย อาทิเช่น การตรวจสอบเกี่ยวกับประสิทธิภาพในการใช้งบประมาณเพื่อดำเนินงานบางประการของราชการเปรียบเทียบกับต้นทุนการซื้อบริการดังกล่าวจากภาคเอกชน (ซึ่งอาจจะนำไปสู่การพิจารณายุบหน่วยงานหรือยกเลิกการดำเนินภารกิจดังกล่าวโดยราชการไปเสียและให้มีการซื้อบริการนั้น ๆ จากเอกชนแทน) เป็นต้น

        ในระดับมลรัฐ แต่ละมลรัฐก็จะมีการตรากฎหมายจัดตั้งสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินของแต่ละมลรัฐเพื่อการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของมลรัฐเอง โดยไม่เกี่ยวกับการบริหารงานหรือการตรวจสอบของสหพันธรัฐแต่อย่างใด

[แก้ไข] 5. การปรับระบบราชการส่วนท้องถิ่นของออสเตรเลีย
        ระบบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของออสเตรเลียเป็นระบบบริหารงานสาธารณะที่จัดทำโดยองค์กรระดับที่สาม รองจากส่วนที่เป็นการจัดการของสหพันธรัฐ (Commonwealth) และระดับมลรัฐ (State Government) และเป็นระบบการบริหารงานสาธารณะที่มีผู้ปฏิบัติงานน้อยที่สุดในสามระดับนี้

        เมื่อเปรียบเทียบกับภารกิจที่ได้รับมอบหมาย จะเห็นได้ว่าระบบราชการส่วนท้องถิ่นของออสเตรเลียได้รับมอบหมายภารกิจที่มีความสำคัญน้อยกว่าองค์กรในระดับสหพันธรัฐและในระดับมลรัฐมาก ภารกิจที่จำกัดดังกล่าวสอดคล้องกับบุคลากรที่มีอยู่อย่างจำกัดขององค์กรปกครองท้องถิ่นดังจะเห็นด้จากตารางแสดงขอบเขตภารกิจและจำนวนผู้ปฏิบัติงานในงานบริการสาธารณะทั้งสามระดับดังนี้

        ในเดือนมีนาคม 2542 หน่วยงานปกครองท้องถิ่นของออสเตรเลียซึ่งลดจำนวนเรื่อยๆ ในระยะเวลาประมาณ 10 ปีมานี้ อันเป็นผลจากการยุบรวมท้องถิ่นหลายแห่งเข้าด้วยกันเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหารงานมากยิ่งขึ้น มีจำนวนรวมทั้งสิ้นเพียง 705 แห่งเท่านั้น

        การศึกษาเรื่องการปฏีรูประบบปกครองท้องถิ่นของออสเตรเลียไม่สามารถกระทำได้อย่างเป็นระบบและมีความหลากหลายต่างกันไปในระหว่างท้องถิ่นต่าง ๆ เป็นอย่างมาก เพราะออสเตรเลียเป็นสหพันธรัฐ และอำนาจในการบริหารจัดการปกครองท้องถิ่นเป็นอำนาจของรัฐบาลแต่ละมลรัฐที่จะตรากฎหมายที่จะจัดการบริหารงานท้องถิ่นของตนได้เอง และไม่มีหลักประกันความเป็นอิสระของท้องถิ่นหรือหลักเกณฑ์อื่นใดในเรื่องการปกครองตนเองไว้ในรัฐธรรมนูญของออสเตรเลียแต่อย่างใด ดังนั้น จึงเป็นเรื่องที่รัฐบาลแต่ละมลรัฐสามารถตรากฎหมายเรื่องท้องถิ่นของตนเองขึ้นเป็นการเฉพาะได้ และในแต่ละรัฐก็ได้มีการปรับปรุงระบบบริหารงานส่วนท้องถิ่นของตนบนเงื่อนไขและประสบการณ์เฉพาะที่แตกต่างกัน

        มลรัฐสองมลรัฐมีการปฏิรูปโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นไปแล้วอย่างมาก คือมลรัฐวิคตอเรียและมลรัฐนิวเซาต์เวลส์ ซึ่งจำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการส่วนท้องถิ่นของตนตั้งแต่ทศวรรษที่ 1990 เนื่องจากข้อจำกัดทางการเงินและงบประมาณทำให้มลรัฐไม่สามารถให้ความสนับสนุนท้องถิ่นอย่างไม่มีขอบเขตเช่นเดิมได้ ดังนั้น จึงได้มีการตรากฎหมายกำหนดให้มีการยุบรวมหน่วยงานท้องถิ่นหลายแห่งเข้าด้วยกันเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหารและจัดการ โดยให้รัฐมนตรีว่าการกิจการท้องถิ่นของมลรัฐเป็นผู้ใช้อำนาจในการออกกฎหมายลำดับรองให้ยุบรวมท้องถิ่นได้ (มลรัฐวิตอเรียสามารถลดจำนวนท้องถิ่นจากเกือบสองร้อยแห่งมาเหลือเพียงประมาณแปดสิบแห่งในระหว่างปี 1993–1995) และแนวทางในเรื่องการพัฒนาระบบบริหารท้องถิ่นโดยการยุบรวมท้องถิ่น 2, 3 หรือ 4 แห่งเข้าด้วยกันเป็นหน่วยงานท้องถิ่นเดียวกันนี้กำลังเป็นที่แพร่หลายในรัฐอื่นๆ ที่กำลังดำเนินการตามแนวทางเดียวกันในขณะนี้

        การเปลี่ยนแปลงระบบบริหารงานท้องถิ่นอีกด้านหนึ่งที่เริ่มเกิดขึ้นในบางมลรัฐคือการกำหนดให้มี Chief Executive Office - CEO ขึ้นในระบบบริหารงานท้องถิ่นแทนที่จะให้นายกเทศมนตรีเป็นผู้บริหารงาน โดยให้มีการว่าจ้างผู้บริหารสูงสุดเข้ามาปฏิบัติงานตามนโยบายที่สภาท้องถิ่นมีมติให้ดำเนินการโดยการทำสัญญาว่าจ้างคราวละ 5 ปี แนวทางดำเนินการในลักษณะเดียวกันกับแนวคิดเรื่อง City – manager ที่ประเทศไทยเคยนำมาใช้ในกรณีเมืองพัทยานี้กำลังขยายตัวกว้างออกไป ภายใต้การชี้นำ กำหนดนโยบายและวางหลักเกณฑ์การปฏิบัติต่าง ๆ โดยรัฐมนตรีกิจการท้องถิ่นของมลรัฐซึ่งได้เลือกนำระบบนี้ไปใช้กับการบริหารงานของตนมากขึ้นเรื่อย ๆ

        หน่วยงานปกครองท้องถิ่นของออสเตรเลียได้รับเงินสนับสนุนในลักษณะเงินอุดหนุนจากทั้งรัฐบาลมลรัฐ และรัฐบาลสหพันธรัฐในสัดส่วนประมาณ 20 – 30 % ของงบประมาณรายจ่ายของท้องถิ่นทั้งหมด งบประมาณส่วนที่เหลือของท้องถิ่นนั้นจะได้จากการเก็บภาษีที่ดินและโรงเรือนจากผู้วอยู่อาศัยในท้องถิ่นนั้น ๆ เป็นหลัก

        หากจะกล่าวโดยสรุป ระบบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของออสเตรเลียเป็นการบริหารจัดการในระดับมลรัฐที่มีความแตกต่างไปในแต่ละมลรัฐ และมีแนวโน้มที่จะลดจำนวนของหน่วยงานของท้องถิ่นลงเรื่อย ๆ โดยผลของการออกกฎหมายของมลรัฐที่จะทำให้มีการรวมท้องถิ่นเล็ก ๆ เข้าด้วยกัน หน่วยงานปกครองท้องถิ่นของออสเตรเลียมีอิสระในการดำเนินงานน้อย และอยู่ภายใต้การควบคุมอย่างเข้มงวดของรัฐมนตรีกิจการท้องถิ่นของมลรัฐ (ในมลรัฐวิคตอเรีย การตั้ง CEO ของท้องถิ่นแม้จะทำโดยมติสภาท้องถิ่น แต่ก็ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีกิจการท้องถิ่นของมลรัฐด้วย) และรัฐมนตรีมีอำนาจยุบสภาท้องถิ่นและออกคำสั่งให้ฝ่ายบริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งได้ ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่าระบบบริหารงานท้องถิ่นของออสเตรเลีย มีจุดมุ่งหมายอยู่ที่ประสิทธิภาพในการบริหารจัดการเท่านั้น โดยมิได้มีความมุ่งหมายทางการเมืองในการให้โอกาสแก่คนของท้องถิ่นในการปกครองตนเองเพื่อพัฒนาประชาธิปไตยดังที่เป็นที่ยอมรับและกำหนดหลักประกันความเป็นอิสระและมีการปกครองตนเองของท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญดังกรณีของประเทศไทยแต่อย่างใด

--------------------------------------------------------------------------------

ขอขอบคุณข้อมูลจาก

www.lawonline.co.th
ศาสตราจารย์ ดร. สุรพล นิติไกรพจน์ ศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ประเภทของหน้า: บทความกฎหมาย