การพัฒนากฎหมาย (Legal Development)

การพัฒนากฎหมาย (Legal Development)
[แก้ไข] ๑. พัฒนาการของกฎหมาย
[แก้ไข] ๑.๑ บทบาทของกฎหมายที่มีต่อสังคม
         “กฎหมาย” คืออะไร ? เป็นคำถามที่นักนิติปรัชญาสนใจพิเคราะห์กันมายาวนาน ซึ่งหลายทฤษฎีมีเหตุมีผลที่น่าสนใจ แต่ถ้าจะสนใจพิเคราะห์พัฒนาการของกฎหมาย (development of law) แล้วจะพบว่ากฎหมายนั้นมีอยู่คู่กับสังคมตั้งแต่ไหนแต่ไร จนกล่าวกันว่า “ที่ใดมีสังคม ที่นั่นมีกฎหมาย” (Ubi societas ibi jus) เพราะเมื่อคนมาอยู่รวมเป็นสังคมประโยชน์และความต้องการของแต่ละคนอาจขัดแย้งกันได้ ซึ่งกฎหมายจะเป็นมาตรการอย่างหนึ่งในการควบคุมสังคม (social controls) โดยเป็นกติกาเพื่อชี้ขาดความถูกต้องที่สังคมยอมรับในการใฝ่หาความเป็นธรรมอันเป็นจุดสมดุล (equilibrium) ระหว่างประโยชน์ของเอกชนแต่ละคนในแต่ละเรื่องหรือระหว่างเอกชนกับส่วนรวม กฎหมายจะก่อตั้งขึ้นในสังคมในรูปของกฎต่างๆ (social norm) ตั้งแต่ธรรมเนียมปฏิบัติทั้งในทางโลก (customs) และทางธรรม (morals) อันเป็นทั้งกฎหมายที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร (unwritten law) ไปจนถึงกฎหมายลายลักษณ์อักษร (written law) ซึ่งจะเกิดมีขึ้นเมื่อสังคมมีระบอบการปกครอง (government) ซึ่งทุกสังคมจะมีกฎหมายที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรและที่เป็นลายลักษณ์อักษรใช้ควบคู่กันมากบ้างน้อยบ้างตามแต่เรื่องที่เกี่ยวข้อง

        สำหรับการพัฒนาของกฎหมายลายลักษณ์อักษรนั้น หากจะพิเคราะห์กฎหมายของสังคมโบราณแล้วจะพบว่าในระยะแรกๆ จะมีกฎหมายควบคุมพฤติกรรมของมนุษย์น้อยและเกี่ยวข้องกับกฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญาสามัญเป็นส่วนใหญ่ แต่ต่อมาเมื่อสังคมพัฒนาไปซับซ้อนยิ่งขึ้นกฎหมายก็มีมากขึ้นเป็นเงาตามตัวและขยายสาขามากขึ้นไปตามลำดับ เช่น กฎหมายพาณิชย์ กฎหมายทรัพย์สินทางปัญญา กฎหมายภาษีอากร กฎหมายปกครอง กฎหมายแรงงาน กฎหมายจำกัดการผูกขาด กฎหมายคุ้มครองสิทธิส่วนบุคคล กฎหมายควบคุมการก่อสร้างและผังเมือง กฎหมายประกันสังคม กฎหมายควบคุมและส่งเสริมการเกษตร กฎหมายควบคุมและจัดการที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติ กฎหมายรักษาสิ่งแวดล้อม กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค กฎหมายควบคุมกิจการโทรคมนาคม กฎหมายอาชญากรรมทางเศรษฐกิจ และยังจะมีขอบเขตใหม่ๆ ตามมาอีกมาก เช่น กฎหมายเกี่ยวกับสิทธิที่จะรู้ กฎหมายควบคุมการใช้ข้อมูลส่วนบุคคลในคอมพิวเตอร์ กฎหมายเกี่ยวกับสิทธิที่จะตาย ฯลฯ

        การที่กฎหมายขยายตัวตามภาระของรัฐและความซับซ้อนของสังคมเช่นนี้ในประเทศระบบประมวลกฎหมาย (code law) เนื่องจากมีการปรับตัวครั้งใหญ่ในศตวรรษที่ ๑๘ และ ๑๙ โดยจัดทำประมวลกฎหมายที่สำคัญต่างๆ ขึ้นใช้ ปัญหาต่างๆ จึงบรรเทาอยู่ระยะหนึ่ง ส่วนประเทศในระบบคอมมอนลอว์ (common law) นั้น เหตุการณ์ปรากฏชัดว่าไม่อาจพึ่งการพัฒนากฎหมายโดยอาศัยศาลตีความเป็นรายคดี (case by case) ได้อีกต่อไป จนปรากฏว่าประเทศในระบบคอมมอนลอว์มีกฎหมายลายลักษณ์อักษรเกิดขึ้นเป็นจำนวนมาก และยากที่จะถือว่าเป็นระบบกฎหมายที่พัฒนาขึ้นโดยศาลโดยไม่มีกฎหมายลายลักษณ์อักษรได้อีก และอาจกล่าวได้ว่าคำว่าระบบคอมมอนลอว์คงเหลือแต่เพียงลักษณะในทางนิติวิธี (juristic method) ของการใช้กฎหมายในศาลเท่านั้น ที่ศาลในระบบคอมมอนลอว์จะยึดถือแนวบรรทัดฐานเป็นหลักในการตัดสินคดีต่อมา (stare decisis) อย่างหนักแน่นและเป็นทางการมากกว่า (degree) ศาลในระบบประมวลกฎหมาย

        ในการพัฒนาของวิชานิติศาสตร์เชิงสังคมวิทยา หลายคนได้เห็นตรงกันว่ากฎหมายมีบทบาทต่อสังคม ๒ ประการ คือ ๑) ชักนำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในสังคม (cause) และ ๒) เป็นผล (effect) ที่ต้องบัญญัติขึ้นในสอดคล้องหรือมิให้ขัดขวางกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นแล้วในสังคม ในช่วง ค.ศ. ๑๙๖๐-๑๙๗๐ ได้มีวรรณกรรมเกี่ยวกับ “กฎหมายและการพัฒนา” (law and development) เกิดขึ้นมากมาย โดยมีแรงดลใจในการจะเข้าไปช่วยประเทศที่กำลังพัฒนา ซึ่งพบว่ากฎหมายอันเป็นสถาบันที่สำคัญของสังคมในประเทศนั้นๆ อยู่ในสภาพที่ไม่ก้าวหน้าและประสงค์จะนำระบบกฎหมายของประเทศที่พัฒนาแล้วไปใช้ในประเทศกำลังพัฒนา แต่พบว่าไม่เกิดความสำเร็จเท่าที่ควร ซึ่งความจริงแนวคิดที่เกิดขึ้นดังกล่าวน่าจะเป็นเพียงการตระหนักในความจริงของนักกฎหมายบางคนที่เพิ่งเริ่มจะเข้าใจว่ากฎหมายมีความสัมพันธ์กับสังคมอย่างใกล้ชิด โดยกฎหมายมิใช่เป็นเนื้อหาของศาสตร์ที่แยกเป็นเอกเทศออกไปจากศาสตร์ทางสังคม การพูดถึง “กฎหมายกับการพัฒนา” จึงเป็นคลื่นทางวิชาการที่รุนแรงชั่วขณะที่อยากจะได้ผลสรุปที่ง่ายภายในเวลาอันสั้น เพื่อเป็นเครื่องมือในการไปช่วยพัฒนาหรือมีอิทธิพลในประเทศโลกที่สาม บางประเทศที่ได้จัดการศึกษาเฉพาะเพื่อเป็นแนวทางในการเข้าใจถึงปัญหาหลักในการพัฒนาสังคมต่างๆ และกลไกขององค์การระหว่างประเทศต่างๆ ที่มีไว้เพื่อการช่วยเหลือประเทศที่กำลังพัฒนา ซึ่งเป็นการดีที่พยายามจัดทำให้เป็นจริงเป็นจังขึ้น แต่ถ้าเป็นนักกฎหมายที่เข้าใจถึง “กฎหมาย” โดยลึกซึ้งแล้วจะทราบว่าสังคมแต่ละสังคมไม่เหมือนกันทุกองค์ประกอบ และมีความเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอทั้งโดยปัจจัยภายในของสังคมและอิทธิพลจากปัจจัยภายนอกสังคมด้วย ดังนั้น “การพัฒนากฎหมายให้สอดคล้องกับสังคมหรือการพัฒนากฎหมายเพื่อชักนำการพัฒนาสังคม จึงเป็นเรื่องที่ต้องพัฒนาเรื่อยไปตลอดเวลาโดยมากบ้างน้อยบ้างตามความจำเป็นแห่งสภาพของสังคม” ซึ่งการพัฒนากฎหมายของแต่ละสังคมนั้นจำเป็นต้องอาศัยศาสตร์ต่างๆ เข้าช่วยในการวิเคราะห์หาข้อยุติ เช่น เศรษฐศาสตร์ รัฐศาสตร์ สังคมวิทยา แม้กระทั่งวิทยาศาสตร์ สถิติ และคณิตศาสตร์ ก็เริ่มมีผู้นำเอามาใช้ในการวิเคราะห์กฎหมาย เพราะตามความจริงแล้วกฎหมายมีฐานเป็นศาสตร์ต่างๆ เหล่านั้น ซึ่งทัศนะต่อกฎหมายเช่นนี้ความจริงนักกฎหมายทั่วไปในต่างประเทศเข้าใจกันเช่นนี้อยู่แล้วจนเป็นเรื่องปกติที่ไม่มีผู้ใดพูดซ้ำกันอีก แต่ในประเทศไทยหากเป็นบุคคลที่ไม่อยู่ในวงการจัดทำกฎหมายก็คงมิได้ตระหนักในความจริงนี้มากนัก โดยเฉพาะการสอนวิชานิติปรัชญาของไทยมักเน้นในทางกว้างให้รู้ให้มากที่สุดในประวัติศาสตร์ของนิติปรัชญา ชื่อนักปราชญ์ และศัพท์เฉพาะของแต่ละแนวคิด มากกว่าที่จะวิเคราะห์แนวคิดหรือทฤษฎีใดที่สมควรยึดถือว่าถูกต้อง

        ในการพัฒนากฎหมายนั้น เมื่อเป็นที่เข้าใจแน่ชัดแล้วว่ากฎหมายเกี่ยวข้องอยู่กับศาสตร์ด้านต่างๆ ทั้งหมด การพัฒนากฎหมายจึงจะอาศัยแต่นักกฎหมายไม่ได้และต้องมีนักวิชาการฝ่ายอื่นๆ ร่วมด้วย ซึ่งวิชากฎหมายเปรียบเทียบ (comparative law) จะมีประโยชน์อย่างมากที่จะได้เห็นแนวทางและผลของแนวทางการแก้ปัญหาในอีกระบบกฎหมายหนึ่งทำให้ได้เห็นข้อเสนอที่แตกต่างและผลที่แตกต่างกัน อันจะช่วยให้เลือกแนวทางที่เหมาะสมได้ดีขึ้น ดังนั้น “วิชากฎหมายเปรียบเทียบและการวิเคราะห์กฎหมายโดยอาศัยศาสตร์ทุกสาขาที่เกี่ยวข้องจึงเป็นแนวทางที่สมควรยึดเป็นหลักของการพัฒนากฎหมายในปัจจุบัน”

[แก้ไข] ๑.๒ กฎหมายที่ดี (Good Law)
        มีผู้เขียนถึงลักษณะของกฎหมายที่ดีกันหลายราย แต่ถ้าจะสรุปเอาหลักสำคัญแล้วเห็นว่าอาจแยกได้ ดังนี้

        ๑) ในแง่ของแบบการร่างกฎหมาย กฎหมายจะต้องสั้น (ไม่เขียนยืดยาวจนเกินความจำเป็นจนยุ่งยากและเสียเวลาในการอ่าน) เข้าใจง่าย (ทั้งภาษาที่ใช้และเค้าโครงของกฎหมายที่มีโครงสร้างเป็นลำดับที่ดี) และไม่เคลือบคลุม (บุคคลต่างคนในสังคมเดียวกันอ่านแล้วเข้าใจในความหมายตรงกัน มิใช่เข้าใจไปคนละทางสองทาง แต่จริงอยู่กฎหมายจะเขียนให้ชัดเจนทุกมุมจนเป็นคำอธิบายไม่ได้ เพราะจะทำให้ยาวเกินไปและกฎหมายขาดความยืดหยุ่นในการปรับตัวกับสังคม แต่ต้องชัดเจนพอที่จะเห็นแนวทางที่กฎหมายจะใช้บังคับในอนาคตได้)

        ๒) ในแง่ของสาระ กฎหมายนั้นทั้งในแง่เนื้อหา (substantive) และกลไกการใช้ (mechanism) จะต้องสอดคล้องกับการแก้ไขปัญหา กล่าวคือ สามารถแก้ไขปัญหาที่มุ่งประสงค์ได้ (efficiency) และวิธีการซึ่งใช้แก้ไขปัญหาดังกล่าวจะต้องเหมาะสมในแง่ภาระ (cost and benefit) และในแง่ทัศนะและความรู้สึกของสมาชิกในสังคม (acceptable)

        ดังนั้น ในการพัฒนากฎหมายจะต้องคำนึงถึงข้อพิจารณาทั้งสองประการข้างต้นเสมอ โดยในแง่แรกขึ้นอยู่กับเทคนิคในกระบวนการจัดทำกฎหมาย ส่วนในแง่ที่สองจะต้องเป็นการศึกษาในแง่ทางศาสตร์ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องและวิชากฎหมายเปรียบเทียบ และหากจำเป็นก็ต้องมีการวิจัยที่ลึกพอจะให้ข้อยุติที่ถูกต้องแก่สังคมในขณะนั้นๆ ได้

[แก้ไข] ๑.๓ การพัฒนาที่เป็นมา
        ตามความเป็นจริงแล้วกฎหมายก็มีการพัฒนาเป็นประจำอยู่แล้ว ทั้งโดยองค์กรที่มีอำนาจตรากฎหมายและองค์กรที่มีอำนาจตีความใช้บังคับกฎหมาย โดยองค์กรที่มีอำนาจตรากฎหมายจะเป็นผู้รับผิดชอบดูแลการแก้ไขเมื่อมีข้อบกพร่องเกิดขึ้น ซึ่งวิธีการนี้จะเป็นวิธีการปกติ แต่ถ้าเมื่อใดปรากฏชัดเจนว่ากฎหมายที่เป็นอยู่ไม่เหมาะสมแก่สังคมหรือมีแนวทางใหม่ที่ดีเกิดขึ้นก็จะมีการปรับปรุงใหญ่เป็นพิเศษครั้งหนึ่ง ซึ่งเท่าที่เป็นมาในอดีตตั้งแต่สมัยกฎหมายโรมันการพัฒนากฎหมายจะเป็นการวิเคราะห์รายคดีโดยผู้พิพากษามากกว่า จริงอยู่แนวคิดทางตำราและนักปราชญ์ก็มีบทบาทคู่ขนานในการโน้มน้าวให้ผู้พิพากษาต่างๆ เกิดแง่คิดนำเอาแนวคิดที่เห็นว่าถูกต้องดีกว่าไปดัดแปลงใช้ แต่การจะศึกษาวิจัยไม่ได้ทำกันอย่างเป็นวิชาการ

        ส่วนการพัฒนาโดยวิธีพิเศษในอดีตเกิดขึ้นเป็นครั้งคราว เช่น การจัดทำกฎหมาย ๑๒ โต๊ะของชาวโรมันโบราณ (๔๕๐ B.C.) การจัดทำประมวลกฎหมายของพระจักรพรรดิ์ Justinian แห่งโรม (ค.ศ. ๕๓๕) ประมวลกฎหมาย Siete Partidas ของสเปน (ค.ศ. ๑๒๖๕) และประมวลกฎหมายของรัฐต่างๆ ในยุโรประหว่างศตวรรษที่ ๑๘ และ ๑๙ ไม่ว่าจะเป็นของฝรั่งเศส เยอรมัน สวิตเซอร์แลนด์ ฯลฯ เหล่านี้เป็นการพยายามรวบรวมหลักที่ใช้กันอยู่และวิเคราะห์หาข้อยุติที่คิดว่าเหมาะสมขึ้น แต่หลังจากสมัยเหล่านั้นแล้วหลักกฎหมายต่างๆ ซับซ้อนขึ้นอีกระดับหนึ่งจนทำให้ยากที่จะจัดทำเป็นประมวล โดยหากเนื้อหาสาระในจุดสำคัญยังไม่มีการพัฒนาถึงระดับที่เด่นชัดเพียงพอ (maturity in theory) การจัดทำประมวล (codification) ก็ไม่อาจจัดทำได้ ในสภาพที่กฎหมายกระจัดกระจายกันมากการจัดทำให้ประชาชนเข้าใจกฎหมายได้ง่ายขึ้นจึงเป็นไปในรูปของการรวบรวมกฎหมาย (compilation) มากกว่า แต่ถึงกระนั้นการยังเป็นเรื่องยากหากจะทำให้ละเอียด เช่น ในสหรัฐอเมริกายอมรับกันว่ามีกฎหมายมากและซับซ้อน ในปี ค.ศ. ๑๙๔๖ จึงได้จัดทำประมวลกฎหมายสหรัฐ (United States Code) เพื่อลดความซ้ำซ้อนและขัดเกลาให้สอดคล้องกัน ซึ่งปรากฏว่าทำได้ดีไม่กี่ส่วน ส่วนใหญ่เป็นแต่รวมกฎหมายในเรื่องทำนองเดียวกันมาไว้ในที่เดียวกันมากกว่า

        จากที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่าแนวการพัฒนาในอดีตยังมิได้มีการศึกษา “สาระ” ของกฎหมายอย่างเป็นวิทยาการเพียงพอ ทั้งการรวบรวมกฎหมายเพื่อมิให้กระจัดกระจายและง่ายต่อความเข้าใจก็ยังมีปัญหาเรื้อรังกันมาในหลายสังคม เมื่อคำนึงถึงกฎหมายที่ดีทั้งสองประการดังที่กล่าวมาใน ๑.๒ นั้นแล้วจะเห็นได้ว่ากระบวนการพัฒนากฎหมายจะต้องมีการปรับปรุงใหม่ เพราะวิธีการที่ประเทศต่างๆ ทำมาตั้งแต่เดิมนั้นยังไม่เหมาะสม

[แก้ไข] ๒. ปัญหาของกระบวนการนิติบัญญัติในปัจจุบัน
        ขณะนี้ในหลายประเทศเริ่มมีปัญหาของการพัฒนากฎหมายคล้ายคลึงกัน โดยเฉพาะเป็นสังคมประชาธิปไตยซึ่งระบบการเลือกตั้งที่เป็นหลักในการสรรหาผู้ปกครองประเทศแทนประชาชนนั้นกลับปรากฏว่า รัฐสภาซึ่งเป็นองค์กรที่มีอำนาจตรากฎหมายโดยเฉพาะกลับใช้ “เวลา” ในการนิติบัญญัติน้อยมาก แต่ละปีรัฐสภาต่างๆ ผ่านกฎหมายออกมาไม่กี่ฉบับ ทั้งนี้เพราะไม่มีร่างกฎหมายดีๆ มาเสนอ รัฐมนตรีต่างๆ ซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบในการเสนอให้แก้ไขกฎหมายที่ตนรับผิดชอบจะมีระยะเวลาอยู่ในตำแหน่งสั้น เมื่อเทียบกับระยะเวลาที่ต้องใช้ในการจัดทำกฎหมายฉบับใหญ่ที่ดีๆ บางรัฐมนตรีก็เร่งรีบที่จะจัดสร้างผลงานตนเองจนได้กฎหมายที่ไม่ดี เมื่อตราออกมาใช้บังคับไม่นานก็พบข้อบกพร่องที่ต้องแก้ไขมากมายจนยุ่งเหยิง ส่วนสมาชิกรัฐสภาก็ใช้เวลาสมัยประชุมส่วนมากก็เพื่อการต่อสู้ทางการเมืองต่างๆ ฝ่ายค้านก็พยายามจะหาข้อบกพร่องและขยายผลเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงให้ตนได้เข้ามาเป็นรัฐบาลแทน ฝ่ายรัฐบาลก็ต้องคอยคิดหาวิธีการต่อสู้กับกลวิธีต่างๆ ที่ฝ่ายค้านสร้างขึ้น บรรยากาศในการใช้อำนาจนิติบัญญัติบางครั้งกลับถูกนำไปเป็นเกมในการต่อสู้เพื่อชัยชนะในทางการเมืองแทนที่จะเป็นตามเหตุผลทางวิชาการของกฎหมายฉบับนั้นๆ เมื่อเวลาในการพิจารณากฎหมายของรัฐสภามีน้อย กฎหมายใดหากไม่เอื้ออำนวยต่อการหาเสียงตามบรรยากาศการเมืองในขณะนั้นๆ แล้วก็มักไม่ได้รับความสนใจและการพิจารณาเป็นไปโดยล่าช้า แม้บางกฎหมายจะมีความสำคัญมากต่อสังคมแต่ถ้าปัญหานั้นประชาชนโดยทั่วไปแบ่งฝักแบ่งฝ่ายในทางทัศนะและความคิดเห็นกันมาก ในกฎหมายที่ประชาชนมีทัศนะแตกแยกกันนี้นักการเมืองกลับจะไม่กล้าเข้ามาเสนอตนแก้ไขปัญหาเหล่านั้น เพราะเกรงว่าตนจะเสียคะแนนนิยมจากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง เช่น ปัญหากฎหมายเกี่ยวกับการให้ทำแท้ง เป็นต้น ดังนั้น “ประโยชน์ทางการเมือง” กลับทำให้กฎหมายที่ไวต่อความรู้สึกในสังคมเหล่านี้มีพัฒนาการที่ต้องหยุดชะงักอยู่เสมอ

        นอกจากปัญหาเรื่อง “เวลา” และ “ประโยชน์ทางการเมือง” ที่มุ่งเอาแต่ชนะกันแล้ว กฎหมายในสังคมที่มีความซับซ้อนยิ่งขึ้นนั้นจะมีความยุ่งยากมากยิ่งขึ้น เมื่อวิชาการทางด้านสังคมศาสตร์ต่างๆ ก้าวหน้าขึ้นและให้คำตอบที่เป็นจริงในทางปฏิบัติได้มากขึ้น การนำหลักเกณฑ์ใหม่ตามศาสตร์ต่างๆ เข้ามาใช้ในกฎหมายก็มากขึ้นเป็นเงาตามตัว จนในที่สุดกฎหมายบางประเภทจะมีเทคนิคในการหาข้อยุติทางหลักกฎหมายที่ยุ่งยากเกินที่สามัญชนหรือสมาชิกรัฐสภาโดยทั่วไปจะเข้าใจ เว้นแต่จะต้องใช้เวลามากมายเพื่อทำความเข้าใจสิ่งนั้น กระบวนการพิจารณากลั่นกรองกฎหมายโดยลำพังสมาชิกรัฐสภาไม่อาจเพียงพอต่อการจัดทำกฎหมายได้ การอาศัยกรรมาธิการวิสามัญเข้ามาช่วยในการพิจารณาจึงมีความจำเป็นมากยิ่งขึ้น ในอีกแง่หนึ่งเมื่อเวลาในการพิจารณาไม่มีและกฎหมายใดมีเทคนิคมาก รัฐสภาก็เริ่มมอบอำนาจทางนิติบัญญัติ (delegation of legislative power) ให้ฝ่ายบริหารไปออกอนุบัญญัติต่างๆ ได้ การมอบอำนาจให้ตราอนุบัญญัติเริ่มมีมากขึ้นตามลำดับและมีมากจนเห็นได้ชัดในสมัยศตวรรษที่ ๑๙ เมื่อเป็นเช่นนี้ก็นับได้ว่าเป็นการ “ผ่อนปัญหา” ในการพัฒนากฎหมายได้ทางหนึ่งที่ทำให้สังคมสามารถมีกฎหมายที่ทันต่อเหตุการณ์และสังคมพัฒนาไปได้ส่วนปัญหาที่ตามมาเพื่อควบคุมให้การออกอนุบัญญัติเป็นไปตามเจตนารมณ์ของแม่บทนั้นเป็นปัญหาอีกทางหนึ่งที่มีวิธีการแก้ไขได้หลายประการ จนในศตวรรษที่ ๒๐ กฎหมายปกครองในหลายประเทศเริ่มวางกฎเกณฑ์บังคับให้การออกอนุบัญญัติต่างๆ ต้องมีการได้ฟังความเห็นจากมหาชน (public consultation) แบบต่างๆ โดยเคร่งครัดบ้างหรือไม่เคร่งครัดบ้างขึ้นอยู่กับความสำคัญของอนุบัญญัติชนิดนั้นๆ เช่น มาตรา ๕๕๓ กฎหมายวิธีพิจารณาทางปกครอง ค.ศ. ๑๙๔๖ ของสหรัฐอเมริกา หรือมติคณะรัฐมนตรีของเยอรมัน เมื่อวันที่ ๒๐ ธันวาคม ๑๙๘๙ ข้อ ๑.๒ เป็นต้น

        ในขณะที่รัฐสภาตรากฎหมายบังคับฝ่ายปกครองให้ต้องฟังความคิดเห็นจากประชาชนในการออกอนุบัญญัติดังที่กล่าวมานั้น กรณีกลับเป็นที่น่าสังเกตว่าฝ่ายรัฐสภาเองกลับยังคงพิจารณากฎหมายโดยยึดแต่ว่าฟังความเห็นตัวแทนของราษฎรเป็นหลัก รัฐสภายังไม่เคยบังคับตนเองให้มีวิธีการฟังความเห็นจากประชาชนโดยตรงขณะที่ตนตรากฎหมาย (เว้นแต่กรณีที่มีรัฐธรรมนูญบังคับให้ใช้วิธี referendum) จริงอยู่การให้ต้องรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนเสมอไปไม่อาจกระทำได้เพราะบางกรณีผู้รับผิดชอบอาจจำเป็นต้องตัดสินใจเลือกวิธีการทางใดทางหนึ่งเพื่อให้ทันต่อเหตุการณ์ กระบวนการนิติบัญญัติตามแนวทางปกติ (traditional legislative process) ที่จะเริ่มจากรัฐมนตรีผู้รักษาการหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและนำเข้าสู่การพิจารณาในรัฐสภาโดยตรง จึงยังคงจำเป็นตามระบบการปกครองเพื่อความฉับไวต่างๆ แต่จุดอ่อนที่การพิจารณาของรัฐสภากระทำได้ล่าช้า โดยไม่อาจพิจารณาลงลึกมากในทางวิชาการหรือไม่อาจสร้างโอกาสให้ประชาชนแสดงความเห็นเพื่อจะได้รู้ความต้องการที่แท้จริงของประชาชน เหล่านี้เป็นสิ่งจำเป็นที่จะต้องหาแนวทางใหม่ (modern legislative process) เข้ามาชดเชยเพื่อให้สังคมมีความเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ยิ่งขึ้นเท่าที่จะเป็นไปได้ ปัญหามีว่าจะมีวิธีการใดที่จะตอบสนองสิ่งที่ขาดไปดังกล่าว

[แก้ไข] ๓. แนวทางการพัฒนากฎหมายในต่างประเทศ
[แก้ไข] ๓.๑ สภาพโดยทั่วไป
        ในประเทศอังกฤษมีหน่วยงานกลั่นกรองกฎหมายและยกร่างกฎหมายก่อนนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา คือ Office of Parliamentary Counsel โดยหน่วยงานนี้ขึ้นอยู่ในความควบคุมของรัฐบาล หน่วยงานนี้จัดตั้งมายาวนานแล้วและมีแบบอย่างและแนวทางถ่ายทอดกันมามาก ร่างกฎหมายทั้งหมดของรัฐบาลจะต้องผ่านหน่วยงานนี้ แต่ร่างของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะมีการเสนอโดยตรงต่อรัฐสภา จึงทำให้แบบการร่างกฎหมายของอังกฤษมีความเคลือบคลุมอยู่บ้าง ส่วนในสหรัฐอเมริกานั้นการร่างกฎหมายไม่มีแบบแผนและแย่กว่าในอังกฤษเพราะไม่มีองค์กรใดรับผิดชอบในการช่วยร่างกฎหมาย โดยในสภาผู้แทนราษฎรและในสภาสูงต่างจะมี Office of Legislative Counsel ของตน แต่จำนวนงานที่ต้องทำมีมาก นอกจากนั้น สมาชิกรัฐสภาต่างขอให้จัดทำร่างกฎหมายได้ ซึ่งโดยมากสมาชิกรัฐสภาจะพยายามเร่งให้ร่างของตนเองเสร็จเร็วเท่าที่จะทำได้แทนที่จะทำได้ดี ส่วนร่างกฎหมายของรัฐบาลก็จัดทำมาจากกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ และบ่อยครั้งจะจัดทำโดยเจ้าหน้าที่ซึ่งมิได้มีการฝึกฝนเพียงพอและเมื่อจะเสนอร่างสู่การพิจารณาของรัฐสภาโดยสมาชิกสภาฝ่ายรัฐบาล ก็ไม่มีการบังคับว่าจะต้องผ่านการพิจารณาของ Office of Legislative Counsel อีกครั้ง ร่างกฎหมายในสหรัฐอเมริกาจึงค่อนข้างสับสน ยากแก่ความเข้าใจ ซ้ำซ้อน และไม่มีรูปแบบที่แน่ชัด

        ประเทศอังกฤษซึ่งในระบบ common law มีจุดอ่อนเรื่องการพัฒนากฎหมายเป็นรายคดีมานานแล้วว่าไม่อาจช่วยให้กฎหมายพัฒนาเป็นระบบได้เพียงพอและกฎหมายที่ออกมาแก้ปัญหาเฉพาะเรื่องก็กระจัดกระจาย ใน ค.ศ. ๑๕๖๓ Francis Bacon เคยเสนอให้จัดทำประมวลกฎหมายมาแล้วแต่ไม่ได้รับการสนองตอบ หลังจากนั้นในสมัยของ Cromwell (๑๖๕๒) และ Brougham (๑๘๒๘) ก็มีการเสนอทำนองเดียวกันอีก แต่ก็ไม่มีการปฏิบัติตาม อังกฤษจึงมีข้อบกพร่องในการพัฒนากฎหมายในแง่แบบการร่างกฎหมายมาตลอด

        ในประเทศฝรั่งเศสและประเทศภาคพื้นยุโรปที่ได้รับอิทธิพลทางแนวความคิดจากฝรั่งเศสจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกา (Conseil d’Etat) ขึ้นรับผิดชอบการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายโดยเฉพาะ ร่างกฎหมายของรัฐบาลทั้งหมดจะต้องผ่านองค์กรนี้ ส่วนร่างที่สมาชิกรัฐสภาเสนอนั้นรัฐบาลก็จะขอนำมาพิจารณาก่อนรับหลักการ การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายจึงกระทำโดยองค์กรเดียวกันตลอด ดังนั้น แบบในการร่างกฎหมายจึงสอดคล้องกันเพราะการตรวจของนักกฎหมายที่เป็นมืออาชีพในการร่างกฎหมายโดยตรง ซึ่งนักกฎหมายในประเทศอังกฤษก็ยอมรับข้อเท็จจริงของประสิทธิภาพในส่วนนี้ ในแง่ของแบบการร่างกฎหมายของ “กฎหมายที่ดี” ลักษณะการดำเนินงานโดยวิธีการนี้น่าจะเหมาะสมแล้ว แต่ในแง่ของสาระของ “กฎหมายที่ดี” อาจจะยังมีปัญหาเพราะกฎหมายต่างๆ จัดทำมาโดยกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ซึ่งมีสภาพเหมือนกันในทุกประเทศ คือ ไม่มีนักกฎหมายระดับสูงเพียงพอที่จะพัฒนากฎหมายในกระทรวงของตนแต่โดยลำพังได้ ต่อมาจึงปรากฏว่า สถาบันคณะกรรมการกฤษฎีกาของฝรั่งเศสก็ได้รับมอบอำนาจให้เสนอการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายได้เอง ด้วยในปี ค.ศ. ๑๙๔๕ แต่ทางปฏิบัติระยะแรกแทบจะมิได้เสนอเลย จนกระทั่ง ค.ศ. ๑๙๖๓ จึงเริ่มมีผลงานเป็นชิ้นเป็นอันมากขึ้น แต่การเสนอมักเกิดในเรื่องที่ไม่ยุ่งยากโดยไม่ต้องมีการศึกษามากนัก การศึกษาในเชิงวิจัยโดยจัดตั้งเป็นคณะทำงานเฉพาะเป็นเรื่องๆ โดยมีนักวิชาการภายนอกเข้าร่วมด้วยได้เริ่มตั้งแต่ ค.ศ. ๑๙๗๐ เป็นต้นมา ซึ่งนับถึง ค.ศ. ๑๙๘๘ มีจำนวนมากกว่า ๕๐ เรื่อง อันเป็นผลให้เกิดการปรับปรุงกฎหมายที่สำคัญหลายฉบับทั้งในทางการปกครอง เศรษฐกิจ และสังคม งานการศึกษาวิจัยก่อนที่จะเสนอไปยังรัฐบาลจะต้องเสนอต่อ Section des rapports et des études เพื่อพิจารณาและหากมีปัญหาข้อกฎหมายสำคัญก็จะส่งไปยังคณะกรรมการร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และหากมีปัญหามากจะส่งที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมายพิจารณาก็ได้ รายงานวิจัยเหล่านี้เปิดเผยแก่ประชาชนเป็นการทั่วไป

[แก้ไข] ๓.๒ แนวทางแก้ไขในอังกฤษ
        สำหรับการพัฒนาในแง่ทางสาระของกฎหมายในประเทศระบบคอมมอนลอว์นั้น มีแนวทางที่น่าสนใจประการหนึ่ง โดยแต่เดิมมาเมื่อมีปัญหาข้อกฎหมายที่ยุ่งยากมากและสำคัญก็จะมีการจัดตั้งคณะกรรมการต่างๆ ขึ้นมาศึกษาหาข้อยุติเป็นครั้งคราว ในปี ค.ศ. ๑๙๓๔ ได้จัดตั้งเป็นคณะกรรมการถาวรโดย Lord Chancellor Sankey เรียกว่า Law Revision Committee และในปี ค.ศ. ๑๙๕๒ ก็เปลี่ยนชื่อเป็น Law Reform Committee แต่ในอังกฤษกฎหมายหลายฉบับอยู่ในการดูแลของกระทรวงต่างๆ คณะกรรมการที่ Lord Chancellor ตั้งขึ้นจึงไม่อาจทำงานในส่วนที่กระทรวงอื่นรับผิดชอบได้เต็มที่ ในปี ค.ศ. ๑๙๕๙ กระทรวงมหาดไทยก็จัดตั้ง Criminal Law Revision Committee ขึ้นมาอีกชุดหนึ่ง อนึ่ง กรรมการในคณะกรรมการเหล่านี้มีงานประจำอื่นอยู่ด้วยผลงานจึงออกมาน้อยและไม่เป็นที่พอใจว่าจะช่วยพัฒนากฎหมายให้ทันความต้องการของสังคมได้ กฎหมายหลายฉบับที่บกพร่องถูกทอดทิ้งไม่มีการปรับปรุงเป็นเวลานาน จนภาคเอกชนทนไม่ได้มีการรวมตัวกันเพื่อเสนอแก้ไขกฎหมาย เช่น คณะบุคคลที่ตั้งชื่อว่า Justice เป็นต้น ในที่สุดจึงมีการออกกฎหมาย Law Commission Act 1965 โดยจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายและมีผู้รับผิดชอบที่ทำงานเต็มเวลาในด้านการพัฒนากฎหมายโดยเฉพาะ

         (๑) คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย การจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย (Law Commission) ของอังกฤษถือกันว่าเป็นจุดสำคัญในการพัฒนากฎหมายของอังกฤษ อันเป็นผลมาจากการหาเสียงของพรรคแรงงานเพื่อการปฏิวัติทางเทคนิค (technological revolution) ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายคณะกรรมการนี้มีอำนาจหน้าที่ ดังนี้

ตรวจตราและทบทวนกฎหมายทั้งหมดเพื่อให้มีการพัฒนาอย่างเป็นระบบ (systematic development)
จัดทำประมวลกฎหมาย
ขจัดความวิปลาสในตัวบทกฎหมาย
ยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัยหรือไม่จำเป็น
ลดจำนวนกฎหมายที่กระจัดกระจายอยู่
ทำกฎหมายให้เข้าใจง่ายและทันสมัย
        ในระยะแรกเข้าใจกันว่างานของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายจะเป็นการพัฒนา lawyer’s lawคือเป็นหลักในทางเทคนิคกฎหมายโดยแท้ที่คนทั่วไปไม่เข้าใจ เว้นแต่นักกฎหมาย และไม่ยุ่งเกี่ยวกับปัญหาทางนโยบายหรือหลักวิชาการทางสาขาอื่น แม้กระทั่งในเรื่องภาษี หุ้นส่วนบริษัท สิทธิบัตร การขนส่งแต่ Lord Gardiner เห็นว่าหน้าที่ตามกฎหมายนั้นคณะกรรมการพัฒนากฎหมายต้องรับผิดชอบเกี่ยวกับกฎหมายทั้งหมด และตามความเป็นจริงแล้วทุกสิ่งทุกอย่างจะเกี่ยวข้องกับกฎหมาย การพัฒนากฎหมายจึงต้องเกี่ยวข้องกับทุกปัญหา และกฎหมายเองก็เป็นส่วนหนึ่งของการกำหนดนโยบาย การแยกการพัฒนากฎหมายออกจากนโยบายจึงเป็นไปไม่ได้

        โดยที่คณะกรรมการพัฒนากฎหมายของอังกฤษรับผิดชอบขึ้นตรงต่อ Lord Chancellor ซึ่งเป็นผู้ควบคุมดูแลผู้พิพากษา ทางปฏิบัติจึงมักตั้งผู้พิพากษามาเป็นประธานและกรรมการหลายคน และมีการตั้งเจ้าหน้าที่ฝ่ายงานร่างกฎหมายจาก Office of Parliamentary Counsel มาร่วมบ้าง เมื่อไม่มีนักวิชาการด้านอื่นเพียงพอคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย จึงไม่ค่อยได้ไปยุ่งในปัญหาที่ซับซ้อนที่อยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงต่างๆ ข้อเสนอในการพัฒนากฎหมายเท่าที่เป็นมาจึงเกี่ยวข้องส่วนใหญ่กับข้อกฎหมายที่รู้กันแต่ในหมู่นักกฎหมาย (lawyer’s law) ทำให้นักการเมืองไม่เข้าใจและไม่เป็นที่น่าสนใจที่จะสนับสนุนข้อเสนอเหล่านั้น ในระยะหลังข้อเสนอร่วมร้อยละ ๑๕ ยังไม่ได้รับการเสนอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา โดยเหตุนี้จึงเห็นกันว่าในคณะกรรมการพัฒนากฎหายจะมีแต่นักกฎหมายไม่ได้ต้องมีนักวิชาการสาขาอื่นร่วมด้วย

        ในแง่ของผลงานปรากฏว่าคณะกรรมการพัฒนากฎหมายได้จัดทำโครงการเกี่ยวกับประมวลกฎหมายต่างๆ มากขึ้น เช่น กฎหมายสัญญา การเช่า หรือกฎหมายอาญา เพื่อจะได้พึ่งการพัฒนาเป็นรายคดีน้อยลง ซึ่งเป็นลักษณะบกพร่องเฉพาะตัวของอังกฤษ แต่ผลงานในส่วนนี้ยังไม่เกิดผลสำเร็จ อย่างไรก็ตาม ในแง่การยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัยได้มีการเสนอให้ยกเลิกไปแล้ว ๒,๓๐๐ รายการ โดยเป็นการยกเลิกทั้งฉบับ ๙๗๗ รายการ

         (๒) แนวทางใหม่ในการเสนอแก้ไขกฎหมาย : การฟังความคิดเห็นจากประชาชน ในระยะเริ่มต้นคณะกรรมการพัฒนากฎหมายพยายามจัดทำให้ข้อเสนอมีคุณภาพกรณีใดจำเป็นต้องรวบรวมปัญหาหรือข้อคิดเห็นก็มีการสอบถามความเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้องด้วยแต่เมื่อตระหนักว่าคณะกรรมการพัฒนากฎหมายไม่มีความรับผิดชอบในทางการเมือง การสร้างความชอบธรรมให้กับกระบวนการเสนอแก้ไขกฎหมายโดยคนกลาง (independent legislative advice) จึงเห็นกันว่าสถานะทางวิชาการดังกล่าวจะได้รับการยอมรับก็ต่อเมื่อได้ฟังความคิดเห็นโดยตรงจากประชาชน (consultation) รวมทั้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง กลุ่มผลประโยชน์และกลุ่มวิชาการต่างๆ ซึ่งจะทำให้ข้อเสนอของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเป็นข้อเสนอที่มหาชนเห็นชอบด้วย ท้ายที่สุดเกิดเป็นแนวคิดใหม่ว่าการเสนอแก้ไขกฎหมายของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายได้พัฒนามาเป็นกระบวนการที่สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยส่วนที่ขาดหายไป กล่าวคือ การให้ประชาชนทั่วไปและผู้มีส่วนได้เสียมีโอกาสมีส่วนร่วมโดยตรงในการเสนอเพื่อพัฒนากฎหมาย การรวบรวมพยานหลักฐานเพื่อการศึกษาให้สมบูรณ์ในอีกแง่หนึ่งนั้นคือการมีส่วนร่วมโดยตรงจากประชาชน และเมื่อได้จัดทำการรับฟังความคิดเห็นให้เป็นระบบข้อเสนอในการพัฒนากฎหมายคือข้อเสนอที่สะท้อนปัญหาและความต้องการแท้จริงของสังคม และเป็นที่ยอมรับแม้แต่ประเทศต่างๆ ในระบบประมวลกฎหมายว่าการให้ประชาชนมีส่วนร่วมโดยตรงในการออกอนุบัญญัติและกฎหมายนั้นเป็นกระบวนการในระบบประชาธิปไตยที่ควรส่งเสริมอันแสดงถึงความโปร่งใสในการปกครองด้วย การพัฒนากฎหมายตามหลักวิชาการจะทำให้นักวิชาการทั่วไปสนใจเข้ามาให้ความร่วมมือด้วย เพราะมิใช่เพียงการสร้างเอกสารวิชาการอันเป็นผลงานของตนเท่านั้น แต่จะเป็นเวทีแสดงความสามารถและเกิดผลเป็นการแก้ไขปัญหาสังคมที่จริงจังด้วย

         (๓) การจัดทำรายงาน ข้อเสนอในการพัฒนากฎหมายเห็นกันว่าควรเน้นหนักรายงาน (report) เพื่อแสดงเหตุผลต่างๆ ทั้งหมดว่าเหตุใดจึงมีข้อเสนอเช่นนั้น Lord Scarman ซึ่งเป็นประธานกรรมการพัฒนากฎหมายอยู่ระยะหนึ่งได้ริเริ่มให้มี “รายงานการศึกษา” หรือ Working paper โดยแบ่งออกเป็น ๔ ส่วน คือ (๑) รายละเอียดเกี่ยวกับกฎหมายในปัจจุบัน (๒) ข้อบกพร่อง (๓) ทางเลือกในการแก้ไขปัญหา และ (๔) ข้อเสนอที่คิดว่าดีที่สุด รายงานนี้จะเปิดเผยแก่คนทั่วไป การจัดทำร่างกฎหมายจึงมิใช่เรื่องลับที่ผู้คนไม่อาจรู้ได้ดังที่เป็นมา รายงานที่ศึกษาขึ้นมาจะมี “ร่างกฎหมาย” แนบท้ายด้วยเพื่อให้เห็นข้อเสนอยุติที่ชัดเจนสำหรับทางปฏิบัติ รายงานการศึกษานี้จะเผยแพร่เป็นเวลา ๓-๖ เดือน เพื่อรับฟังข้อคิดเห็นจากมหาชนแล้วจึงจะทำการสรุปเป็นรายงานในที่สุด

         (๔) การขอข้อคิดเห็นเกี่ยวกับรายงานการศึกษา เพื่อความสมบูรณ์ของรายงาน การได้รับข้อคิดเห็นเกี่ยวกับรายงานจะทำให้ได้ข้อมูลและแง่คิดต่างๆ เพิ่มขึ้น เห็นกันว่าไม่ควรขอข้อคิดเห็นแต่เฉพาะจากนักกฎหมาย แต่ควรขอจากกลุ่มบุคคลที่มีประสบการณ์กว้างเป็นการทั่วไป แต่เดิมมาในอังกฤษเคยส่งรายงานการศึกษาเบื้องต้นไปยังคณะนิติศาสตร์ทุกแห่ง แต่ปรากฏว่าได้คำตอบมาน้อยมากจนน่าจะได้ประโยชน์ไม่คุ้มค่าใช้จ่าย แต่การส่งไปยังกลุ่มบุคคลเป้าหมายจะช่วยลดค่าใช้จ่ายได้มากกว่า นอกจากนั้น ทางปฏิบัติจะนำออกจำหน่ายเป็นการทั่วไปแก่ประชาชนด้วย เพื่อประชาชนจะได้ทราบว่ากฎหมายใดกำลังจะมีการเสนอเปลี่ยนแปลง และบางครั้งก็อาจได้ข้อคิดเห็นกลับมาด้วย เพื่อความสมบูรณ์ของรายงานบางครั้งมีการขอข้อคิดเห็นไปยังนักวิชาการในประเทศใกล้เคียงด้วย เช่น อังกฤษเคยขอข้อคิดเห็นไปยังเดนมาร์ก นอร์เวย์ และสวีเดน อนึ่ง การขอความคิดเห็นนอกจากจะได้ทัศนะที่น่าคิดแล้วยังเป็นการสร้างความสัมพันธ์กับมหาชน

        การขอข้อคิดเห็นเกี่ยวกับรายงานนอกจากจะกระทำในเชิงวิชาการแล้ว ยังอาจกระทำเพื่อทราบความรู้สึกหรือความต้องการแท้จริงของมหาชนได้ โดยเฉพาะในประเด็นที่ถกเถียงกันมามากในสังคม

         (๕) ความสัมพันธ์กับองค์กรอื่นและประชาชน การเสนอแก้ไขกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานใดก็ต้องได้รับความร่วมมือจากหน่วยงานนั้น มิฉะนั้นผลงานมักจะไม่สำเร็จ นอกจากนั้น ในระยะหลังมีคำถามในอังกฤษอยู่บ้างว่าข้อเสนอบางส่วนของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายยังไม่ได้รับการนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา ซึ่งนอกจากข้อเสนอดังกล่าวเป็นเทคนิคทางด้านกฎหมายล้วนๆ (lawyer’s law) และไม่มีผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมมากจนสมาชิกรัฐสภาเกิดความสนใจดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ยังมีข้อสังเกตกันว่าเท่าที่เป็นมาคณะกรรมการพัฒนากฎหมายไม่มีการประชาสัมพันธ์หรือปรึกษากับสมาชิกรัฐสภาเท่าที่ควร จนบางท่านเสนอให้มีกรรมาธิการขึ้นชุดหนึ่งในสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาข้อเสนอต่างๆ ในการพัฒนากฎหมาย

        ในทางปฏิบัติยอมรับกันว่า การให้สื่อมวลชนเข้ามารับรู้จะทำให้ข้อเสนอของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายได้รับความสนใจในสังคมมากขึ้น [๕๗] ซึ่งการที่ประชาชนมีความสนใจเข้ามามีส่วนร่วมด้วยในทางปฏิบัติจะเป็นโอกาสให้ประชาชนได้เสนอข้อคิดเห็นของตน ส่วนในทางการเมืองจะทำให้ผู้รับผิดชอบทราบความต้องการของประชาชนและตัดสินใจได้ว่าตนควรมีจุดยืนเช่นใดและปฏิบัติตนอย่างไร บางท่านเห็นว่าการจัดให้มีการสัมมนาก่อนมีข้อเสนอของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายนอกจากจะทำให้เกิดความสมบูรณ์ในผลงานแล้ว จะก่อให้เกิดพลังแห่งความสนใจและการตัดสินใจอันเกิดผลโดยตรงต่อทัศนะของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหน่วยงานต่างๆ ของรัฐ และบรรดากลุ่มพลังต่างๆ ในภาคเอกชน เช่น ในออสเตรเลียมีรูปแบบบังคับให้มีการจัดสัมมนาขึ้นก่อนที่จะมีข้อเสนอ

        ตั้งแต่จัดตั้งมา (ค.ศ. ๑๙๖๕) จนถึง ค.ศ. ๑๙๘๙ (๒๔ ปี) มีรายงานการศึกษาจำนวน ๑๑๑ เรื่อง และมีรายงานเสนอเป็นทางการ ๑๗๓ เรื่อง

         ๓.๓ แคนาดา การพัฒนากฎหมายแต่เดิมมาก็มีการตั้งคณะกรรมการกันเป็นเฉพาะเรื่องอย่างในอังกฤษ จนกระทั่งใน ค.ศ. ๑๙๗๑ จึงได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย (Law Reform Commission) โดยมีหน้าที่ตรวจตราและศึกษากฎหมายต่างๆ อย่างเป็นระบบและต่อเนื่อง เพื่อยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัย แก้ไขบทบัญญัติที่วิปลาส และพัฒนาแนวคิดใหม่ทางกฎหมายเพื่อสนองตอบการเปลี่ยนแปลงของสังคม (มาตรา ๑๑) สำหรับการทำงานคณะกรรมการพัฒนากฎหมายจะต้องเสนอแผนงานและแผนการเงินต่อรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบก่อน ในการนี้รัฐมนตรีอาจขอให้ศึกษาเรื่องใดก่อนก็ได้ อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการพัฒนากฎหมายมีอิสระที่จะเลือกทำงานโดยวิธีใดก็ได้ และหากจำเป็นจะทำการวิจัยก็ได้ โดยในมาตรา ๑๕ ของกฎหมายจัดตั้งได้กำหนดให้มีการขอทราบความคิดเห็นตามความเหมาะสมจากหน่วยงานของรัฐ ศาล สภาทนายความ สถาบันและบุคคลที่เกี่ยวกับการสอนและการวิจัยที่เกี่ยวข้อง โดยอาจจัดให้มีการสัมมนา การสำรวจความเห็น และการนั่งพิจารณาข้อคิดเห็น ตามที่เห็นว่าจำเป็นด้วย แม้ว่าวัตถุประสงค์ของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายของแคนาดาจะระบุไว้กว้างอย่างชัดเจนและมีแนวทางจะศึกษาในเรื่องที่เป็นนโยบาย เป้าหมายของสังคม และปรัชญาบ้างก็ตาม แต่ผลงานส่วนใหญ่ที่ผ่านมายังคงเป็นปัญหาเทคนิคทางกฎหมายโดยยังเกี่ยวข้องกับสังคมค่อนข้างน้อย ตั้งแต่ตั้งมา (ค.ศ. ๑๙๗๑) จนถึง ค.ศ. ๑๙๙๑ (๒๐ ปี) ได้จัดทำรายงานการศึกษา ๖๓ เรื่อง และมีรายงานเสนอเป็นทางการ ๓๔ เรื่อง

         ๓.๔ ออสเตรเลีย มลรัฐต่างๆ ในออสเตรเลียได้จัดตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายกันมาตั้งแต่ ค.ศ. ๑๙๖๖ โดยเลียนแบบอังกฤษ แต่เพิ่งจะตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย (Law Reform Commission) ในระดับชาติตามกฎหมายปี ค.ศ. ๑๙๗๓ โดยมีหน้าที่ตรวจตราทบทวนให้กฎหมายมีการพัฒนาเป็นระบบ พัฒนากฎหมายให้รับกับสถานการณ์ใหม่ๆ ขจัดข้อบกพร่องในกฎหมาย ทำให้กฎหมายเข้าใจง่าย หาวิธีการใหม่ให้การใช้บังคับกฎหมายมีประสิทธิภาพ พิจารณาข้อเสนอในการรวบรวมกฎหมาย และพิจารณาข้อเสนอให้กฎหมายของมลรัฐต่างๆ สอดคล้องกัน คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจะเริ่มต้นศึกษาเรื่องใดจะต้องได้รับความเห็นชอบจาก Attorney-General เสียก่อน ทำให้ขอบเขตที่จะเริ่มงานแคบกว่าของอังกฤษ แต่รัฐบาลจะกำหนดผลของข้อเสนอให้แก่คณะกรรมการพัฒนากฎหมายไม่ได้ เพราะขัดต่ออิสระทางวิชาการตามหน้าที่ที่กำหนดในกฎหมาย ซึ่งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายก็ไม่มีสิทธิจะบังคับให้มีการปฏิบัติตามข้อเสนอของตน โดยต้องเป็นไปตามกระบวนการปกครองในระบอบประชาธิปไตยซึ่งคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาจะเป็นผู้รับผิดชอบ เท่าที่เป็นมาคณะกรรมการพัฒนากฎหมายของออสเตรเลียมักจะเสนอในหัวข้อที่นักกฎหมายคุ้นเคยอันเป็นปัญหาเทคนิคที่ศาลไม่กล้าตีความอุดช่องว่างในกฎหมายเท่านั้น (lawyer’s law) ซึ่งหลายคนเสนอว่าควรเปิดกว้างในปัญหาต่างๆ ให้มากขึ้น เช่น เรื่องการทำแท้ง ปัญหารักร่วมเพศ เป็นต้น แต่คณะกรรมการพัฒนากฎหมายดูจะไม่ค่อยกล้าขยายขอบเขตออกมา ซึ่งอาจเป็นเพราะเป็นเรื่องที่กรรมการไม่มีความรู้ในด้านนั้น ๆ ก็ได้

        ตั้งแต่จัดตั้งมา (ค.ศ. ๑๙๗๓) จนถึง ค.ศ. ๑๙๙๓ (๒๐ ปี) ได้จัดทำรายงานการศึกษาจำนวนมากรวมทั้งเอกสารวิจัยต่างๆ เผยแพร่ด้วย และมีรายงานเสนอเป็นทางการ ๖๕ เรื่อง

         ๓.๕ ประเทศอื่นๆ นิวซีแลนด์ได้จัดตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย (Law Commission) ในปี ค.ศ. ๑๙๘๕ โดยมีอำนาจหน้าที่คล้ายคลึงกับกรณีของอังกฤษและออสเตรเลีย นอกจากนั้น สถาบันประเภทนี้ได้แพร่หลายไปในหลายประเทศในเครือจักรภพส่วนประเทศอื่นๆ เช่น มลรัฐแคลิฟอร์เนียในสหรัฐอเมริกาก็มี California Law Revision Commission ตั้งขึ้นตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๙๕๓ แต่ปรับปรุงอำนาจหน้าที่ใหม่จนใกล้เคียงกับองค์กรในประเทศเครือจักรภาพเมื่อปี ค.ศ. ๑๙๘๔ ส่วนในอินโดนีเซียมีการจัดตั้งรูปแบบศูนย์การพัฒนากฎหมายแห่งชาติ (National Law Development Center) ในปี ค.ศ. ๑๙๗๔ เพื่อเป็นหน่วยงานกลางในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายโดยแยกเป็น ๓ ส่วน คือ (๑) ฝ่ายงานจัดทำร่างกฎหมาย ซึ่งมีคณะกรรมการร่างกฎหมายชุดต่างๆ ประกอบด้วยนักกฎหมายทุกสาขาจากวิชาชีพหลายฝ่ายเข้ามาร่วมดำเนินการเพื่อเสนอร่างกฎหมายที่ควรแก้ไขปรับปรุงเสนอต่อรัฐบาลตามแผนงานที่กำหนด (๒) ฝ่ายงานวิจัยและพัฒนากฎหมาย ซึ่งจะจ้างให้นักวิชาการทำงานวิจัยทางกฎหมายอันเป็นการเพิ่มพูนรายได้และผลงานให้แก่นักวิชาการ รวมทั้งจัดสัมมนาทางกฎหมายและฝึกอบรมการร่างกฎหมายให้แก่เจ้าหน้าที่กระทรวงต่างๆ และ (๓) ฝ่ายงาน “ห้องสมุดกฎหมายแห่งชาติ” ซึ่งจะรวบรวมหนังสือกฎหมายทั้งภายในและต่างประเทศ จัดทำดรรชนีหนังสือกฎหมาย รวมทั้งฝึกอบรมบรรณารักษ์ห้องสมุดกฎหมาย ซึ่งลักษณะงานของศูนย์การพัฒนากฎหมายแห่งชาติของอินโดนีเซียนี้มีการเน้นส่วนงานวิชาการที่น่าสนใจ

[แก้ไข] ๔. การพัฒนากฎหมายในประเทศไทย
        ตั้งแต่ได้รับเอาพระธรรมศาสตร์มาใช้ในสมัยกรุงศรีอยุธยาปรากฏว่ายังไม่เคยมีการปรับปรุงใหญ่ โดยหากมีปัญหาในเรื่องใดพระมหากษัตริย์ก็ทรงตรากฎหมายเป็นพระราชศาสตร์ใช้เคียงคู่กัน จนกระทั่งถึงสมัยรัชกาลที่ ๑ แห่งกรุงรัตนโกสินทร์ที่ปรากฏว่าข้อความในกฎหมายไม่มีความถูกต้องเป็นธรรมที่จะใช้บังคับในคดี พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกจึงทรงโปรดเกล้าฯ ให้ชำระสะสางกฎหมายทั้งหมดโดยรวบรวมกฎหมายให้เป็นหมวดหมู่ (compilation) และแก้ไขบทบัญญัติอันวิปลาสต่างๆ ให้ชอบด้วยความยุติธรรมเรียกกันว่า “กฎหมายตราสามดวง” จนล่วงมาถึงสมัยรัชกาลที่ ๕ แห่งกรุงรัตนโกสินทร์ ประเทศมหาอำนาจตะวันตกเริ่มเข้ามารุกรานประเทศในเอเชียอาคเนย์จนหลายประเทศตกเป็นเมืองขึ้น และขณะนั้นประเทศไทยก็เริ่มจะมีปัญหาโดยฝรั่งต่างชาติมักอ้างว่ากฎหมายไทยนั้นล้าสมัยและไม่ยุติธรรมจนบังคับให้มีสิทธิสภาพนอกอาณาเขตแก่ประเทศต่างๆ ด้วยเหตุนี้ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงจัดให้มีการปฏิรูประบบการปกครองและกฎหมายขึ้น โดยจัดรูปกระทรวง ทบวง กรม การศาล และกฎหมายตามแนวของประเทศตะวันตก การจัดทำประมวลกฎหมายต่างๆ เกี่ยวกับกฎหมายอาญา กฎหมายแพ่ง กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง สองระลอกในระยะเวลาใกล้ๆ กันในช่วงนั้น คือ พ.ศ. ๒๔๓๗-๒๔๕๓ และ พ.ศ. ๒๔๕๓-พ.ศ. ๒๔๗๘ นับว่าเป็นการปฏิรูปกฎหมายครั้งใหญ่โดยนำหลักกฎหมายตะวันตกเข้ามาใช้เป็นส่วนใหญ่ จนในที่สุดยังผลให้ลบข้ออ้างของต่างประเทศไปได้ ซึ่งวิวัฒนาการในช่วงนั้นเป็นผลงานที่สืบเนื่องกันมาตั้งแต่ที่กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ทรงริเริ่มไว้ในช่วงต้น (พ.ศ. ๒๔๓๗-๒๔๕๑) กองกรรมการชำระประมวลกฎหมาย (พ.ศ. ๒๔๕๑-๒๔๖๖) กรมร่างกฎหมาย (พ.ศ. ๒๔๖๖-๒๔๗๕) และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งจัดตั้งตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๖ เป็นต้นมา นอกจากนั้น กฎหมายหลักทางมหาชนก็เกิดขึ้นมากมายในช่วงระยะเวลาดังกล่าวด้วย เช่น พระราชกำหนดไปรษณีย์ ร.ศ. ๑๑๖ (พ.ศ. ๒๔๔๐) พระราชบัญญัติระเบียบบรรดาศักดิ์ข้าราชการพลเรือน ร.ศ. ๑๑๗ (พ.ศ. ๒๔๔๑) พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน ร.ศ. ๑๒๗ (พ.ศ. ๒๔๕๑) พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. ๑๒๗ (พ.ศ. ๒๔๕๑) พระราชบัญญัติคลังออมสิน พ.ศ. ๒๔๕๖ พระราชบัญญัติเดินเรือในน่านน้ำไทย พ.ศ. ๒๔๕๖ พระราชบัญญัติรักษาป่า พ.ศ. ๒๔๕๖ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๔๕๗ พระราชบัญญัติวิทยุโทรเลข พ.ศ. ๒๔๕๗ พระราชบัญญัติการทำเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๔๖๑ พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟและทางหลวง พ.ศ. ๒๔๖๔ พระราชบัญญัติศุลกากร พ.ศ. ๒๔๖๙ และพระราชบัญญัติควบคุมกิจการค้าขายอันกระทบถึงความปลอดภัยหรือผาสุกแห่งสาธารณชน พ.ศ. ๒๔๗๑ เป็นต้น ช่วงระยะเวลาดังกล่าวจึงนับว่าเป็นยุคแห่งการปฏิรูปกฎหมายโดยแท้ การจัดทำกฎหมายมหาชนเหล่านี้มิได้ง่ายไปกว่าการจัดทำประมวลกฎหมายแพ่งนั้นแต่อย่างใด

        หลังจากการปรับปรุงใหญ่ระหว่างสมัยรัชกาลที่ ๕ รัชกาลที่ ๖ และรัชกาลที่ ๗ แล้ว การพัฒนาก็เป็นการแก้ไขปรับปรุงของเดิมให้มีรายละเอียดดีขึ้นตามแต่โอกาสอำนวย โดยการเสนอปรับปรุงกฎหมายจะมาจากกระทรวงที่รักษาการตามกฎหมายนั้นๆ ส่วนกฎหมายที่ไม่มีผู้ใดรักษาการทางปฏิบัติสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะเสนอคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งคณะกรรมการพิเศษเพื่อปรับปรุงเมื่อเห็นสมควร เช่น การปรับปรุงประมวลกฎหมายอาญา ระหว่าง พ.ศ. ๒๔๘๑ ถึง พ.ศ. ๒๔๙๙ การปรับปรุงประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๕ ระหว่าง พ.ศ. ๒๔๙๘ ถึง พ.ศ. ๒๕๑๗ และการปรับปรุง บรรพ ๑ ระหว่าง พ.ศ. ๒๕๑๗ ถึง พ.ศ. ๒๕๓๔ เป็นต้น แต่จากประสบการณ์ที่ผ่านมาอาจกล่าวได้ว่านักกฎหมายที่เชี่ยวชาญในกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ มีน้อย ส่วนใหญ่ไปเป็นผู้พิพากษาและอัยการกันเพราะระดับเงินเดือนแตกต่างกันจนเกินสมควร และที่ไปเป็นผู้พิพากษาและอัยการนั้นก็จะสนใจแต่เฉพาะกฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญา และบางท่านก็เน้นแต่ทางปฏิบัติตามแนวคำพิพากษาของศาลฎีกาเท่านั้น ที่สนใจในทฤษฎีของกฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญาเอาเข้าจริงก็มีน้อย นักกฎหมายที่เชี่ยวชาญในสาขาต่างๆ จึงขาดแคลน ในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแม้จะเป็นแหล่งวิชาการและมีนักกฎหมายที่เชี่ยวชาญในสาขาต่างๆ อยู่หลายคน แต่จำนวนข้าราชการในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ยังมีน้อยเกินไปเมื่อเทียบกับความรับผิดชอบในการจะช่วยปรับปรุงกฎหมายทั้งหมดของประเทศ ยิ่งประเทศพัฒนามากขึ้นปัญหาทางกฎหมายต่าง ๆ จึงรุมล้อมเข้ามามากทุกที เท่าที่ผ่านมาเมื่อมีการเปลี่ยนรัฐบาลครั้งใดรัฐมนตรีใหม่ก็มักจะมีนโยบายใหม่อยากจะปรับปรุงอะไรหลายๆ อย่าง โดยที่ผู้รู้ในกระทรวงไม่อยู่ในฐานะจะให้ข้อคิดเห็นและรายละเอียดในวิธีดำเนินการได้เท่าที่ควร ร่างกฎหมายที่กระทรวง ทบวง กรมจัดทำมาเมื่อถึงขั้นการพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงปรากฏบ่อยครั้งว่ามีหลักการและสาระสำคัญที่ไม่เหมาะสม บางกรณีง่ายพอที่จะแจ้งเหตุผลให้ทราบ แต่มีหลายกรณีเหลือเกินที่เจ้าหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาต้องลงมือศึกษาเพิ่มเติมโดยทันทีในขณะนั้นเพื่อช่วยแก้ไขปรับปรุงให้ดีขึ้น อย่างไรก็ตาม บางเรื่องมีขอบเขตที่ใหญ่เกินไปหรือบางกรณีก็ลึกเกินไปจนตำราในประเทศไทยไม่มีจะให้ค้นคว้าได้ภายในเวลาอันรวดเร็ว และโดยที่แต่ละรัฐมนตรีก็ประสงค์จะได้ผลงานที่ท่านคิดว่าดีแล้วภายในเวลาอันรวดเร็วอีกด้วย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงมักถูกเร่งรัดให้ช่วยพิจารณาเรื่องต่างๆ ให้เสร็จภายในเวลาเท่านั้นเท่านี้อยู่เสมอ เมื่อกรณีเป็นนโยบายที่ผู้บริหารที่รับผิดชอบประสงค์เช่นนั้นสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็คงได้แต่พิจารณาแก้ไขให้เท่าที่เวลาจะอำนวย ส่วนที่ยังกังขาหรือไม่สนิทใจอยู่เมื่อหาเหตุผลโต้แย้งแก้ไขไม่ได้ก็จำต้องปล่อยให้ผ่านไป ทั้งที่เชื่อว่าบทบัญญัติบางส่วนอาจจะไม่ถูกต้องประสบการณ์เช่นนี้สร้างความไม่สบายใจให้แก่เจ้าหน้าที่ในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตลอดมาเป็นระยะเวลายาวนาน

        ในขณะเดียวกัน วงการภายนอกก็เริ่มจะรู้สึกว่าการพัฒนาประเทศยุ่งยากลำบากเพราะมีปัญหาที่กฎหมายเป็นส่วนใหญ่ จะพัฒนาอย่างนั้นก็มีผู้ทักว่าผิดกฎหมาย ครั้นจะพัฒนาอย่างนี้ก็มีผู้ท้วงว่ายังไม่มีกฎหมายออกมาให้กระทำได้ กรณีเป็นเช่นนี้อยู่เสมอ ในการประชุมสัมมนาเพื่อจัดทำแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติทุกครั้งมักจะมีข้อเสนอปะปนในทุกเรื่องว่าต้องปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้เหมาะสมกับแนวทางที่จะพัฒนาด้วย

        ในระหว่างการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ ๖ นักพัฒนาต่างๆ เริ่มเห็นควรที่จะเอากฎหมายเข้ามาเป็นเรื่องหลักอีกเรื่องหนึ่งโดยเห็นว่าจะเป็นสิ่งหนึ่งที่จะทำให้นโยบายและวิธีการพัฒนาเรื่องต่างๆ ถูกร้อยเข้ามาให้ดำเนินการไปในทิศทางอันเป็นเป้าหมายที่ต้องการได้ จากการประสานแนวความคิดระหว่างนายเสนาะ อูนากูล เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นายอาณัติ อาภาภิรม อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี (ในขณะนั้น) นายมีชัย ฤชุพันธุ์ รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี และนายอมร จันทรสมบูรณ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เห็นชอบร่วมกันที่จะริเริ่มให้กฎหมายเข้ามามีบทบาทช่วยในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม โดยให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นแกนกลางประสานงานกับมหาวิทยาลัยต่างๆ โดยคำสั่งคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ที่ ๑/๒๕๒๙ ลงวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๒๙ ได้ตั้งอนุกรรมการพิจารณาปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม โดยมีเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นประธานและมีนักวิชาการจากหน่วยราชการและคณบดีคณะนิติศาสตร์ร่วมด้วย ต่อมาได้มีคำสั่งย่อยอีก ๓ คำสั่ง ตั้งอนุกรรมการเพิ่มเติมโดยให้คณะนิติศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยเป็นแกนในการศึกษารายละเอียดทางด้านการค้าระหว่างประเทศ ให้คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์เป็นแกนในทางด้านการจัดสรรและการใช้ทรัพยากรที่ดิน แหล่งน้ำ ป่าไม้ และทรัพยากรธรณี และให้คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยรามคำแหงเป็นแกนในด้านธุรกิจ คณะอนุกรรมการทั้ง ๔ คณะ ได้ทำงานร่วมกันและจัดสัมมนาหาข้อยุติในการจะแก้ไขปรับปรุงกฎหมายจำนวนหนึ่งขึ้น และได้พบว่าการพัฒนากฎหมายดังที่ปฏิบัติมาเป็นการยากที่จะพัฒนากฎหมายเป็นระบบให้ทันกับเหตุการณ์ต่อไปในอนาคต และขณะนั้นบุคลากรทางมหาวิทยาลัยและภาคเอกชนได้พัฒนามากขึ้นถึงระดับที่อาจช่วยงานพัฒนากฎหมายของประเทศได้ จึงเห็นควรจัดให้มีการพัฒนากฎหมายอย่างเป็นระบบขึ้น ในที่สุดแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๖ (พ.ศ. ๒๕๓๐-๒๕๓๕) ได้กำหนดไว้ในแผนงานที่ ๕ ข้อ ๑๕ ว่า

         “๑๕. เพื่อให้สามารถดำเนินการได้ตามวัตถุประสงค์ในข้อ ๑๔ เห็นควรกำหนดแนวทางการพัฒนา ดังนี้

        ๑๕.๑ ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นแกนกลางและมีกลไกหลักประกอบด้วยคณะนิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยต่างๆ เข้าร่วมในรูปของคณะกรรมการพิจารณาศึกษาเพื่อเสนอแนะการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมต่อรัฐบาล

        ๑๕.๒ ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาการจัดตั้งระบบและองค์กรที่จะดำเนินการศึกษาแนวทางการปรับปรุงโครงสร้างของอนุบัญญัติให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ในการพัฒนา

        ๑๕.๓ สนับสนุนให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาดำเนินโครงการวิจัยในเรื่องสภาพบังคับของกฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับสภาพปัจจุบัน”

        การดำเนินการตามแผนฯ ๖ ไม่คืบหน้าเพราะอำนาจการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายอยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงเจ้าของเรื่องเป็นหลัก ที่ผ่านมาการที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะเสนอแก้ไขปรับปรุงกฎหมายตามมาตรา ๗ (๑) (ค) หรือมาตรา ๖๒ (๓) แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ก็เป็นเพียงเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมในส่วนเล็กน้อยมิใช่ในส่วนนโยบายของกฎหมาย และความเข้าใจเกี่ยวกับการเสนอแก้ไขกฎหมายโดยองค์กรอิสระที่เป็นกลางยังไม่เกิดขึ้น เมื่อยังไม่มีการจัดองค์กรเฉพาะ ภารกิจจึงไม่เด่นชัดทำให้ไม่อาจทำงานให้ก้าวหน้าได้

        การเสนอแก้ไขกฎหมายโดยองค์กรอิสระที่เป็นกลาง (independent legislative advice) เป็นกระบวนการแนวทางใหม่ในการเสนอแก้ไขกฎหมาย เพิ่มเติมจากแนวทางปกติที่อำนาจเสนอแก้ไขกฎหมายเป็นของรัฐมนตรีผู้รักษาการ รัฐบาลและสมาชิกรัฐสภา ทั้งนี้ เพื่อชดเชยจุดอ่อนในระบบประชาธิปไตยที่รัฐสภามีเวลาน้อยในการพิจารณากฎหมาย และมีผลประโยชน์ทางการเมืองเข้ามาเบี่ยงเบนผลการพิจารณาแก้ไขกฎหมายตามหลักวิชาการดังที่กล่าวมีในข้อ ๒ ข้างต้น โดยแนวทางใหม่นี้จะเสริมสร้างความเป็นประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้นโดยประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียมีโอกาสแสดงข้อคิดเห็นด้วยตนเองโดยตรง ซึ่งในแนวทางปกติบางครั้งก็ไม่มีสมาชิกรัฐสภาท่านใดนำแนวคิดดังกล่าวไปเสนอให้ และแนวทางใหม่นี้จะเกิดผลที่สมบูรณ์ทางวิชาการมากยิ่งขึ้นเมื่อการแก้ไขกฎหมายกระทำโดยมีการศึกษาขึ้นก่อนแล้วยังมีการเสนอรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนเพื่อความสมบูรณ์ของข้อเสนอด้วย ดังที่กล่าวมาในข้อ ๓.๒ (๒) หากจะพิเคราะห์ให้ละเอียดแล้วแนวทางใหม่ของการเสนอแก้ไขกฎหมายโดยองค์กรอิสระที่เป็นกลางนี้จะช่วยชดเชยจุดอ่อนของแนวทางปกติของระบบการปกครองได้ดังนี้

         (๑) การเสนอแก้ไขข้อบกพร่องในกฎหมายตามแนวทางปกติอาจไม่เกิดขึ้นเพราะสาเหตุหลายประการ เช่น

        ก) บางกรณีข้าราชการผู้รับผิดชอบในกระทรวงผู้รักษาการกฎหมายไม่มีความรู้เพียงพอที่จะแก้ไข โดยเป็นผลมาจากเงินเดือนและผลประโยชน์ตอบแทนของข้าราชการตกต่ำมาเป็นเวลานานตั้งแต่อดีต จนคนดีมีความรู้สูงได้เคลื่อนย้ายไปอยู่ในภาคเอกชน

        ข) บางกรณีข้าราชการผู้รับผิดชอบรู้หนทางที่จะแก้ไข แต่ยังไม่มีความมั่นใจเพราะไม่มีโอกาสปรึกษาหารือกับผู้รู้ในส่วนอื่นๆ ว่าจะเห็นด้วยกับหนทางที่จะแก้ไขนั้นหรือไม่

        ค) บางกรณีข้าราชการผู้รับผิดชอบรู้หนทางที่จะแก้ไขและมั่นใจว่าทำได้แต่ปกติข้าราชการไทยที่ดีมักจะไม่วิ่งเข้าไปเสนอหน้ากับนักการเมือง เว้นแต่จะถูกถามหรือขอให้ทำ ยิ่งมีการเปลี่ยนรัฐบาลกันบ่อยครั้งรัฐมนตรีใหม่ก็ต้องใช้เวลาเรียนงานระยะหนึ่งก่อน กว่าจะรู้ว่าปัญหาอยู่ที่ใดและใครจะช่วยแก้ไขได้อย่างไร ก็ใช้เวลาจนบางทียังไม่ทันได้เสนอการแก้ไขต่อรัฐสภาหรือคณะรัฐมนตรีก็มีการเปลี่ยนรัฐบาลเสียแล้ว

        ง) บางกรณีข้าราชการผู้รับผิดชอบทราบปัญหาดี และรู้วิธีการแก้ไข แต่ไม่ประสงค์ที่จะแก้ไข เช่น กฎหมายให้อำนาจกว้างขวางที่เจ้าหน้าที่จะทำงานได้สะดวก แต่กฎหมายนั้นกลับสร้างภาระที่ไม่เหมาะสมจนเกินควรที่จะใช้มาตรการดังกล่าว ซึ่งกรณีเช่นนี้ผู้อยู่ในฐานะได้ประโยชน์ไม่ว่าโดยหน้าที่หรือโดยส่วนตัวก็ไม่อยากจะแก้ไข

        จ) บางกรณีข้าราชการผู้รับผิดชอบและรัฐมนตรีผู้รักษาการกฎหมายรู้ดีว่ากฎหมายบกพร่องและควรแก้ไขเช่นใด แต่หากเป็นกรณีของกฎหมายที่ไวต่อความรู้สึกของสังคมก็ไม่อยากจะยุ่งยากในการผลักดันกฎหมายหรือต้องเสียคะแนนนิยมจากบุคคลบางกลุ่มโดยหากเฉยเสียฐานะส่วนตัวก็ไม่มีอะไรเสียหาย เช่น กฎหมายเกี่ยวกับการทำแท้ง

         (๒) การเสนอแก้ไขกฎหมายในแนวทางใหม่โดยองค์กรกลางที่อิสระจะมีผลดี คือ

        ก) ระดมผู้รู้ในปัญหานั้นๆ เข้ามาศึกษาช่วยกันหาวิธีการแก้ไข

        ข) ทำให้การเสนอแก้ไขกฎหมายที่มีความสำคัญต่อสังคมได้รับการเสนอให้แก้ไขอย่างต่อเนื่องไม่ว่าจะเปลี่ยนรัฐบาลบ่อยเพียงใด

        ค) ทำให้การเสนอแก้ไขกฎหมายต่างๆ มีการพิจารณาอย่างเป็นระบบเกี่ยวเนื่องกัน มิใช่เรื่องทำนองเดียวกันกระทรวงหนึ่งปฏิบัติอย่างหนึ่งแต่อีกกระทรวงหนึ่งปฏิบัติอีกอย่างหนึ่ง

        ง) ทำให้การเสนอแก้ไขกฎหมายได้กระทำโดยความเป็นกลางตามหลักวิชาการ เพราะมิได้มีส่วนได้เสียในการใช้บังคับกฎหมายฉบับนั้นๆ

        จ) ทำให้มีการเสนอแก้ไขกฎหมายที่ควรมีการแก้ไขแม้ว่าจะเป็นกฎหมายที่ไวต่อความรู้สึกของสังคมก็ตาม เพราะเป็นการเสนอของคนกลางที่ไม่เกี่ยวกับพรรคการเมืองใดและได้รับฟังความเห็นมหาชนแล้ว

        ฉ) เป็นการเสนอแก้ไขกฎหมายโดยได้ฟังข้อคิดเห็นจากประชาชนมาก่อนแล้ว เท่ากับเป็นการเสนอแก้ไขแทนประชาชนผู้ให้ข้อคิดเห็นโดยตรง เป็นการทำให้กระบวนการนิติบัญญัติมีความเป็นประชาธิปไตยยิ่งขึ้น

        หากพิเคราะห์ให้ดีแล้วจะพบว่าแนวทางใหม่ในการเสนอแก้ไขกฎหมายโดยองค์กรกลางที่มีอิสระทางวิชาการนี้มิได้ขัดแย้งกับแนวทางปกติของระบบการปกครองเพราะข้อเสนอขององค์กรกลางจะเกิดเป็นกฎหมายขึ้นต่อเมื่อรัฐบาลช่วยเสนอให้และรัฐสภาเห็นชอบแล้วเท่านั้น และในทางผ่อนปรนให้มีโอกาสพิจารณาโดยรัฐสภา (positive) การที่รัฐบาลเสนอให้มิได้หมายความว่ารัฐบาลจะเห็นชอบด้วยเสมอไป แต่ในเมื่อรับฟังความคิดมหาชนแล้วมีคนจำนวนมากเรียกร้องเช่นนั้นก็สมควรที่รัฐบาลจะผ่านข้อเสนอดังกล่าวให้เพื่อให้ขึ้นอยู่กับการพิจารณาของรัฐสภา แต่ในทางลบล้าง (negative) ถ้าในกรณีใดรัฐบาลหรือรัฐสภาเห็นว่าเป็นข้อเสนอที่จะเกิดผลเสียอย่างแน่ชัดจะไม่ผ่านข้อเสนอหรือไม่รับข้อเสนอนั้นก็ได้ การดำเนินตามสองแนวทางนี้จึงเป็นการเสริมกันมากกว่า อนึ่ง กระบวนการเสนอแก้ไขกฎหมายแนวใหม่นี้จะต้องใช้เวลาศึกษาอยู่บ้างเพื่อให้มั่นใจว่าข้อเสนอนั้นดีแท้ในทางวิชาการตามที่ตนรับผิดชอบองค์กรนี้จึงไม่อาจเสนอแก้ไขกฎหมายได้ปีละมากมาย ในกรณีมีปัญหาที่ต้องแก้ไขให้ทันเวลากระทรวงผู้รักษาการกฎหมายก็ยังคงมีหน้าที่เสนอแก้ไขกฎหมายอยู่ตามปกติ เพียงแต่แนวทางปกติเป็นแนวทางที่ทำไปโดยมีความรับผิดชอบทางการเมืองโดยตรงตามที่เคยเป็นมา

        ในระหว่างรอทำความเข้าใจภาระหน้าที่ขององค์กรอิสระที่เป็นกลางในการเสนอแก้ไขกฎหมายอยู่นั้น มีการเปลี่ยนรัฐบาลอีกครั้งหนึ่งโดยมีพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณเป็นนายกรัฐมนตรี ของศูนย์วิจัยกฎหมายและการพัฒนา คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้จัดสัมมนาเรื่อง “รัฐบาลกับนโยบายการปฏิรูปกฎหมาย” ขึ้นเมื่อวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๓๒ ในครั้งนั้นนายเสนาะ อูนากูล เสนอให้จัดตั้งสายงานอีกสายงานหนึ่งในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา นอกเหนือไปจากงานร่างกฎหมาย งานตีความกฎหมาย และงานวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ โดยเพิ่มคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเข้าไป โดยมีหน้าที่ทั้งระยะสั้นและระยะยาวในการปฏิรูปกฎหมายเพื่อการพัฒนา และให้คณะนิติศาสตร์ต่างๆ จัดตั้งศูนย์วิจัยกฎหมายขึ้นรับช่วงทำงานให้กับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายอีกชั้นหนึ่ง ซึ่งผลการสัมมนาก็มีข้อยุติตามแนวทางดังกล่าว

        ต่อมาสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เสนอร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้พิจารณารับหลักการเมื่อวันที่ ๒๓ มกราคม ๒๕๓๓ โดยให้มีกรรมการอีกประเภทหนึ่งขึ้นในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา แต่แล้วจากผลของเกมการเมืองในระหว่างนั้นของฝ่ายค้านทำให้รัฐบาลถอนร่างพระราชบัญญัตินี้จากวาระของการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๓๓ โดยไม่อาจเข้าใจเหตุผลกันได้ว่าเป็นเพราะเหตุใด

        อย่างไรก็ตาม ความพยายามจัดตั้งองค์กรเพื่อการพัฒนากฎหมายก็ยังคงดำเนินต่อไป โดยคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้มีคำสั่ง ที่ ๑๘/๒๕๓๓ ลงวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๓๓ ตั้งอนุกรรมการพิจารณาแนวทางและรูปแบบขององค์กรปฏิรูปกฎหมายเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ยังผลต่อมาให้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๕๓๕-๒๕๓๙) ซึ่งประกาศเมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๓๔ กำหนดแนวทางในการพัฒนากฎหมายข้อ ๕.๔.๑ ว่า

         “๕.๔.๑ ปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกับทิศทางและกระบวนการพัฒนาด้วยการจัดตั้งองค์กรที่เป็นกลาง มีอิสระ และมีกฎหมายรองงับเพื่อปฏิรูปกฎหมายต่อการบริหารงานพัฒนา โดยจะต้องสนับสนุนงบประมาณและบุคลากรที่จำเป็นให้แก่องค์กรดังกล่าวให้มีขีดความสามารถที่จะทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ”

        โดยที่การดำเนินงานเพื่อจัดตั้งองค์กรอิสระที่เป็นกลางโดยไม่มีส่วนได้เสียในการรับผิดชอบใช้บังคับกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง และมีความเป็นอิสระและเป็นกลางในการเสนอความเห็นทางวิชาการได้เป็นที่เข้าใจกันอยู่แล้ว ระหว่างรอแผนฯ ๗ ประกาศอย่างเป็นทางการเพื่อใช้บังคับในปีถัดไปนั้น ปรากฏว่ามีการเปลี่ยนรัฐบาลกะทันหัน รัฐบาลชุดใหม่ซึ่งมีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี นั้น มีนายมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นรองนายกรัฐมนตรี นายเสนาะ อูนากูล เป็นรองนายกรัฐมนตรีและนายอาณัติ อาภาภิรม เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ซึ่งทั้งสามท่านได้เคยสนับสนุนให้มีการจัดตั้งองค์กรอิสระที่เป็นกลางทางวิชาการเพื่อช่วยการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมมาก่อนแล้ว ดังนั้น นโยบายของรัฐบาลเมื่อวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๓๔ ในส่วนที่เกี่ยวกับนโยบาย “การบริหารราชการและปรับปรุงกฎหมาย” ในข้อ ๒ จึงได้กำหนดไว้ว่าจะปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบันและวางรากฐานสำหรับการพัฒนาในอนาคต โดย “จัดให้มีกลไกในการพิจารณาปรับปรุงกฎหมายอย่างเป็นระบบต่อเนื่องและรวดเร็ว”

        ดังนั้น การจัดตั้งกลไกเพื่อการพัฒนากฎหมายจึงได้รับการผลักดันอย่างรวดเร็ว จนสำเร็จออกมาประกาศใช้เป็นพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๓๔ เมื่อวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๓๔ ก่อนที่แผนฯ ๗ จะประกาศเป็นทางการเสียอีก ก่อนหน้านั้น เมื่อกล่าวถึงองค์กรที่จะจัดตั้งมักเรียกกันว่า “คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย” ตามชื่อคำแปลตรงตัวจากศัพท์ภาษาอังกฤษที่นิยมใช้ว่า Law Reform Commission แต่มีผู้ใหญ่หลายท่านทักท้วงว่า คำว่า “ปฏิรูป” โน้มเอียงไปในทางปรับปรุงอย่างมากทำนองไม่รักษาของเดิม แต่แท้จริงงานที่องค์กรนี้จะจัดทำปรับปรุงให้ดีขึ้นโดยจะต้องดำเนินการอย่างต่อเนื่องและสม่ำเสมอ ซึ่งผลอาจเป็นการปรับปรุงอย่างมากในโครงสร้างหรือเฉพาะในส่วนเล็กน้อยของเนื้อหาก็ได้ จึงเห็นควรใช้คำว่า “คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย” จะเหมาะสมกว่า โดยในต่างประเทศนั้นเรียกกันว่า Law Reform Commission ก็มี หรือ Law commission ก็มี จึงให้งดใช้คำว่า “ปฏิรูป” ดังที่เคยใช้มา แต่มิได้ขัดข้องที่จะใช้คำแปลเป็นภาษาอังกฤษว่า “Law Reform Commission”

        ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๓๔ ได้จัดให้มี “คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย” ขึ้นตามมาตรา ๑๗ ทวิ ประกอบด้วยกรรมการร่างกฎหมายซึ่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมายสาขาต่างๆ และทราบกลไกในระบบกฎหมายดีอยู่แล้วจำนวนหนึ่ง และให้มีบุคคลภายนอกที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิจากมหาวิทยาลัย หน่วยงานของรัฐ และเอกชนอีกจำนวนหนึ่งเพื่อให้ได้บุคคลรุ่นหนุ่มซึ่งยังไม่ได้เป็นกรรมการร่างกฎหมายเข้าร่วมเป็นกรรมการด้วย โดยมีสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นฝ่ายเลขานุการ ในทางปฏิบัติขณะนี้ได้แต่งตั้งอาจารย์มหาวิทยาลัยรุ่นหนุ่มหัวก้าวหน้า และนักวิชาการในสายข้าราชการระดับสูงผู้พิพากษาและอัยการ ตลอดจนผู้ได้รับความสำเร็จในภาคเอกชน เข้ามาเป็นกรรมการพัฒนากฎหมายผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งการจัดตั้งโดยกฎหมายเช่นนี้เป็นฐานรองรับที่ดีที่แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์โดยกฎหมายที่จะให้มีองค์กรกลางที่มีอิสระในการเสนอแก้ไขกฎหมาย โดยมิใช่รัฐบาลจะสั่งให้เกิดผลอย่างนั้นอย่างนี้

        สำหรับการดำเนินงานสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีหน้าที่ตรวจสอบกฎหมายต่างๆ หากพบว่ากรณีใดมีลักษณะดังนี้

จำกัดเสรีภาพของประชาชนโดยไม่สมควรหรือก่อให้เกิดภาระโดยไม่จำเป็น
ไม่สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล การพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง หรือการบริหารราชการ*ควรมีกฎหมายใหม่เพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น หรือเพื่อประโยชน์แห่งการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง หรือการบริหารราชการ
        ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอความเห็นต่อคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเพื่อจัดทำแผนงานหรือโครงการพัฒนากฎหมาย โดยระบุขอบเขตของงาน ขั้นตอนและวิธีดำเนินการ และงบประมาณ เพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่ออนุมัติต่อไป (มาตรา ๑๗ ตรี) การที่ต้องเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติเพื่อจะศึกษาการเสนอแก้ไขกฎหมายในเรื่องใดมีความสำคัญ ๒ ประการ คือ

         (๑) ทุกกฎหมายจะมีกระทรวงผู้รักษาการอยู่แล้ว หากคณะรัฐมนตรีอนุมัติให้คณะกรรมการพัฒนากฎหมายดำเนินการเสนอแก้ไขกฎหมายใด จะถือว่าเป็นการก้าวก่ายกระทรวงนั้นไม่ได้ และคณะกรรมการพัฒนากฎหมายมีอิสระโดยชอบธรรมที่จะศึกษาปัญหานั้นตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย ขณะเดียวกันกรณีเป็นปริยายว่ากระทรวง ทบวง กรมเจ้าของกฎหมายจะต้องให้ความร่วมมือแก่คณะกรรมการพัฒนากฎหมายเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีด้วย ไม่ว่าโดยการให้ข้อเท็จจริงหรือให้เจ้าหน้าที่มาร่วมประสานงานจนกว่างานจะสำเร็จลุล่วงไป

         (๒) ในการดำเนินการหากงบประมาณประจำปีไม่เพียงพอ สำนักงบประมาณก็จำต้องจัดหางบประมาณเพิ่มเติมให้แก่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อดำเนินการให้เกิดผลตามมติคณะรัฐมนตรี

        การดำเนินการของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายในทุกเรื่องจะต้องมี “รายงาน” และ “ร่างกฎหมาย” ประกอบในการเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเสมอ (มาตรา ๑๗ จัตวา) ทั้งนี้ เป็นไปตามหลักการของการเสนอแก้ไขกฎหมายโดยองค์กรกลางที่มีอิสระทางวิชาการเพราะรายงานเช่นนั้นจะเป็นตัวค้ำประกันหลักการและเหตุผลในการเสนอแก้ไขที่ผู้ใดจะมาบิดเบือนไม่ได้ เว้นแต่โดยเหตุผลในทางวิชาการเท่านั้น นอกจากนั้น ควรเผยแพร่รายงานการศึกษานี้ออกไปให้แพร่หลายด้วยเพื่อจะได้รวบรวมข้อคิดเห็นสรุปเป็นรายงานสุดท้ายเป็นทางการในการเสนอต่อรัฐบาล รายงานการศึกษานี้นอกจากส่งไปยังบุคคลเป้าหมายที่คาดว่าจะได้ข้อวิจารณ์กลับมาแล้ว ควรวางขายเป็นการทั่วไปชั่วขณะด้วย ซึ่งหากส่วนของเนื้อหากฎหมายปัจจุบันและปัญหาที่เกี่ยวข้องเขียนได้ดีสมบูรณ์แล้ว ย่อมมีผู้ซื้อหาไปใช้เช่นเดียวกับตำราหรือเอกสารวิชาการทั่วไป ส่วนการให้มีร่างกฎหมายประกอบรายงานด้วยนั้นเป็นการแสดงถึงการเป็นข้อเสนอที่เป็นทางการโดยมีรูปธรรมแน่ชัดเพื่อการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาต่อไป รายงานนี้จึงเป็นขั้นตอนในชั้นที่สุดที่จำไปสู่ทางปฏิบัติที่แท้จริง มิใช่รายงานของสถาบันศึกษาวิจัยทั่วๆไป ที่เก็บขึ้นหิ้งไว้นานเท่าใดก็ได้ตราบเท่าที่ยังไม่มีใครสนใจอย่างจริงจัง ซึ่งหวังว่านักวิชาการที่มีจิตใจพัฒนาสังคมให้ก้าวหน้าจะให้ความร่วมมือแก่คณะกรรมการพัฒนากฎหมายมากยิ่งขึ้น เพราะผลงานวิจัยที่สร้างไว้นอกจากจะเป็นผลงานตามความเหมาะสมแล้ว ยังจะนำไปสู่ขั้นตอนการปฏิบัติอย่างจริงจังด้วย

        ในการพัฒนากฎหมายตามมาตรา ๑๗ เบญจ ได้บัญญัติเจตนารมณ์ให้เห็นเด่นชัดถึงหลักการฟังความเห็นของมหาชน (public consultation) โดยให้พิจารณาจัดให้มีการสัมมนา การรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานและบุคคลต่างๆ ทั้งในภาครัฐบาลและภาคเอกชน ซึ่งย่อมเป็นที่แน่นอนว่าจะมีผลเป็นการสร้างความเชื่อถือในความมั่นคงทางวิชาการของรายงานที่จะเสนอและความชอบธรรมในการนำความคิดเห็นของมหาชนในการจะพัฒนากฎหมายเสนอต่อรัฐบาล การจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของมหาชนที่กว้างขวางและละเอียดอ่อนเพียงใดย่อมเป็นการสร้างความชอบธรรมในข้อเสนอให้มากขึ้นตามไปด้วย ในปัจจุบันคณะกรรมการพัฒนากฎหมายตั้งใจว่า รายงานการศึกษาทุกฉบับจะต้องจัดให้มีการสัมมนาทดสอบแสดงความยอมรับของมติมหาชนด้วยเสมอ โดยจะจัดเป็นสัมมนาระดับชาติซึ่งมีองค์ประกอบ ๔ ประการเป็นอย่างน้อย คือ

         (๑) ผู้ใช้บังคับกฎหมาย (เพื่อให้ทราบรายละเอียดว่ามาตรการใหม่จะใช้บังคับได้จริงหรือไม่)

         (๒) ผู้ถูกใช้บังคับกฎหมาย (เพื่อให้ทราบถึงภาระที่จะเกิดขึ้นว่าเหมาะสมหรือเกินสมควรไปหรือไม่)

         (๓) นักวิชาการสาขาต่างๆ ที่เกี่ยวข้องมิใช่เฉพาะนักกฎหมาย (เพื่อให้ทราบถึงความถูกต้องและทางเลือกอื่นที่ควรพิจารณาให้ดียิ่งขึ้น) และ

         (๔) นักการเมือง ซึ่งจะรวมทั้งรัฐมนตรีและสมาชิกรัฐสภาไม่ว่าจะเป็นฝ่ายรัฐบาลหรือฝ่ายค้าน (เพื่อให้ผู้รับผิดชอบทราบถึงข้อเท็จจริง สภาพปัญหา และความต้องการที่แท้จริงของสังคม โดยเฉพาะของประชาชนที่เกี่ยวข้องอันจะเป็นพื้นฐานในชั้นพิจารณาทางการเมืองต่อไป)

        ในการสัมมนาจะให้สื่อมวลชนเข้ามาร่วมสังเกตการณ์โดยใกล้ชิด เพื่อให้ทุกฝ่ายแสดงออกอย่างชอบธรรมและประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนได้เข้าใจโดยกว้างขวาง

        สำหรับการดำเนินการในปีแรกนับแต่จัดตั้งคือปีงบประมาณ ๒๕๓๖ นั้น ได้มีโครงการวิจัยที่คณะรัฐมนตรีให้ดำเนินการถึง ๒๑ โครงการ โดยผู้ดำเนินการวิจัยจะเป็นนักวิชาการสาขาต่างๆ ในมหาวิทยาลัย สถาบันวิจัยเอกชน และคณะบุคคล ซึ่งปรากฏว่ามีผู้ขอเข้ามาร่วมมือหลายราย สมดังเจตนารมณ์ที่ตั้งไว้แต่ต้นให้งานของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเป็นศูนย์รวมทรัพยากรบุคคลในด้านนี้เพื่อปรับปรุงกฎหมายให้ทันต่อสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงของสังคม ในบางโครงการก็เป็นการวิจัยร่วมกับสถาบันอื่นก็มี เช่น เรื่องกฎหมายส่งเสริมการปลูกป่า ซึ่งดำเนินการร่วมกับสถาบันสิ่งแวดล้อมไทย และเริ่มได้รับความสนใจให้ความช่วยเหลือและความร่วมมือจากต่างประเทศเพิ่มขึ้นเป็นลำดับ

        จากเจตนารมณ์ในการจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายขึ้นมานั้นจะเห็นได้ว่าแตกต่างจากต่างประเทศค่อนข้างมาก โดยในหลายประเทศแม้จะกล่าวว่ามีวัตถุประสงค์กว้างแต่การดำเนินงานค่อนข้างยุ่งเกี่ยวแต่ในขอบเขตของเทคนิคกฎหมายสำหรับนักกฎหมาย (lawyer’s law) แต่คณะกรรมการพัฒนาไทยเราได้ตั้งขึ้นเพื่อเป็นแกนในการประสานงานกับการพัฒนาในแง่ต่างๆ เพื่อช่วยผลักดันให้การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นไปตามเป้าหมาย โดยจัดให้มีกฎหมายที่จะชักนำสังคมหรือสนองตอบสังคมเพื่อให้เป็นไปตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ขณะเดียวกันก็จัดให้มีกฎหมายที่เอื้ออำนวยต่อสภาพของสังคมที่ได้เปลี่ยนไปแล้ว หัวข้อศึกษาใน ๒๑ โครงการ ของปีแรกจึงเกี่ยวข้องกับการพัฒนาค่อนข้างมาก โดยพิจารณาจัดลำดับว่าเรื่องใดมีความจำเป็นสูงที่ต้องดำเนินการก่อนในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของไทย จากเป้าหมายและแนวทางดังกล่าวการดำเนินงานได้มีการตั้งอนุกรรมการขึ้นมา ๗ ชุด คือ

        ๑. อนุกรรมการสาขากฎหมายการเมือง การปกครอง และการบริหารราชการแผ่นดิน

        ๒. อนุกรรมการสาขากฎหมายการยุติธรรมทางแพ่งและทางอาญา

        ๓. อนุกรรมการสาขากฎหมายการคลัง การธนาคาร สถาบันการเงิน และรัฐวิสาหกิจ

        ๔. อนุกรรมการสาขากฎหมายการอุตสาหกรรม การพาณิชยกรรม การคมนาคม และการสื่อสาร

        ๕. อนุกรรมการสาขากฎหมายการเกษตร ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ การพลังงานและสิ่งแวดล้อม

        ๖. อนุกรรมการสาขากฎหมายสังคม วัฒนธรรม การศึกษา และการสาธารณสุข

        ๗. อนุกรรมการสาขากฎหมายความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและการค้าระหว่างประเทศ

        โดยในอนุกรรมการทั้ง ๗ ชุด จำนวน ๙๘ คน (ไม่นับฝ่ายเลขานุการ) นั้น เป็นนักกฎหมาย ๕๐ คน และเป็นนักวิชาการสาขาต่างๆ อีก ๔๘ คน ซึ่งแต่ละคนเคยดำรงตำแหน่งเป็นรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง อธิบดี นักวิชาการในสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและกระทรวงต่างๆ นักวิชาการในสถาบันเอกชนอย่างเช่น สภาหอการค้าไทย สภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย สมาคมธนาคารไทย แม้กระทั่งประธานบริษัทใหญ่ๆ ในภาคเอกชน ซึ่งหวังอย่างยิ่งว่า จะมีผลงานที่ดีออกมาให้เห็นกันอย่างแน่นอนในระยะอันใกล้นี้

        การยกเลิกกฎหมายเก่าที่ล้าสมัยเพื่อขจัดความสงสัยว่ากฎหมายใดยังจะมีผลบังคับได้หรือไม่ และการรวมกฎหมายในเรื่องที่เกี่ยวกันเข้าด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นการรวบรวม (compilation) หรือการประมวล (codification) ต่างก็เป็นงานสำคัญที่รอการพัฒนาอยู่เช่นกันเพียงแต่ว่าการจะเริ่มงานใดก่อนย่อมขึ้นอยู่กับลำดับความสำคัญที่มีต่อสังคมและจำนวนนักวิชาการที่มีอยู่ในสังคมไทย นอกจากนั้น การพัฒนากฎหมายโดยวิธีการอื่น เช่น การจัดพิมพ์กฎหมายให้เป็นระบบ การจัดทำสารานุกรมกฎหมาย การส่งเสริมการวิจัยทางนิติศาสตร์ที่เอื้ออำนวยแก่การพัฒนากฎหมาย เหล่านี้ก็เป็นสิ่งที่ต้องคิดกันต่อไปในอนาคต

        จากที่กล่าวมาในข้อ ๑.๒ ข้างต้น เรื่องลักษณะของ “กฎหมายที่ดี” นั้น อาจจะเห็นได้ว่าการจัดให้มี “กรรมการร่างกฎหมาย” ในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นการจัดให้มีองค์กรโดยเฉพาะเพื่อพิจารณาในการพัฒนาด้านแบบการร่างกฎหมาย ให้พัฒนาไปอย่างเหมาะสม และขณะนี้การจัดให้มีคณะกรรมการพัฒนากฎหมายและอนุกรรมการในลักษณะดังกล่าว จะเป็นการช่วยเสริมในการพัฒนาด้านสาระของกฎหมายให้ดียิ่งขึ้น ในขณะนี้องค์กรที่จะพัฒนาทั้งรูปแบบและสาระก็ได้เกิดขึ้นโดยครบวงจรแล้ว ผลงานการพัฒนากฎหมายของไทยย่อมจะต้องดีขึ้นอย่างเห็นได้ชัดในไม่ช้านี้

--------------------------------------------------------------------------------

ขอขอบคุณข้อมูลจาก

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
นายชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ อดีตเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา (พ.ศ. ๒๕๔๓-พ.ศ. ๒๕๔๗) ปัจจุบันดำรงตำแหน่ง ที่ปรึกษาสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (นิติกร (นักกฎหมายกฤษฎีกา) ๑๑ ชช. ระดับ ๑๑)

ประเภทของหน้า: บทความกฎหมาย