ข้อความคิดบางประการเกี่ยวกับการกำกับดูแล (tutelle)

ข้อความคิดบางประการเกี่ยวกับการกำกับดูแล (tutelle)

         ในปัจจุบัน การศึกษากฎหมายเกี่ยวกับกระบวนการควบคุมรัฐวิสาหกิจที่เป็นอยู่ในบ้านเรา มักจะมุ่งการพิจารณาไปถึงความแตกต่างระหว่างการควบคุมบังคับบัญชา (controle hierarchique) และการควบคุมแบบกำกับดูแล (controle de tutelle) ซึ่งเริ่มเป็นที่รู้จักอย่างกว้างขวางมากขึ้น และเฉพาะการศึกษาในเรื่องการควบคุมแบบกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ มักจะเป็นการศึกษาเทียบเคียงกับหลักความเป็นอิสระภายใต้การการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ อันเนื่องมาจากเนื้อหาของกิจกรรมที่แตกต่างกันออกไป และในที่สุดก็ได้มีการแยกแยะการกำกับดูแลทั้งสองแบบนี้ออกจากกัน โดยเห็นกันว่า การกำกับดูแลองค์ปกครองท้องถิ่นนั้นมีลักษณะเป็นการกำกับดูแลทางปกครอง (tutelle administrative) ในขณะที่การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจมีลักษณะเป็นการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจ (tutelle economique) ซึ่งมีความมุ่งหมาย วิธีการและที่มาแตกต่างไปจากการกำกับดูแลทางปกครองที่มีมาแต่เดิม บทความนี้มุ่งจะแสดงให้เห็นถึงลักษณะที่สำคัญบางประการของการกำกับดูแล (tutelle) และความแตกต่างภายในกระบวนการนี้ ระหว่างการกำกับดูแลในทางเศรษฐกิจตลอดไปถึงความแตกต่างภายนอกที่ทำให้การกำกับดูแลในความหมายทั่วไปแตกต่างไปจากการใช้อำนาจบังคับบัญชา (pouvoir hierarchique) ต่อผู้ใต้บังคับบัญชาอีกด้วย

        สาระส่วนใหญ่ของบทความนี้ ผู้เขียนได้เรียบเรียงจากบางตอนของวิทยานิพนธ์เรื่อง “รัฐและรัฐวิสาหกิจ”( ) (L’Etat et Lesentreprises publiques) ที่เสนอโดย Andre G. Delion( ) ในปี ๒๕๐๑ ทั้งนี้โดยกำกับดูแลขององค์การปกครองท้องถิ่นในระบบการกระจายอำนาจซึ่งเป็นระบบที่นักกฎหมายค่อนข้างคุ้นเคยอยู่แล้ว

         ในประเทศฝรั่งเศส แนวทางการศึกษาในเรื่องดังกล่าวในระยะเริ่มต้นก็เป็นไปในทิศทางเดียวกันนี้ จนกระทั่งเวลาผ่านไประยะหนึ่ง นักกฎหมายมหาชนฝรั่งเศสจึงได้เริ่มมีการตื่นตัวและตระหนักถึงความแตกต่างระหว่างระบบการกับดูแลที่มีอยู่เดิมต่อองค์การปกครองท้องถิ่นกับระบบเพิ่มเติมข้อสังเกต ความคิดเห็นบางประการตลอดทั้งข้อเท็จจริงในส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายไทยลงไปด้วย สถานการณ์ปัจจุบันของระบบการควบคุมแบบกำกับดูแลทางปกครอง (tutelle administrative) ของฝรั่งเศสที่กล่าวถึงในวิทยานิพนธ์เรื่องนี้ได้เปลี่ยนแปลงไปเป็นอย่างมากแล้ว หลังจากที่ได้มีการปฏิรูประบบการกำกับดูแลทางปกครองครั้งใหญ่ในปี ๒๕๒๕ แต่ทว่าข้อเท็จจริงและประเด็นทางกฎหมายต่าง ๆ ที่เป็นอยู่ในเวลานั้น กลับสอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงปัจจุบันในระบบดังกล่าวของประเทศไทยในเวลานี้เป็นอย่างดี ทั้งยังปรากฏด้วยว่า วิทยานิพนธ์ฉบับนี้ได้เสนอในห้วงเวลาที่ฝรั่งเศสได้เริ่มตื่นตัวศึกษาปรากฏการณ์ต่าง ๆ ของระบบรัฐวิสาหกิจ ทั้งในทางกฎหมาย ทางเศรษฐศาสตร์และในเชิงบริการเป็นอย่างมาก ซึ่งก็อาจกล่าวได้ว่าสอดคล้องกับการที่ปรากฏการณ์ดังกล่าวกำลังเกิดขึ้นอยู่ในสังคมไทยในขณะนี้ด้วยผู้เขียนมีความเชื่อว่า ข้อสังเกตที่สำคัญทั้งสองประการนี้จะทำให้การศึกษาในทางกฤษฎีเกี่ยวกับเนื้อหาของกระบวนการกำกับดูแลเช่นนี้ เป็นประโยชน์แก่การศึกษาเพื่อหาข้อยุติเพื่อนำไปสู่การปฏิบัติในเรื่องเดียวกันนี้ในบ้านเราได้เป็นอย่างดี

        การกำกับดูแลทางเศรษฐกิจ (tutelle economique) นั้น มีความเป็นมาของตนเองโดยเอกเทศ และเป็นกระบวนการที่รัฐกำหนดให้มีขึ้น เพื่อแลกเปลี่ยนกับการที่รัฐยอมให้รัฐวิสาหกิจมีความเป็นอิสระในทางการเงินและในทางเทคนิค อันเป็นปัจจัยที่จะขาดเสียมิได้ในการจัดทำกิจกรรมในทางเศรษฐกิจ และอำนาจในการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจนั้น ย่อมมีความหมายรวมไปถึงการที่รัฐมีอำนาจกำหนดนโยบายในการบริหารต่อรัฐวิสาหกิจอีกด้วย

        เราจะพบว่า ทั้งการควบคุมบังคับบัญชา (controle hierarchique) และการกำกับดูแลทางปกครอง(tutelle administrative) ต่างก็มิได้มีความเป็นมาในลักษณะเดียวกันกับการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจอำนาจควบคุบบังคับบัญชาประกอบด้วยลักษณะ ๓ ประการคือ เป็นอำนาจที่จะสั่งการให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติตาม (pouvoir d’instruction) เป็นอำนาจที่จะสามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา (pouvoir de reformation) และผู้บังคับบัญชาสามารถใช้อำนาจนี้กระทำการแทนผู้ใต้บังคับบัญชา (pouvoir de substitution) จึงจะเห็นได้ว่าอำนาจเช่นนี้ ไม่สอดคล้องกันเลยกับหลักการแห่งการเป็นอิสระ ซึ่งเป็นสารัตถะขององค์กรในรูปรัฐวิสาหกิจ และถึงแม้ว่าในทางทฤษฎีนั้นรัฐวิสาหกิจซึ่งจัดตั้งขึ้นบนหลักการของความเป็นอิสระเช่นนี้ อาจจะต้องปฏิบัติตามนโยบายในเชิงบริหารซึ่งกำหนดโดยองค์กรควบคุมก็ตามแต่นโยบายในเชิงบริหารเช่นนี้ก็มีความแตกต่างไปจากคำสั่งของผู้บังคับบัญชา (I’instruction) อยู่เป็นอย่างมาก ทั้งในลักษณะที่เป็นแนวนโยบายกว้าง ๆ มีรายละเอียดเกี่ยวกับวิธีการที่จะต้องปฏิบัติน้อยกว่า กับมีเนื้อหาตลอดไปถึงระดับการบังคับให้ทำตามที่แตกต่างไปจากคำสั่งในสายการบังคับบัญชา

        อำนาจควบคุมบังคับบัญชานั้น เกิดขึ้นจากความจำเป็นในการบังคับให้เป็นไปตามกฎระเบียบสำหรับการปกครองภายในขององค์กรจัดทำบริการสาธารณะ หรือฝ่ายปกครองนั่นเอง อำนาจเช่นนี้มุ่งไปที่การที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการได้ทุกประการให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติทั้งยังรวมไปถึงการที่จะเพิกถอน เปลี่ยนแปลงหรือกระทำการแทนในเรื่องที่ผู้ใต้บังคับบัญชามีหน้าที่ต้องปฏิบัติหรือได้ปฏิบัติไปแล้วอีกด้วยลักษณะเหล่านี้ของอำนาจควบคุมบังคับบัญบัญชา แสดงให้เห็นชัดเจนว่าอำนาจเช่นนี้ย่อมไม่สอดคล้องกับการนำไปใช้กับองค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยให้มีความเป็นอิสระ (autonomie) แยกออกไปจากฝ่ายปกครอง

        กล่าวโดยเฉพาะแล้ว อำนาจกำกับดูแล (pouvoir de tutelle) นั้น ก็มิได้มีความหมายชัดเจนเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันทั้งหมด เนื่องจากการกำกับดูแลที่กระทำต่อองค์กรอิสระแต่ละแบบ (ทางปกครองหรือทางเศรษฐกิจ) ก็มีเนื้อหาแตกต่างกันไป ตามความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ และความจำเป็นขององค์กรอิสระนั้น ๆ

        LAROQUE และ MASPETIOL ได้ให้ความเห็นในเรื่องความแตกต่างนี้ว่า “จะต้องยอมรับว่ามีการกำกับดูแลที่ใช้กับองค์กรกระจายอำนาจทางปกครอง และมีการกำกับดูแลอีกอย่างหนึ่งที่ใช้กับองค์กรกระจายอำนาจทางบริการ (decentralisation par service) และการกำกับดูแลทั้งสองประเภทนี้มิได้มีเนื้อหาอย่างเดียวกัน”

        สำหรับการกำกับดูแลองค์กรกระจายอำนาจทางปกครอง ซึ่งหมายถึงองค์การปกครองท้องถิ่น ซึ่งมีความเป็นอิสระในเชิงการเมือง (เช่นโดยการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่น) นั้น การกำกับดูแลจะเป็นไปในลักษณะที่ให้ความเป็นอิสระอย่างจำกัด (Autonomie Linitee) และมีลักษณะกึ่งบังคับบัญชา (quasi-hierarchique) อยู่ค่อนข้างชัดเจน

        ยิ่งไปกว่านั้น แนวทางการแก้ปัญหาทางบริหารของส่วนกลางต่อปัญหาที่เกิดขึ้นในองค์การปกครองท้องถิ่นหลาย ๆ แห่งได้ทำให้ลักษณะของการกำกับดูแลทางปกครองมีลักษณะใกล้เคียงกับการควบคุมบังคับบัญชามากขึ้นเรื่อย ๆ และนับวันก็ยิ่งจะทำให้การกำกับดูแลทางปกครองแตกต่างไปจากการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจมากขึ้นเรื่อย ๆ เช่นกัน

        ในที่นี้ จะได้แบ่งการพิเคราะห์ถึงสถาพความแตกต่างระหว่างระบบการควบคุมต่าง ๆ เหล่านี้ออกเป็น ๔ หัวข้อด้วยกัน กล่าวคือ

         (๑) ความแตกต่างระหว่างการกำกับดูแลทางปกครองกับการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจ

         (๒) ความคล้ายคลึงกันของการกำกับดูแลทางปกครองกับอำนาจควบคุมบังคับบัญชา

         (๓) ลักษณะเฉพาะของการกำกับดูแลองค์กรพิเศษในรูป “องค์การมหาชนอิสระ (etablissement public) และ

         (๔) ความแตกต่างระหว่างระบบบัญชีสาธารณะกับระบบบัญชีที่ใช้กันอยู่ในทางการค้า ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่างการบังคับบัญชากับการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจ

[แก้ไข] (1) ความแตกต่างระหว่างการกำกับดูแลทางปกครองกับการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจ
        การกำกับดูแลทางปกครองเป็นกระบวนการที่รัฐกำหนดขึ้นเอแลกเปลี่ยนกับการให้ความเป็นอิสระในเชิงการเมืองแก่องค์การปกครองท้องถิ่นต่างๆ ซึ่งมีความต้องการพิเศษของตนแตกต่างกันออกไปในแต่ละพื้นที่ และแลกเปลี่ยนกับการยอมให้มีความเนป็อิสระในการจัดองค์การปกครองท้องถิ่นเหล่านี้

        เมื่อพิจารณาในทางปฎิบัติ ความเป็นอิสระที่ให้แก่องค์กรเหล่านี้มีขึ้นเพื่อตอบสนองความต้องการพิเศษของแต่ละท้องถิ่น ซึ่งย่อมแตกต่างไปจากจุดมุ่งหมายของส่วนกลางกลาง และมีขึ้นเพื่อที่จะป้องกันผลประโยชน์ของท้องถิ่นนั้นๆ เพื่อที่จะแสดงออกซึ่งความคิดเห็นของประชาชนในท้องถิ่นและและกระทำการตามความคิดเห็นเหล่านั้นโดยผ่านองค์กรตัวแทน ซึ่งมีอำนาจทางปกครองและทางการเงินเป็นของตนเองต่างไปจากส่วนกลางซึ่งในทางสังคมวิทยาเราจะพบว่าองค์กรในรูปแบบนี้เองที่จะนำไปสู่การเรียนรู้ถึงประชาธิปไตย เรียนรู้เรื่องการปกครองตนเอง และสิทธิหน้าที่ของพลเมือง ซึ่งจะนำไปสู่การสร้างผู้นำท้องถิ่นขึ้นได้ ยิ่งไปกว่านั้น การศึกษาทางประวัติศาสตร์ก็ยังยืนยันด้วยว่า กำเนิดของแนวความคิดประชาธิปไตยนั้นเป็นหนี้บุญคุณอย่างมากต่อระบบการปกครองท้องถิ่นนี่เอง

        การกระจายอำนาจทางปกครองนั้นมีวัตถุประสงค์แรกที่สุดในเชิงการเมือง การกำกับดูแลที่รัฐกระทำต่อองค์กรเหล่านี้ก็มีขึ้นเพื่อสนองตอบต่อลักษณะ ในเชิงการเมืองนี้เช่นกัน การกำกับดูแล “ทางการเมือง” เช่นนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะควบคุมให้องค์การปกครองท้องถิ่นเคารพกรอบกติกาทางกฎหมายตลอดในจนถึงบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่วางไว้เพื่อกำหนด (หรืออาจจะเรียกได้เช่นกันว่า “จำกัด”) ความเป็นอิสระขององค์การปกครองท้องถิ่นเหล่านี้

        อำนาจกำกับดูแลที่มีเหนือการปฎิบัติการต่างๆ ขององค์การปกครองท้องถิ่น หรือที่เรียกว่า การกำกับการกระทำ (tutelle sur lesacts) นั้น จะเริ่มต้นขี้นเมื่อกรอบกติกาต่างๆ ที่วางไว้ถูกละเมิด ซึ่งหมายความว่าได้มีการกระทำที่ขัดต่อบทกฎหมายเกิดขึ้น และรัฐในฐานะผู้กำกับดูแลก็จะมีอำนาจยกเลิกเพิกถอนการกระทำที่อยู่นอกอำนาจเช่นนั้นได้ แต่ทว่ารัฐจะไม่สามารถดำเนินการใดๆ โดยอ้างอำนาจกำกับดูแลได้เลย หากกระทำขององค์การปกครองท้องถิ่นนั้นถูกต้องตามระเบียบข้อบังคับหรือกฎหมายแล้ว แม้ว่าการกระทำนั้นจะมีลักษณะไม่สมเหตุผล, ฟุ่มเฟือย หรือปราศจากผลตอบแทนที่คุ้มค่าในทางเศรษฐกิจก็ตาม ซึ่งลักษณะเช่นว่านี้ไม่อาจยอมรับได้สำหรับการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจซึ่งต้องถือเอาการบรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจเป็นตัวกำหนด หาใช่ระเบียบคำสั่งต่างๆ ที่ออกมาเพื่อควบคุมความถูกต้องของการกระทำดังที่เป็นอยู่ในการกำกับดูแลทางปกครองไม่

        โดยหลักทั่วไปของการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจนั้น การตัดสินใจที่สำคัญจะต้องได้รับความเห็นชอบจากองค์กรกำกับดูแลก่อนเสมอแต่ขณะเดียวกันก็มิใช่ว่า การตัดสินใจทุกเรื่องจำเป็นจะต้องผ่านความเห็นชอบก่อน เพราะการดำเนินการทางเศรษฐกิจนั้น ไม่อาจรีรอหรือประวิงเวลาการตัดสินใจไว้ได้ในทุกๆ เรื่องหรือทุกๆ ครั้ง หากแต่ต้องการการตัดสินใจที่ฉับไวและทันเหตุการณ์ ดังนั้น การจะต้องได้รับความเห็นชอบจึงจะต้องจำกัดไว้เฉพาะการตัดสินใจในเรื่องที่มีความสำคัญจริงๆ เช่น การตัดสินใจลงทุนครั้งใหญ่, การตัดสินใจที่จะมีผลกระทบต่อการจัดทำบริการในกรณีที่เป็นบริการสาธารณะ เป็นต้น

ในส่วนที่เกี่ยวกับอำนาจกำกับดูแลต่อผู้บริหารขององค์กรกระจายอำนาจหรือที่เรียกกันว่า การกำกับ

[แก้ไข] (2) ความคล้ายคลึงกันของการกำกับดูแลทางปกครองกับอำนาจควบคุมบังคับบัญชา
        ในปัจจุบัน การกำกับดูแลทางปกครองได้เพิ่มระดับความเข้มงวดกวดขันขึ้นเป็นอย่างมากอันเนื่องมาจากการออกกฎระเบียบหรือคำสั่งของฝ่ายปกครองให้องค์การปกครองท้องถิ่นทั้งหลายปฎิบัติในแนวทางเดียวกัน ซึ่งมีผลให้การกำกับดูแลทางปกครองมีลักษณะใกล้เคียงกับการบังคับบัญชามากขึ้น

        การกำหนดบังคับให้องค์การปกครองท้องถิ่นกระทำกิจการบริการสาธารณะในรูปแบบใดบ้าง และจะกระทำได้ในขอบเขตวิธีการใดกับการออกพระราชกฤษฎีกาหรือกฎกระทรวงกำหนดหรือจำกัดขอบเขตอำนาจหน้าที่ของ ระเบียบปฎิบัติต่างๆ เป็นบรรทัดฐาน ให้ใช้รวมกัน ยิ่งทำให้องค์การปกครองท้องถิ่นมีลักษณะใกล้เคียงกับส่วนราชการในสังกัดฝ่ายปกครองมากขึ้นไปอีก

        ขอบเขตของความเป็นอิสระขององค์การปกครองท้องถิ่น นับวันจะยิ่งหดตัวเข้ามาเรื่อยๆ จากข้อกำหนดพิเศษต่างๆ ที่ออกโดยฝ่ายปกครองและทั้งการกำหนดว่าดูแลเหนือบุคคล (tutelle sur lespersonnes) นั้น ในการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจรัฐจะต้องทรงไว้ซึ่งอำนาจอย่างกว้างขวางในการแต่งตั้งถอดถอนผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ เพราะความเป็นอิสระขององค์กรเหล่านี้เกิดขึ้นจากเหตุผลทางเทคนิคจากการจัดองค์กรแยกต่างหากไปจากฝ่ายปกครองเพื่อความคล่องตัวในการดำเนินงานเท่านั้น หาใช่ความเป็นอิสระในเชิงการเมืองดังเช่นที่เป็นอยู่องค์การปกครองท้องถิ่น ซึ่งมีผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งของประชาชน และรัฐจำต้องเคารพในหลักเกณฑ์ของความเป็นอิสระเกี่ยวกับผู้บริหารขององค์การปกครองท้องถิ่นในระดับที่มากกว่ากรณ๊ของรัฐวิสาหกิจ

        ลักษณะที่ได้กล่าวมานี้ ย่อมแสดงออกอย่างชัดเจนถึงความแตกต่างระหว่างการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจต่อรัฐวิสาหกิจกับการกำกับดูแลทางปกครองซึ่งรัฐกระทำต่อองค์กการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีการขอความเห็นจากคณะกรรมการหรือหน่วยงานต่างๆ ที่จัดตั้งขึ้นเป็นพิเศษเสียก่อน องค์การปกครองท้องถิ่นจึงจะมีอำนาจกระทำกิจการใด ๆ ได้ (เช่น คณะ กรรมการที่ปรึกษาเกี่ยวกับการวางผังเมือง, การปลูกสร้างอาคาร หรือการอนามัยท้องถิ่น เป็นต้น)

        ในทางการเงิน งบประมาณท้องถิ่นส่วนที่ค่อนข้างเป็นอิสระจากงบประมาณแผ่นดิน อันประกอบด้วย เงินจากการกู้ยืมและเงินอุดหนุนแบบเหมาจ่ายจากรัฐบาล ซึ่งมีส่วนเกื้อหนุนอย่างสำคัญในความเป็นอิสระทางการเงินของท้องถิ่น ล้วนแต่ได้กลายเป็นการอุดหนุนหรือการอนุมัติให้กู้ยืมเงินที่เป็นไปในลักษณะ “พิจารณาตามความเหมาะสม” ของแต่ละกรณีไปอย่างเห็นได้ชัด ทั้งๆ ที่บทบาทขององค์กรกำกับดูแลในกรณีเช่นนี้เป็นเพียงการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย (controle de legalite) ของการกระทำเท่านั้น หาใช่การใช้ดุลพินิจตรวจสอบความเหมาะสมไม่ และในระยะหลังนี้ก็ได้มีข้อเท็จจริงปรากฏอย่างชัดเจนว่า ต่อภาษีส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นรายได้หลักโดยปกติขององค์การปกครองท้องถิ่นนั้น ฝ่ายปกครองส่วนกลางเองต่างหากที่เป็นผู้กำหนดฐานภาษีและวิธีการจัดเก็บ และเมื่อภาระหน้าที่และการใช้จ่ายของรัฐมีเพิ่มขึ้นในปีใด และรัฐมีความจำเป็นต้องเรียกเก็บภาษีเพิ่มขึ้น องค์กรปกครองท้องถิ่นต่างๆ ก็จะถูกกำหนดให้เพิ่มอัตราภาษีหรือเพิ่มฐานภาษีในแนวทางและวิธีการที่คล้ายคลึงกัน สภาพเช่นนี้นำไปสู่ข้อสังเกตที่น่าสนใจประการหนึ่งว่า ในปัจจุบันการศึกษาเรื่องการคลังส่วนท้องถิ่นยังคงมีความหมายอยู่เพียงใด

        ในที่สุด แม้ว่าจะมีเสียงคัดค้านจากท้องถิ่นหรือจากนักวิชาการถึงเรื่องหลักความเป็นอิสระของส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตามภาระหน้าที่ของรัฐซึ่สลับซับซ้อนและประกอบด้วยกิจกรรมต่างๆ หลากหลายและล้วนมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อการดำรงอยู่ของชาติ ก็จะยังคงผลักดันให้รัฐรวมอำนาจตัดสินใจเข้าไว้ในส่วนกลางมากขึ้น ในขณะที่ได้มีการกระจายออกไปแต่เพียงอำนาจสนการปฎิบัตการแก่องค์กรอื่นๆเท่านั้น

        หลักการและเหตุผลอันสวยหรูที่จะต้องมีการ “ควบคุมประสานงานจากส่วนกลาง” การที่จะต้อง “ปฎิบัติการให้เป็นไปตามระเบียบข้อบังคับที่กำหนดไว้” หรือจะต้อง “คำนึงถึงความจำเป็นรีบด่วนของแต่ละกรณีเป็นรายๆ ไป” ฯลฯ จึงเป็นเหตุที่รัฐนำมาใช้บ่อยที่สุดในกระบวนการบริหาร และโดยเฉพาะอย่างยิ่งในระบบการกำกับดูแลทางปกครอง หลักการต่างๆ ที่กล่าวอ้างมานี้ล้วนแต่เป็นหลักการที่ขัดแย้งกับหลักเรื่องอำนาจอิสระขององค์การปกครองท้องถิ่นทั้งสิ้น

        ปรากฏการณ์ปัจจุบันของความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองกับองค์การปกครองท้องถิ่นได้เปลี่ยนแปลงไปในทิศทางที่ได้กล่าวมานี้ ทั้งนี้โดยไม่ได้มีการแตะต้องหรือเปลี่ยนแปลงแก้ไขโครงสร้างทางทฤษฎีที่ปรากฏในบทกฏหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องที่รับรองยืนยันในหลักการกำกับดูแลที่กำหนดกระบวนการควบคุมให้รัฐมีอำนาจตรวจสอบได้เฉพาะแต่ในส่วนของความชอบด้วย กฎหมาย (legalitle) ในขณะที่ในความเป็นจริงนั้น กระบวนการกำกับดูแลทางปกครองได้กลายเป็นการควบคุมดุลพินิจอย่างถาวร (controle permanent de I opportunite) ไปเสียแล้ว

        กระบวนการที่อาจเรียกได้ว่าเป็นการทำการกำกับดูแลให้กลายเป็นการบังคับบัญชา (lierarchisation) เช่นนี้ นอกจากจะสังเกตเห็นได้ชัดเจนในการกำกับดูแลทางปกครองแล้วก็ยังอาจพบได้ในการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจที่กระทำต่อรัฐวิสาหกิจในลักษณะที่ไม่แตกต่างกัน และทำให้การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจแปลกแยกไปจากกิจกรรมทางธุรกิจมากขึ้นเรื่อยๆ

        ปรากฏการณ์นับไม่ถ้วนที่เกิดขึ้น และแสดงให้เห็นถึงความเชื่องช้าในกระบวนการตัดสินใจ การเข้มงวดกวดขันต่อกฎระเบียบเล็กๆ น้อยๆ ที่ออกมาโดยไร้เหตุผล, การประวิงการตัดสินใจ (ซึ่งบางครั้งปรากฏการณ์เหล่านี้ก็เกิดขึ้นอย่างไม่เป็นระบบและไม่สม่ำเสมอกัน อันเนื่องมาจากความไม่มีประสิทธิภาพของระบบราชการแบบรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางที่จะตรวจตราให้เป็นไปตามขั้นตอนต่างๆ เหล่านี้ทั้งหมดอันเป็นความจริงที่ไม่มีใครกล้ายอมรับ) เช่นนี้เป็นสิ่งที่ไม่อาจยอดรับได้เลยสำหรับกิจการในรูปวิสาหกิจ ทั้งนี้เพราะนอกจากมันจะรบกวนการดำเนินงานปกติของวิสาหกิจแล้ว กระบวนการควบคุมเหล่านี้ต่างก็ไม่มีความมุ่งหมายเฉพาะในตัวของมันเองแและแตกต่างไปจากการกำหนดนโยบายบริหารหรือการวางแผนงาน ที่บทกฏหมายและแนวความคิดทางทฤษฏียอมให้รัฐมีอำนาจเป็นผู้กำหนดให้รัฐวิสหกิจปฏิบัติได้ เป็นอย่างมากอีกด้วย

[แก้ไข] (3)ลักษณะเฉพาะของกิจการกำกับดูแลองค์กรพิเศษในรูป “องค์การมหาชนอิสระ” (etablissement public)
        องค์กรพิเศษในรูป “etablissement public” ของฝรั่งเศสนั้น หากเทียบเคียงกับระบบของไทยแล้ว อาจกล่าวได้ว่าคือ องค์กรทางมหาชนประเภทที่สามในระบบบริหารส่วนกลางแยกออกมาต่างหากจากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ (โดยไม่พิจารณาถึงการบริหารส่วนท้องถิ่น) องค์กรประเภทนี้จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายเฉพาะ ให้มีความเป็นอิสระ (autonomie) ในระดับหนึ่งภายใต้การกำกับดูแลของรัฐหรือองค์กรที่รัฐมอบหมาย มีฐานะเป็นนิติบุคคลของตนเอง (ซึงนับเป็นลักษณะที่สำคัญมากที่ทำให้เห็นความแตกต่างไปจากส่วนราชการของฝรั่งเศส ซึ่งไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล) มีความเป็นอิสระทางการเงินและในทางบริหารพอสมควรและจัดตั้งขึ้นโดยมีความมุ่งหมายพิเศษเฉพาะแต่ละองค์กรตัวอย่างขององค์กรที่มีฐานะเป็น etablissement public ที่ขึ้นกับส่วนกลาง ก็เช่น หอสมุดแห่งชาติวิทยาลัยการปกครองแห่งชาติ (E.N.A.)ศูนย์การศึกษาอวกาศแห่งชาติ (Centre national d etudes spatiales) หรือศูนย์ศิลปวัฒนธรรม ยอร์ช ปอมปิดูร์ เป็นต้น

         สำหรับในประเทศไทย องค์กรทางมหาชนประเถทที่สามนี้ยังไม่เป็นที่ย่อมรับและยังไม่มีกฏหมายกำหนดสิทธิหน้าที่เฉพาะขององค์กรในรูปแบบนี้เช่นในฝรั่งเศส

        การควบคุมกำกับที่รัฐปฏิบัติต่อองค์การมหาชนอิสระนั้น มีความแตกต่างไปจากการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจ และก็ต่างไปจากการกำกับดูแลทางปกครองอยู่ไม่น้อย และอาจกล่าวได้ว่าเป็นกรณีพิเศษเฉพาะ ที่อาจเรียกได้ว่าเป็นการกำกับดูแลกึ่งบังคับบัญชา (tutelle quasi hierarchique) อันเนื่องมาจากลักษณะของการกำกับดูแลประเภทนี้ ซึ่งมีความใกล้เคียงกับการควบคุมบังคับบัญชาเป็นอย่างมาก

        การกำกับดูแลที่เข้มงวดต่อองค์กรในรูปแบบนี้ มีขึ้นเพื่อแลกเปลี่ยนกับการที่รัฐยอมให้ความเป็นอิสระด้วยการจัดตั้งองค์กรขึ้นนอกระบบราชการปกติแก่องค์กรเหล่านี้อันเนื่องมาจากเหตุผลพิเศษทางเทคนิค ที่ประสงค์จะให้มีองค์กรอิสระมาดำเนินกิจกรรมที่อยู่นอกขอบเขตงานบริการสาธารณะดั้งเดิมของฝ่ายปกครองโดยเฉพาะเป็นกรณี ๆ ไป เพื่อให้เกิดความคล่องตัว ซึ่งแม้จะกล่าวได้ว่าภารกิจที่องค์การมหาชนอิสระได้รับมอบหมายนี้จะอย่างไรก็ตาม จากการศึกษาพบว่าเราได้มีองค์กรที่มีลักษณะของการจัดตั้ง วัตถุประสงค์ วิธีดำเนินการ และขอบอำนาจคล้ายคลึงกับetablissement public ของฝรั่งเศสเกิดขึ้นแล้วในทางความเป็นจริงหลายหน่วยงาน ได้แก่ มหาวิทยาลัยต่างๆ ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติจัตตั้งของแต่ละแห่งที่แม้ว่ายังถือเป็นส่วนหนึ่งของระบบบริหารราชการส่วนกลางและอยู่ในสังกัดทบวงมหาวิทยาลัย แต่ก็มีความเป็นอิสระในทางปฏิบัติในด้านต่างๆ เป็นอย่างมากโดยผลของบทบัญญัติในกฎหมายจัดตั้ง และในหลายๆ ด้าน ความเป็นอิสระดังกล่าวยังมีระดับที่สูงกว่า etablissesment public ของฝรั่งเศสด้วยซ้ำ เช่น ความเป็นอิสระในทางการเงิน เป็นต้น แตกต่างไปจากงานปกครองดดั้งเดิมบ้างก็ตาม แต่ก็มิได้แตกต่างมากจนเกิดคุณภาพใหม่ขึ้นจนถึงกับทำให้องค์กรที่รับผิดชอบกลายเป็นองค์กรพิเศษแตกต่างไปจากฝ่ายปกครองอย่างสิ้นเชิงดังกรณีของรัฐวิสาหกิจ หากแต่ยังคงเป็นองค์กรพิเศษภายในฝ่ายปกครองนั่นเอง ดังนั้นการกำกับดูแลองค์การมหาชนอิสระนี้จึงมีลักษณะสำคัญๆ ใกล้เคียงกับการควบคุมบังคับบัญชาเป็นอย่างมาก

        องค์การมหาชนอิสระหลายๆ แห่งที่มีอยู่ในฝรั่งเศษนั้น ได้รับความเป็นอิสระในการดำเนินงานโดยเหตุผลทางประวัติศาสตร์ (เช่นในยุคที่มีการจัดตั้งองค์กรนั้นฝ่ายปกครองในสมัยนั้น ได้ยอมรับให้ความเป็นอิสระเช่นนั้นมาก่อน จนสืนเนื่องมาถึงปัจจุบันโดยไม่ม่การแก้ไขหลักเกณฑ์ในเรื่องนี้) แต่ทว่า เมื่อเวลาผ่านมาถึงปัจจุบัน องค์กรเหล่านี้ก็จำต้องยอมรับรูปแบบการควบคุม “กึ่งบังคับบัญชา” แบบต่างๆ ที่ฝ่ายปกครองกำหนดขึ้นใช้กับองค์การมหาชนอิสระใหม่ๆ ที่เพิ่งจัดตั้งขึ้นด้วยเช่นกัน ตัวอย่างที่เห็นชัดที่สุดที่สะท้อนถึงบทบาทในการควบคุมกำกับแบบ “กึ่งบังคับบัญชา” นี้ ได้แก่ กรณีขององค์การมหาชนอิสระในรูปแบบของ โรงเรียนมัธยม (Lycee) ซึ่งเป็นองค์การมหาชนอิสระที่ขึ้นกับส่วนท้องถิ่น และเป็นองค์กรใหม่ที่เพิ่งได้รับสถานะการเป็นองค์การมหาชนอิสระนั้น การกำหนดจำนวนบุคลากรในแต่และโรงเรียน, การกำหนดเค้าโครงการสอน, วิธีการและตารางเวลาสอน จำเป็นต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้มีอำนาจกำกับดูแลก่อนทั้งสิ้น และกระทั้งเงินค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานส่วนใหญ่ก็มาจากเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดิน (แม้ว่าจะมีกระบวนการควบคุมการใช้จ่ายที่ไม่เข้มงวดเหมือนกับส่วนราชการก็ตาม) ลักษณะเช่นนี้สะท้อนให้เห็นเงาลางๆ ของอำนาจบังคับบัญชาที่อยู่เบื้องหลังความเป็นอิสระที่ว่านี้ได้เป็นอย่างดี(ดังกรณีโรงเรียนมัธยม) เป้นต้น ในอีกด้านหนึ่งองค์การมหาชนอิสระหลายหน่วยที่มีเหตุผลชัดเจน ในเรื่องความจำเป็นของการเป็นอิสระอย่างแท้จริง นอกไปจากเพียงเหตุแห่ง “ความเหมาะสม” ที่กล่าวมาข้างต้น อาทิเช่น โรงพยาบาลต่างๆ (ที่มีระบบบริหารภายในซับซ้อนต่างไปจากสวนราชการแท้ๆ, มีรายได้จากการดำเนินงานของตนเองต่างไปจากงานปกครองทั่ว ไป ฯลฯ) หรือสถาบันค้นคว้าวิจัยทางวิทยาศาสตร์ ฯลฯ ก็ประบกับการกำกับดูแลที่ไม่เข้มงวดเท่ากับองค์กรในกลุ่มแรก และเขยิบเข้าไปใกล้กับการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจมากขึ้น

        กล่าวในที่สุดแล้ว การกำกับดูแลองค์การมหาชนอิสระนั้นทั้งในทางทฤษฎี และทั้งที่ปรากฎในบทกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องมีลักษณะใกล้เคียงกับการกำกับดูแลทางปกครองที่รัฐปฎิบัติต่อองค์การปกครองท้องถิ่น

        ภายในระบบองค์การมหาชนอิสระเองก็ยังมีระดับการกำกับดูแลที่แตกต่างกันออกไปเป็นอย่างมาก องค์กรบางกลุ่มถูกควบคุมอย่างเข้มงวดแทบไม่ต่างไปจากส่วนราชการ ทั้งนี้ มักจะมาจากสาเหตุที่ว่า องค์กรเหล่านี้ได้ความเป็นอิสระมาโดยสาเหตุของ “ความเหมาะสม” (ที่ควรจะตั้งเป็นองค์กรเอกเทศต่างไปจากส่วนราชการ) แท้ๆ โดยไม่มีเหตุผลความจำเป็นของเรื่องมาสนับสนุนความเป็นอิสระเช่นนี้เลย (เช่น มหาวิทยาลัย เป็นอิสระเพราะต้องปลอดจากการแทรกแซงของฝ่ายการเมือง ต้องมีเสรีภาพในการถ่ายทอดความรู้ ฯลฯ เป็นต้น) องค์การมหาชนอิสระที่ถูกกำกับดูแลอย่างเข้มงวดเหล่านี้ก็เช่น กิจกรรมบางอย่างที่เคยเป็นส่วนราชการมาก่อนแล้วได้รับสถานะการเป็นองค์การมหาชนอิสระในภายหลังอยู่มาก แต่ครั้นเมื่อมีการปฎิบัติจริง กระบวนการกำกับดูแลนี้กลับใกล้เคียงกับการควบคุมบังคับบัญชาเป็นอย่างมาก

        โดยที่การกำกับดูแลองค์การมหาชนอิสระมิได้มีระบบเฉพาะเป็นเอกเทศของตัวเอง และมีข้อเท็จจริงในการปฎิบัติที่หลากหลายแตกต่างออกไปตามลักษณะกิจกรรมของแต่ละองค์กรลักษณะเช่นนี้ ทำให้เกิดความสับสนในการจัดระบบความคิด และมีผลไปถึงทำให้สารัตถะที่ยอมรับกันทั่วไปในเรื่องความเป็นอิสระของรัฐวิสาหกิจได้รับความกระทบกระเทือนเป็นอย่างมาก ทั้งนี้เนื่องมาจากการที่ในระยะหลัง ๆ นี้รัฐหรือผู้มีอำนาจพยายามอธิบายการใช้อำนาจต่อรัฐวิสาหกิจของตน โดยเทียบเคียงจากอำนาจที่ตนปฎิบัติอยู่ต่อองค์การมหาชนอิสระและเคยชินกับอำนาจนี้มาโดยตลอด ซึ่งทำใเนื้อหาของการกับกับดูแลทางเศรษฐกิจถูกบิดเบือนไปเป็นอย่างมาก

[แก้ไข] (4) ระบบบัญชีสาธารณะกับระบบบัญชีที่ใช้ในทางการค้า (Comptabilite publique et comptabilite commerciale)
        การพิเคราะห์ถึงความแตกต่างระหว่างระบบบัญชีสาธารณะกับระบบบัญชีที่ใช้ในทางการค้านี้ นับเป็นการศึกษาถึงประเด็นที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งที่จะชี้ให้เห็นถึงเนื้อหาความแตกต่างระหว่างการควบคุมบังคับบัญชากับการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจ

        แนวความคิดพื้นฐานที่จะต้องกล่าวไว้ ณ ที่นี้ ก็คือ การควบคุมอันเป็นพื้นฐานของระบบบริหารราชการทั้งหมดนั้น วางหลักอยู่ที่การควบคุมทางการเงิน

        ระบบบัญชีสาธารณะ (comptabilite publique) ทั้งหมดมีขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ที่จทราบถึงรายละเอียดของการรับและจ่ายเงินของฝ่ายปกครอง ซึ่งมีวิธีการและขอบเขตตลอดจนถึงลักษณะของกิจการต่างๆ ซึ่งได้กำหนดเอาไว้แล้วอย่างเข้มงวดในกฎหมายงบประมาณ และ เพื่อจะตรวจสอบถึงการปฎิบัติตามข้อกำหนดที่รัฐสภาวางไว้ในเรื่องอำนาจหน้าที่ในการสั่งจ่ายเงินของฝ่ายปกครอง ดังที่จะต้องมีหลักการเกี่ยวกับการจะต้องปฏิบัติไปในขอบวัตถุประสงค์จะต้องมีวงเงินอนุมัติล่วงหน้าให้จ่ายได้อย่างพอเพียง, การที่เหตุแห่งการจจจ่ายเงินต้องชอบด้วยกฎหมาย, การจะต้องมีการปฎิบัติการต่างตอบแทนตามข้อผูกพันที่มีการจ่ายไปจริง ฯลฯ เป็นต้น

        จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่า กิจกรรมในรูปวิสาหกิจย่อมไม่สามารถยอมรับหลักเกณฑ์ทางการเงินอันเข้มงวดรัดกุม และสลับซับซ้อนเยี่ยงนี้ได้ งบประมาณประจำปีของรัฐวิสาหกิจนั้นมีฐานะเป็นเพียงประมาณการรายจ่ายสำหรับปีหนึ่ง ๆ เท่านั้น หาใช่งบประมาณรายจ่ายในลักษณะเดียวกับงบประมาณแผ่นดินไม่ เพราะรายจ่ายของวิสาหกิจย่อมแปรผันไปตามความแปรเปลี่ยนทางเศรษฐกิจของตลาดและของเทคนิคการผลิต ตลอดถึงภาวะของสังคม, อัตราภาษีที่เปลี่ยนแปลง หรือกระทั้งวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ และในส่วนรายรับของวิสาหกิจนั้น ย่อมขึ่นอยู่กับจำนวนหน่วยของสินค้าหรือบริการที่จำหน่ายได้ ซึ่งก็ยังต้องแปรผันไปตามสถานการณ์เศรษฐกิจของประเทศภาวะการครองชืพของผู้บริโภค และนโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐบาลอีกด้วย สภาพเช่นนี้จึงทำให้ไม่มีใครสามารถกำหนดล่วงหน้าอย่างแน่ชัดลงไปถึงรายรับรายจ่ายของวิสาหกิจในแค่ละปีได้ ดังที่เป็นอยู่ในงบประมาณรายจ่ายของรัฐ

        ยิ่งไปกว่านั้น กิจการวิสาหกิจยังประกอบด้วยระบบการบริการการเงินที่หลากหลาย ซึ่งมีทั้งการชำระเงินด้วยเงินสด การกำหนดเทอมการชำระเงินทั้งรายรับและรายจ่ายที่แตกต่างกันออกไปตามสภาพของกิจการ ทั้งยังจจะต้องคำนึงถึงสต๊อกสินค้าและหน่วยเก็บเงินซึ่งกระจัดกระจายกันอยู่ในพื้นที่ต่างๆ ทั้งยังจะต้องพึ่งพาระบบบัญชีฝากเงินกับธนาคารพาณิชย์และมีข้อตกลงกับธนาคารเพื่อพึ่งพาระบบเครคิด ซึ่งจะทำให้การบริหารธุรกิจเป็นไปอย่างอ่อนตัวและมีประสิทธิภาพสูงอีกด้วย

        ดังนั้น จึงเป็นไปไม่ได้เลยที่จะมีการกำหนดล่วงหน้าถึงรายรับและรายจจ่ายของวิสาหกิจ ว่าในปีใดควรจะเป็นเท่าใด เว้นไว้แต่เฉพาะการกำหนดวงเงินลงทุนล่วงหน้าเท่านั้นที่สามารถกระทำได้อย่างถูกต้อง

        โดยเหตุดังกล่าว หากว่าในกิจกรรมทางเศรษฐกิจจำเป็นต้องมีการกำหนดล่วงหน้าถึงรายรับรายจ่าย และงบประมาณ การกำหนดดังกล่าวก็เป็นไปในความมุ่งหมายและวิธีการที่แตกต่างไปจากรายรับ รายจ่าย และงบประมาณในความหมายของฝ่ายปกครองเป็นอย่างมาก และย่อมจะนำเอาหลักเกณฑ์และวิธีการเดียวกับหลักเกณฑ์ของฝ่ายปกครอง ซึ่งมุ่งจะตรวจสอบเฉพาะความถูกต้องชอบด้วยระเบียบข้อบังคับ (regularite) เท่านั้น มาใช้มิได้

        ในส่วนที่เกี่ยวกับระบบการบัญชี ระบบการบัญชีที่ใช้ในทางการค้า ซึ่งรัฐวิสาหกิจจัดทำอยู่นั้น จะมุ่งไปที่การวิเคราะห์ทางบัญชี เพื่อให้ทราบถึงโครงสร้างและสภาพทางการเงินภายใน และมุ่งไปที่การทำบัญชีของกิจการโดยทั่วไปเพื่อให้ทราบถึงสภาพของความสัมพันธ์กับตลาดภายนอก และการทำบัญชีใระบบที่เป็นอยู่ในวิสาหกิจนั้นจะถูกนำไปใช้เพื่อการตรวจสอบและควบคุมทางสถิติต่อการผลิตและจำหน่ายหน่วยสินค้าหรือบริการ มิได้นำไปใช้เพื่อการควบคุมความถูกต้องตามกฎหมาย เพราะมิได้จัดทำขึ้นเพื่อการควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณแต่เพียงประการเดียวดังที่ระบบบัญชีสาธารณะได้ถูกสร้างขึ้น นอกจากนี้ ระบบบัญชีที่ใช้ในวิสาหกิจยังประกอบไปด้วยรายละเอี่ยดหลายประการ ซึ่งอาจจะไม่ปรากฏในระบบบัญชีสาธารณะ เช่น การประเมินราคาสินทรัพย์การคำนวณค่าเสื่อมราคา การกำหนดเงินทุนสำรอง ฯลฯ ซึ่งเหล่านี้ล้วนแต่เป็นเงื่อนไขที่จะให้เห็นถึงความเจริญก้าวหน้า หรือความเสื่อมโทรมของวิสาหกิจนั้น ๆ ทั้งสิ้น

         ในท้ายที่สุด ย่อมเป็นที่แน่นอนว่า แนวความคิดที่คับแคบเกี่ยวกับกฏหมายการคลังดั้งเดิมนั้นย่อนนำไปสู่แต่เพียงการกำหนดกฏเกณฑ์เข้มงวด หยุมหยิม หากแต่ไร้เหตุผล และยิ่งไปกว่านั้นยังอาจทำให้เกิดความเสียหายอย่างมากแก่องค์กรขอรัฐในรูปวิสาหกิจ และแม้ว่าจะได้เกิดมีพัฒนาการทางกฎหมายการคลังขึ้นในหลายครั้งในยุคปัจจุบัน อาทิเช่น การริเริ่มจจัดทำงบประมาณแบบแผนงาน หรือการริเริ่มแนวความคิดในเรื่องที่ยอมรับว่าอาจจะต้องมีการกำหนดค่าตอบแทนพิเศษสำหรับบริการสาธารณะฝ่ายปกครองเป็นผู้จัดทำโดยตรงได้ก็ตาม แต่พัฒนาการทางกฎหมายการคลังเหล่านี้ ก็ไม่อาจละทิ้งโครงสร้างทั้งหมดของระบบไปได้ความวิตกกังวลและห่วงใยในความถูกต้องของการให้จ่ายงบประมาณ ถูกผูกเอาไว้อย่างแนบแน่นกับกาจะต้องจ่ายเงินให้เป็นไปตามระเบียบข้อบังคับและกฎหมาย ซึ่งจะเป็นไปได้ก็แต่กับองค์กรของฝ่ายปกครองเท่านั้น และความพยายามที่จะพัฒนาให้เกิดระบบบัญชีที่ใช้กับกิจการรัฐวิสาหกิจได้ให้เกิดขึ้นในระบบบัญชีสาธารณะนั้น ย่อมไม่มีทางเป็นไปได้เลย

        ดังนั้น ระบบบัญชีที่ใช้ในทางการค้า ซึ่งอ่อนตัวและตอบสนองการประกอบการทางธุรกิจได้เป็นอย่างดี จึงจำเป็นจะต้องได้รับการยอดรับให้ใช้กับกิจการในรูปรัฐวิสาหกิจได้ แม้ว่าจะมีความแตกต่างไปจากระบบบัญชีสาธารณะก็ตามทั้งนี้ โดยเหตุที่รัฐวิสาหกิจเป็นองค์กรอิสระ ซึ่งเป็นผลิตผลของวัตถุประสงค์ในเชิงเศรษฐกิจของรัฐ และอยู่ใต้กำกับการดูแลทางเศรษฐกิจซึ่งมีเนื้อหาและเป้าหมายที่แตกต่างไปจากการกำกับดูแลทางปกครอง

--------------------------------------------------------------------------------

ขอขอบคุณข้อมูลจาก

www.lawonline.co.th
ศาสตราจารย์ ดร. สุรพล นิติไกรพจน์ ศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ประเภทของหน้า: บทความกฎหมาย