ข้อยุติและความขัดแย้งที่ดำรงอยู่ในการจัดตั้งศาลปกครองไทย

ข้อยุติและความขัดแย้งที่ดำรงอยู่ในการจัดตั้งศาลปกครองไทย

        โดยข้อเท็จจริงแล้ว การถกเถียงเรื่องศาลปกครองที่ใช้เวทีหนังสือพิมพ์และวิทยุโทรทัศน์กันอยู่แทบทุกวันในระหว่างนี้ ไม่ใช่เรื่องใหม่สำหรับนักนิติศาสตร์ ประเด็นที่นำมาถกเถียงกล่าวหาซึ่งกันและกันระหว่างที่ฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ก็ไม่มีประเด็นใหม่ อาจมีประเด็นปลีกย่อยเล็ก ๆ น้อย ๆ เช่น ควรจะต้องรอกให้ ส.ส.ร. ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่เสร็จก่อนหรือไม่จึงค่อยตั้งศาลปกครอง หรือประเด็นชวนขำทำนองที่ว่า พวกอาจารย์มหาวิทยาลัยที่ออกมาสนับสนุนศาลปกครองที่มีกฤษฎีกาเป็นธุรการเป็นพวกอกหัก อยากเป็นผู้พิพากษาศาลปกครองทางลัดเพื่อจะได้มานั่งตัดสินคดีชดเชยปมด้อยของตัวเอง ฯลฯ อะไรทำนองนี้เสริมเข้ามาบ้าง แต่ก็เป็นประเด็นเล็ก ๆ น้อย ๆ ที่ไม่มีความสำคัญนักเพราะในทางวิชาการที่วางกรอบการคิดอยู่ในบริบทของสภาพสังคมไทยนั้น ประเด็นปัญหาเรื่องการจัดตั้งศาลปกครองนั้น ได้มีข้อยุติเป็นที่ชัดเจนไปแล้วตั้งแต่หลายปีที่แล้ว และในหมู่ผู้ที่มีความเข้าใจสภาพปัญหาของการพิจารณาพิพากษาคดีปกครองของศาลยุติธรรมไทยก็ประจักษ์แจ้งในเหตุผลความจำเป็นในการจัดตั้งศาลปกครองในระบบศาลคู่อยู่โดยทั่วไปแล้ว เพียงแต่คำอธิบายในเรื่องนี้ต้องการความรู้ความเข้าใจพื้นฐานในเรื่องระบบวิธีพิจารณาคดีของศาลและกระบวนการบริหารราชการแผ่นดินของผู้ฟังอยู่ไม่น้อย ดังนั้นจึงเป็นเรื่องที่ต้องใช้เวลาในการทำความเข้าใจต่อประชาชนในวงกว้างในขณะที่ปราชนเหล่านั้นเองก็ไม่มีเวลาพียงพอที่จะรับฟังหรือมาให้ความสนใจในปัญหากึ่งการเมืองกึ่งเทคนิคในลักษณะเช่นนี้ทั้งตัวเรื่องเองก็ดูจะไกลตัวจากประชาชนมาก ดังนั้น ถ้ามีการพาดหัวหรือสรุปข่าวในสื่อต่าง ๆ ทีไร ระบบหรือสถาบันที่มีการจัดตั้งและมีสถานะมั่นคงอยู่แล้วที่เรียกกันในภาษาวิชาการว่า Establish แล้ว ก็จะเป็นฝ่ายได้เปรียบ และได้รับความเห็นใจจากประชาชนที่ห่างไกลข้อมูลอยู่เสมอทั้ง ๆ ที่ในวงการสัมมนาและการประชุมทางวิชาการต่าง ๆ ที่มีการเปิดให้ทัศนะทั้งสองด้านได้มีโอกาสอธิบายชี้แจงหักล้างกันด้วยเหตุผลแล้ว ก็เห็นได้ชัดเจนอยู่ว่าในหมู่ผู้รู้และในแวดวงนักกฎหมายที่เข้าใจปัญหานี้นั้น ศาลปกครองควรจะจัดตั้งอย่างไรและมีหน่วยงานใดเป็นหน่วยธุรการ

        โดยที่เรื่องนี้เป็นเรื่องที่โดยหลักแล้วเป็นเรื่องที่ “ตกผลึก” ในทางวิชาการในปัญหาสำคัญๆ เรียบร้อยแล้ว จนถึงขนาดที่รัฐธรรมนูญปัจจุบันกำหนดการไว้แล้วว่า จะต้องมีศาลปกครองขึ้นและศาลปกครองนี้จะต้องเป็นอิสระแยกต่างหากจากศาลยุติธรรม ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นไปในทางเดียวกันกับนักกฎหมายที่ใส่ใจติดตามปัญหาเรื่องนี้มาเป็นเวลานานว่า รัฐบาลซึ่งจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบในการดำเนินการจัดตั้งศาลปกครอง ควรจะได้รีบเร่งดำเนินการนำกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองตามที่รัฐบาลเห็นว่าเหมาะสมนำเสนอต่อรัฐสภาโดยเร็ว เพื่อที่จะให้ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งมีความรับผิดชอบและมีหน้าที่โดยตรงตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ได้มีโอกาสใช้ดุลพินิจและสติปัญญาพิจารณากลั่นกรองเรื่องนี้โดยรอบคอบในฐานะที่เป็นตัวแทนของประชาชนในการใช้อำนาจอธิปไตย การถกเถียงกันนอกสภาในลักษณะที่เป็นอยู่ขณะนี้ ซึ่งเป็นการถกเถียงจองคนที่แม้มีความเกี่ยวข้องแต่ก็ไม่มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงในการพิจารณากฎหมายนั้น รังแต่จะทำให้เกิดความสับสนของประชาชน และอาจจะทำให้มีการวิพากษ์วิจารณ์กันเองในระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกันจนกระทั่ง “บาดแผล” เก่า ๆ ที่พยายามจะปิดเอาไว้ไม่ให้คนภายนอกเห็นจะประทุขึ้นมาจนลุกลามใหญ่โต และทำลายความน่าเชื่อถือของสถาบันเก่าแก่บางสถาบันไปเสียเปล่า ๆ นอกจากนั้น การเคลื่อนไหวสนับสนุนหรือคัดค้านนโยบายของรัฐบาลในเรื่องนี้ของแต่ละฝ่ายนั้นหลายครั้งก็เป็นไปด้วยการไม่ใช้ปัญหาหรือเหตุผล หากใช้อารมณ์ความรู้สึกและถ้อยคำที่ไม่ค่อยจะแสดงวุฒิภาวะของคนผู้ซึ่งอยู่ในตำแหน่งหรือ “อำนาจ” ที่เป็นหลักของบ้านเมืองอยู่แล้วเท่าใดนัก ดังนั้นผู้เขียนจึงมีความเห็นว่า หากรัฐบาลเร่งนำเสนอกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองตามนโยบายที่รัฐบาลแถลงไว้ต่อรัฐสภาไปให้รัฐสภาพิจารณา โดยเร็วเท่าใดก็จะยิ่งมีผลดีต่อการรักษาสถาบันบางสถาบันและลดความขัดแย้งภายในองค์กรทั้งในทางการบริหาร และในทางการเมืองของรัฐบาลลงได้มากขึ้นเท่านั้น ส่วนประเด็นความเหมาะสมของหน่วยธุรการหรือข้อแตกต่างใด ๆ ที่ยังปรากฏความเห็นขัดแย้งกันอยู่ก็ให้รัฐสภาซึ่งเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยที่มีความรับผิดชอบโดยตรงใน เรื่องนี้เป็นผู้วินิจฉัยเพื่อจะได้เป็นไปโดยสอดคล้องกับหลักทฤษฎีแบ่งแยกอำนาจที่ถูกเรียกร้องกล่าวขวัญถึงอย่างมากในขณะนี้ด้วย

        อย่าไรก็ตาม โดยที่ปัญหาเรื่องความขัดแย้งในการจัดตั้งศาลปกครองเป็นปัญหาที่ประชาชนจำนวนไม่น้อยได้ติดตามและให้ความสนใจอยู่ ประกอบกับการให้ข่าวสารข้อมูลผ่านสื่อต่าง ๆ ของฝ่ายที่เกี่ยวข้องหลายครั้งยังไม่ตรงกับข้อเท็จจริงที่เป็นอยู่ ดังนั้นในฐานะนักวิชาการในมหาวิทยาลัยที่ติดตามประเด็นปัญหาในเรื่องนี้มาเป็นเวลานาน ผู้เขียนจึงใคร่ขอทำความเข้าใจและนำเสนอสภาพปัญหาและความขัดแย้งในเรื่องต่าง ๆ ในทัศนะของผู้เขียนเพื่อให้ประเด็นต่าง ๆ ในเรื่องศาลปกครองมีความชัดเจนขึ้นสำหรับประชาชนทั่วไป โดยจะขอนำเสนอประเด็นต่าง ๆ เหล่านี้เป็นลำดับไป ดังต่อไปนี้

[แก้ไข] 1. กระทรวงยุติธรรมและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่ได้ขัดแย้งกันเรื่องตั้งศาลปกครองขึ้นในรูปศาลคู่
        สาธารณชนอาจไม่ทราบว่าในขณะที่มีบุคลากรของกระทรวงยุติธรรมออกมาวิพากษ์วิจารณ์ร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองของรัฐบาลที่มอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกายกร่างขึ้น กระทรวงยุติธรรมเองโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมก็ได้เสนอกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองของกระทรวงยุติธรรมต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาด้วยเช่นกัน

        ข้อที่อาจจะไม่ปรากฏต่อประชาชนก็คือ ร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองของกระทรวงยุติธรรมนั้น ได้เสนอให้จัดตั้งศาลปกครองขึ้นในระบบศาลคู่ แยกต่างหากจากศาลยุติธรรมในปัจจุบันเช่นเดียวกันกับร่างของรัฐบาล กล่าวคือมีศาลปกครองชั้นต้นและศาลปกครองสูงสุดของตนเองแยกต่างหากและคู่ขนานไปกับศาลชั้นต้นและศาลสูงสุดในระบบศาลยุติธรรมนั่นเอง

        ดังนั้น ข้อกล่าวหาที่ว่าร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองของรัฐบาลขัดแย้งกับหลักการแบ่งแยกอำนาจไปสร้างองค์กรวินิจฉัยชี้ขาดคดีเพิ่มขึ้นมาเป็น “ศาล” อีก นอกจากศาลยุติธรรมที่มีอยู่แล้ว จึงไม่ถูกต้องไม่ควรกระทำนั้น จึงเป็นข้อกล่าวหาที่ผู้กล่าวหาเองไม่ได้ศึกษาข้อเท็จจริงของเรื่องให้รอบคอบก่อนและไม่ได้ดูแม้แต่ว่าสิ่งที่ตนออกมาวิพากษ์วิจารณ์โต้แย้งนั้น กระทรวงยุติธรรมเองก็ได้เสนอกฎหมายในประเด็นอย่างเดียวกันนั้นด้วยเช่นกัน

        แต่ไม่ว่าใครจะให้ความเห็นแย้งหรือหน่วยงานใดจะมีทัศนะต่อเรื่องนี้อย่างใด การจัดตั้งศาลปกครองในระบบศาลคู่แยกต่างหากจากศาลยุติธรรมนั้นก็กลายเป็นกติกาที่ต้องเคารพปฏิบัติสำหรับสังคมไทยไปแล้ว เพราะบทบัญญัติมาตรา 190, 195, 195 ทวิ, 195 ตรี และ 195 จัตวา ของรัฐธรรมนูญปัจจุบันได้กำหนดให้มีศาลปกครองขึ้นและจะต้องแยกระบบการแต่งตั้งผู้พิพากษาและการบริหารงานบุคคลของศาลปกครองออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากศาลยุติธรรมอยู่แล้ว

        บทบัญญัติดังกล่าวในรัฐธรรมนูญไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญหรือโดยเจตนาที่แฝงเร้นของคนกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดดังที่มีบางคนกล่าว หากเกิดมาจากความเห็นร่วมกันของหลายฝ่ายที่มีความห่วงใยและปรารถนาที่จะให้องค์กรคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่เป็นอิสระ มีความเชี่ยวชาญและปลอดจากการแทรกแซงต่าง ๆ ทั้งการแทรกจากภายนอกและภายในองค์กรด้วยกันเองขึ้นในสังคมไทย ดังที่ได้มีรายงานของคณะกรรมาธิการของวุฒิสภา คณะกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎร บทสรุปความคิดเห็นในเรื่องการประชุมสัมมนาเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองของสถาบันการศึกษาต่าง ๆ ตลอดทั้งรายงานทัศนะของคณะกรรมการที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้นหลายต่อหลายชุดในระยะเวลาก่อนที่จะมีการแก้ไขบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ออกมารับรองความจำเป็นในการตั้งศาลปกครองตามแนวทางนี้

        ยิ่งไปกว่านั้น หากย้อนไปดูนโยบายของคณะรัฐมนตรีชุดของนายกรัฐมนตรีชวน หลีกภัย ที่แถลงไว้ต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2535 ซึ่งรัฐบาลชุดดังกล่าวแถลงไว้ในนโยบายข้อ 1.9 ว่าจะ “พัฒนาบุคลากรและกระบวนการวินิจฉัยเรื่องราวร้องทุกข์ ตลอดจนเตรียมปัจจัยที่เกี่ยวข้องให้พร้อมเพื่อนำไปสู่การจัดตั้งศาลปกครองให้ทันภายใน 4 ปี” แล้วจะพบว่านโยบายของรัฐบาลชุดดังกล่าวแทบจะไม่มีความแตกต่างไปจากนโยบายของคณะรัฐมนตรีชุดปัจจุบันของพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ ที่แถลงไว้ต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 11 ธันวาคม 2539 ในเรื่องเดียวกันนี้เลยแม้แต่น้อย โดยรัฐบาลชุดปัจจุบันได้แถลงนโยบายนี้ไว้ในข้อ 1.3 ว่าจะ “เร่งรัดผลักดันให้มีกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการเลือกตั้งและให้มีศาลปกครองขึ้นเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรมโดยสอดคล้องกับบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ”

        เช่นนี้แล้ว จะกล่าวได้อย่างไรว่านโยบายเรื่องศาลคู่เป็นสิ่งที่ผิดพลาดหรือเป็นการสมคบกระทำการของคนเพียงสองคน จนกลายเป็นบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกระทั่งกลายเป็นนโยบายของรัฐบาลที่มีความแตกต่างกันอย่างยิ่งของรัฐบาลที่ยืนอยู่คนละขั้วทางการเมืองกันในขณะนี้?

[แก้ไข] 2. รัฐบาลกำลังตั้งศาลปกครองโดยศาลนำไปสังกัดฝ่ายบริหารเพื่อครอบงำศาลปกครอง
        ข้อกล่าวหาในเรื่องนี้ค่อนข้างฉกาจฉกรรจ์ และอธิบายให้คนทั่วไปเข้าใจได้ง่ายว่าเมื่อรัฐบาลตั้งศาลปกครองโดยให้ไปสังกัดกฤษฎีกา กฤษฎีกาเป็นลูกน้องของรัฐบาล เมื่อคดีปกครองเป็นคดีที่ประชาชนทะเลาะกับอำนาจรัฐต้องไปฟ้องศาลปกครอง ศาลปกครองซึ่งสังกัดอยู่ในฝ่ายรัฐบาลก็ต้องตัดสินคดีเข้าข้างรัฐบาลอย่างแน่นอนไม่มีทางเป็นอื่นไปได้

        การใช้ตรรกกะแบบอุปมาอุปมัยเช่นนี้ทำให้สาธารณชนมีความเข้าใจผิดได้ง่าย ๆ โดยปราศจากฐานแห่งข้อเท็จจริงแม้แต่น้อย และดูเหมือนจะเป็นวิธีการที่นักการเมืองชอบใช้กันดังจะเห็นได้จากคำให้สัมภาษณ์ในลักษณะ “แผ่นเสียงตกร่อง” ของรัฐมนตรีร่วมรัฐบาลคนหนึ่งที่ให้ข้อมูลผ่านสื่อมวลชนในแนวทางเช่นนี้ซ้ำ ๆ ซาก ๆ ว่า ร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองที่ให้กฤษฎีกาเป็นหน่วยธุรการนั้นเป็นการเอาศาลปกครองมาสังกัดฝ่ายบริหารจะทำให้ฝ่ายบริหารครอบงำศาลปกครองได้ ประชาชนผู้มีคดีจะไม่ได้รับความเป็นธรรม

        หากหันไปพิจารณาร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองของกระทรวงยุติธรรมที่น่าจะ “ให้ความเป็นธรรม” แก่ประชาชนผู้มีคดีมากกว่าร่างที่ตนไปวิจารณ์บาง ก็จะพบว่าในร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองของกระทรวงยุติธรรมได้กำหนดไว้ในมาตรา 53 ให้หน่วยงานธุรการศาลปกครองเป็นหน่วยงานในสังกัดกระทรวงยุติธรรม

        ปัญหาที่ต้องตอบคือกระทรวงยุติธรรมเป็นหน่วยงานในฝ่ายบริหารหรือไม่? หากการคัดค้านมิให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งเป็นหน่วยงานบริหารที่เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้รับผิดชอบบังคับบัญชามาเป็นหน่วยธุรการของศาลปกครอง เพราะเหตุว่าไม่ต้องการให้หน่วยธุรการศาลปกครองถูกก้าวก่ายแทรกแซงโดยฝ่ายบริหารแล้ว กระทรวงยุติธรรมซึ่งเป็นหน่วยงานของฝ่ายบริหารมีปลัดกระทรวงยุติธรรมและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการทั้งหลายในกระทรวงนั้นจะไม่ยิ่งน่ากลัวหรือเป็นเหตุให้ต้องตั้งข้อรังเกียจในการจะมาทำหน้าที่หน่วยงานธุรการศาลปกครองยิ่งไปกว่าอีกหรือ?

        แท้ที่จริงแล้ว ข้อกล่าวหาเรื่องหน่วยธุรการศาลปกครองอยู่กับฝ่ายบริหาร แล้วฝ่ายบริหารจะไปแทรกแซงได้นั้น เป็นข้อกล่าวหาที่มาจากจินตนาการของผู้กล่าวหามากยิ่งกว่าการพิเคราะห์ความเป็นจริงที่ดำรงอยู่ในสังคม เพราะหากเมื่อพิจารณากรณีที่เป็นอยู่ในระบบศาลยุติธรรมแล้วจะพบว่าศาลแพ่ง ศาลอาญา ศาลแรงงาน หรือศาลภาษีอากรปัจจุบันนั้น ล้วนแล้วแต่มีฝ่ายบริหารหรือกระทรวงยุติธรรมเป็นหน่วยธุรการให้ทั้งสิ้น เหตุใดประชาชนจึงไม่ตั้งข้อสงสัยว่า คดีที่ประชาชนฟ้องร้องฝ่ายบริหารซึ่งศาลยุติธรรมพิจารณาพิพากษาอยู่ในขณะนี้ (เนื่องจากยังไม่มีศาลปกครอง) ประชาชนอาจจะไม่ได้รับความเป็นธรรมเพราะเหตุที่ธุรการของศาลยุติธรรมเป็นฝ่ายบริหารบ้างเล่า?

        ยิ่งไปกว่านั้น ในคดีที่ปรากฏว่ารัฐกับประชาชนมีผลประโยชน์ขัดแย้งกันอย่างชัดเจนเช่นในคดีที่ประชาชนฟ้องเรียกคืนภาษีอากรจากรัฐนั้น หากพิเคราะห์ให้ถึงที่สุดแล้วจะเห็นได้ว่าเงินภาษีอากรที่รัฐเรียกเก็บนั้น ในที่สุดก็จะนำไปเป็นเงินเดือนของข้าราชการประเภทต่างๆ รวมทั้งข้าราชการตุลาการด้วยนั่นเอง คดีประเภทเหล่านี้เหตุใดจึงไม่มีข้อโต้แย้งในเรื่องความเป็นกลางความเป็นอิสระของผู้พิพากษา หรือการที่หน่วยงานธุรการเป็นฝ่ายบริหาร จึงอาจจะถูกครอบงำหรือไม่ให้ความเป็นธรรมต่อประชาชน ดังเช่นที่มีการยกข้อกล่าวหากันในเรื่องศาลปกครองด้วยล์

        คำตอบของประเด็นข้อกล่าวหาในเรื่องนี้ที่เป็นข้อยุติแล้วในแวดวงวิชาการทางกฎหมายในทุกสังคมก็คือ สำหรับสถาบันตุลาการนั้นจะต้องแยกผู้พิจารณาพิพากษาคดีหรือตุลาการออกจากหน่วยงานทางธุรการของศาล และจะต้องกำหนดหลักประกันสำหรับคุ้มครองความเป็นอิสระของผู้พิจารณาพิพากษาคดีไว้โดยชัดแจ้ง โดยที่หลักประกันนั้นจะต้องเพียงพอที่จะทำให้ผู้พิพากษาพิพากษาคดีไปได้โดยไม่ต้องหวั่นแกรงว่าจะถูกถอดถอน โยกย้ายตำแหน่ง หรือลดเงินเดือนหรือกระทำให้พ้นจากตำแหน่งได้ หากคำพิพากษานั้นไม่เป็นที่พอใจของผู้ทรงอำนาจในรัฐ

        ดังนั้น ศาลจะเป็นอิสระหรือไม่จึงอยู่ที่หลักประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษา ไม่ใช่อยู่ที่ว่าหน่วยงานธุรการจะต้องไม่ใช่ฝ่ายบริหาร มิฉะนั้นก็อาจจะมีคนกล่าวเลยเถิดไปได้ว่าศาลยุติธรรมปัจจุบันไม่เป็นอิสระเพราะหน่วยงานบริหารคือกระทรวงยุติธรรมมาเป็นหน่วยธุรการให้ ซึ่งก็มิได้เป็นความจริงเช่นนั้น

        หากไม่ให้ความสำคัญกับเรื่องหน่วยงานธุรการซึ่งทั้งสองร่างต่างก็เสนอให้หน่วยงานทางบริหารเป็นผู้ทำหน้าที่นี้เหมือน ๆ กัน แต่ไปสนใจในเรื่องหลักประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาซึ่งจะเป็นตัวชี้ความเป็นอิสระหรือไม่อิสระของศาลปกครองอย่างแท้จริงก็จะพบว่า ในร่างของกระทรวงยุติธรรมนั้นเสนอให้มีหลักประกันความเป็นอิสระในมาตรฐานเดียวกันกับที่เป็นอยู่ในศาลยุติธรรมปัจจุบันคือมี ก.ต.ศาลปกครองซึ่งเป็นองค์กรบริหารงานบุคคลของศาลปกครองเป็นผู้พิจารณาเรื่องการแต่งตั้งโยกย้าย เลื่อนตำแหน่ง หรือเงินเดือนหรือลงโทษทางวินัยแก่ผู้พิพากษาโดยที่องค์กรอื่นๆ ไม่อาจก้าวล่วงเข้ามาสั่งการหรือเกี่ยวข้องได้

        สำหรับร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองของรัฐบาลนั้น นอกจากการรับรองหลักการเรื่องการบริหารงานบุคคลของผู้พิพากษาศาลปกครองโดยอิสระโดย ก.ต.ศาลปกครองเช่นเดียวกันกับร่างของกระทรวงยุติธรรมแล้ว ยังเพิ่มเติมมาตรฐานความเป็นอิสระของผู้พิพากษาศาลปกครองให้สูงขึ้นไปกว่ามาตรฐานปัจจุบันอีกสองกรณีด้วยกันคือ กรณีที่หนึ่ง กำหนดให้การแต่งตั้งโยกย้ายผู้พิพากษาไปดำรงตำแหน่งอื่นนั้นแม้ ก.ต.ศาลปกครองจะมีมติเห็นชอบแล้วแต่ต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้พิพากษาศาลปกครองผู้นั้นด้วย ทังนี้ เพื่อป้องกันมิให้มีการโยกย้ายในระหว่างการพิจารณาคดีบางคดีไม่เสร็จสิ้น ซึ่งอาจจะเป็นไปโดยผู้พิพากษาเจ้าของคดีปกครองนั้น ๆ ไม่สมัครใจ กรณีที่สอง ในเมื่อมีการกล่าวหาว่าตุลาการศาลปกครองกระทำผิดวินัยอันอาจจะต้องถูกไล่ออกหรือปลดออกจากตำแหน่งจะต้องมีคณะกรรมการสอบสวนซึ่งประกอบด้วยผู้พิพากษาศาลปกครองสามคน ผู้พิพากษาศาลอื่นหนึ่งคนและกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) หนึ่งคนเป็นคณะกรรมการสอบสวนเพื่อเสนอความเห็นต่อ ก.ต.ศาลปกครอง ทั้งนี้ เพื่อป้องกันมิให้มีการลงโทษทางวินัยไล่ผู้พิพากษาออกจากตำแหน่งโดยบุคคลเพียงคณะเดียวที่มีอำนาจอยู่ในศาลดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นมาในอดีตแล้ว

        หลักประกันความเป็นอิสระที่กำหนดไว้มากยิ่งกว่าที่เป็นอยู่ในระบบศาลยุติธรรมปัจจุบันที่ปรากฏอยู่ในร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองของรัฐบาลเช่นนี้น่าจะเพียงพอที่จะให้ความมั่นใจในความเป็นอิสระของสถาบันตุลาการในคดีปกครองที่รัฐบาลเสนอให้จัดตั้งขึ้นได้ และน่าจะทำให้นักการเมืองที่มิได้มีความเข้าใจในเรื่องนี้อย่างแท้จริงยุติการสร้างความสับสนด้วยการนำเอาหน่วยงานธุรการมาปะปนกับผู้พิพากษาซึ่งต้องเป็นอิสระอย่างที่ได้กระทำมาโดยตลอด

[แก้ไข] 3. การตั้งตุลาการศาลปกครองชุดแรกฝ่ายบริหารจะเป็นผู้แต่งตั้งจึงจะสามารถครอบงำศาลปกครองได้ตลอดไป
        ข้อกล่าวหาในเรื่องนี้ก็ขอดูหนักหนามิใช่น้อย เพราะการระบุว่าฝ่ายบริหารจะเป็นผู้แต่งตั้งผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุดชุดแรก เพื่อผู้พิพากษาเหล่านี้จะไปสรรหาผู้พิพากษาศาลปกครองชั้นต้น แล้วจึงมารวมตัวกัน เลือก ก.ต.ศาลปกครองซึ่งเป็นองค์กรบริหารงานบุคคลสูงสุดของศาลปกครองนั้น หากผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุดชุดแรกมาจากคนที่ฝ่ายบริหารเลือกมากับมือแท้ ๆ แล้ว ต่อ ๆ ไปที่ “สมุนของฝ่ายบริหาร” เหล่านี้จะไปเลือกผู้พิพากษาชั้นต้นและรวมกันเลือก ก.ต.ศาลปกครองที่ฝ่ายบริหารครอบงำได้ และจะสืบทอดกันเป็น “ทายาทอสูร” เช่นนี้ไปเรื่อย ๆ

        การอธิบายข้อเท็จจริงในเรื่องนี้คงไม่มีวิธีใดดีไปกว่าการหยิบเอาหลักเกณฑ์ที่กำหนดในร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองทั้งสองฉบับมาพิจารณาเปรียบเทียบเพราะศาลปกครองเป็นศาลที่จัดตั้งขึ้นใหม่ จึงจะต้องตั้งผู้พิพากษาชุดแรกด้วยวิธีพิเศษ ไม่อาจให้ ก.ต.ศาลปกครองเป็นผู้เลือกสรรบุคคลมาเป็นผู้พิพากษาได้เพราะในขณะนั้นยังไม่มีศาลปกครองเกิดขึ้น และยังไม่มี ก.ต.ศาลปกครอง ผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุดชุดแรกนี้ต่างหากที่จะไปเลือกผู้พิพากษาศาลชั้นต้นและเลือก ก.ต.ศาลปกครองขึ้นในเวลาต่อไป ดังนั้น ในร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองทั้งสองฉบับจึงต้องเขียนกระบวนการในการเลือกผู้พิพากษาคราวแรกเอาไว้เป็นพิเศษเช่นเดียวกัน

        ในร่างกฎหมายของกระทรวงยุติธรรมกำหนดให้การแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุดชุดแรกมาจากการแต่งตั้งของ ก.ต.ศาลยุติธรรมที่มีอยู่ในปัจจุบัน และจะต้องแต่งตั้งจากผู้พิพากษาในศาลยุติธรรมปัจจุบันเท่านั้น (มาตรา 100) และในขณะที่การสรรหาและแต่งตั้ง ก.ต.ศาลปกครองยังไม่เสร็จสิ้นก็ให้ ก.ต.ศาลยุติธรรมปฏิบัติหน้าที่ ก.ต.ศาลปกครองไปพลางก่อน (มาตรา 98)

        สำหรับร่างของรัฐบาลนั้นกำหนดให้มีกระบวนการสรรหาผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุดชุดแรกโดยให้มีคณะกรรมการคัดเลือกซึ่งประกอบด้วย นายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภาและผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมายจำนวนสามคน ซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งทั้งสามคัดเลือกขึ้นเพื่อทำหน้าที่คัดเลือกผู้มีคุณสมบัติตามกฎหมายที่จะแต่งตั้งเป็นผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุดโดยมีเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาทำหน้าที่เป็นเลขานุการคณะกรรมการคัดเลือก

        เมื่อคัดเลือกผู้มีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนดแล้ว ให้นำรายชื่อผู้ที่จะแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุดเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาพิจารณาเป็นลำดับต่อไป หากได้รับความเห็นชอบจากสภาทั้งสองแล้วจึงนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง (มาตรา 55)

        เมื่อเปรียบเทียบกันจะเห็นได้ว่าร่างของกระทรวงยุติธรรมนั้นกำหนดให้ ก.ต.ศาลยุติธรรมปัจจุบันเป็นผู้แต่งตั้งผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุดจากผู้พิพากษาในศาลยุติธรรมด้วยกันเอง ในขณะที่ในร่างของรัฐบาลกำหนดให้มีคณะกรรมการคัดเลือกโดยนายกรัฐมนตรีและประธานสภาทั้งสองและผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมายอีก 3 คน เมื่อคัดเลือกมาแล้วก็จะนำไปขอความเห็นชอบในการเสนอแต่งตั้งจากสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาโดยลำดับไปโดยจะต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาทั้งสองสภาก่อนจึงจะแต่งตั้งได้ เช่นนี้คงพอเปรียบเทียบและเห็นได้ในตัวว่า การแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุดชุดแรกซึ่งจะเป็นต้นธารของผู้พิพากษาศาลปกครองชั้นต้น และเป็นที่มาของ ก.ต.ปกครองขึ้นต่อไปนั้น รูปแบบตามร่างใดที่อาจจะมีการสืบทอดอำนาจเพื่อครอบงำศาลปกครองไว้โดยไม่สิ้นสุดดังที่มีการกล่าวหากันอยู่

        ผู้เขียนใคร่ขอนำเสนอเพื่อเปรียบเทียบกรณีการแต่งตั้งผู้พิพากษาระดับสูงในทำนองเดียวกันนี้ว่า ในระบบศาลสูงของสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นศาลที่ได้รับการยอมรับจากวงการกฎหมายทั่วโลกว่าเป็นศาลที่มีความเที่ยงธรมและมีความเป็นอิสระอย่างสูงและเคยมีการวินิจฉัยชี้ขาดการกระทำของประธานาธิบดีสหรัฐว่าไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญมาเป็นจำนวนมากนั้น ระบบการแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกาก็กระทำโดยเพียงแต่ให้ประธานาธิบดีสหรัฐเป็นผู้เสนอชื่อบุคคลผู้ที่ตนเห็นสมควรดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาศาลสูงสุดต่อวุฒิสภา (Senate) เท่านั้น หากวุฒิสภาเห็นชอบด้วยก็จะมีการแต่งตั้งทันที หาได้มีกระบวนการจัดตั้งคณะกรรมการคัดเลือกหรือกำหนดให้ต้องนำเสนอขอความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรด้วยดังที่กำหนดอยู่ในร่างกฎหมายของรัฐบาล ที่ประสงค์จะป้องกันปัญหาการแทรกแซงจากฝ่ายต่าง ๆ อย่างสูงสุดดังที่ปรากฏอยู่แต่อย่างใด

        ผู้เขียนขอแสดงทัศนะในเชิงเปรียบเทียบด้วยว่า หากไม่กล่าวถึงกระบวนการจัดสรรโดยการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงแล้ว การคัดเลือกแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุดชุดแรกตามร่างของรัฐบาลนั้นเป็นกระบวนการเลือกสรรและแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงที่มีกระบวนการซับซ้อนและเข้มงวดที่สุดเท่าที่เคยมีมาในประเทศไทย

[แก้ไข] 4. นักวิชาการที่สนับสนุนร่างกฎหมายของรัฐบาลมีเจตนาแอบแผงอยากเป็นผู้พิพากษาศาลปกครอง
        ข้อกล่าวหานี้กล่าวหานักวิชาการที่ออกมาให้ความเห็นในเรื่องนี้โดยตรงว่ามีอกุศลจิตต้องการจะเรียนลัดเป็นผู้พิพากษาศาลปกครองโดยไม่ต้องสอบ จึงมาเคลื่อนไหวคัดค้านกระทรวงยุติธรรมและสนับสนุนร่างของรัฐบาลเพื่อตนจะได้กระโดดข้ามมาเป็นผู้พิพากษาศาลปกครองได้เมื่อตั้งศาลปกครองขึ้น

        ข้อเท็จจริงที่จะทำให้เกิดความกระจ่างในเรื่องนี้จะปรากฏอยู่ในร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองของทั้งสองหน่วยงานเอง ซึ่งปรากฏว่าร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองทั้งสองฉบับต่างก็เปิดโอกาสให้ผู้ที่มีประสบการณ์ในการสอนวิชากฎหมายมหาชนหรือกฎหมายปกครอง กฎหมายรัฐธรรมนูญหรือวิชาที่เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน หรือรัฐประศาสนศาสตร์เข้าเป็นผู้พิพากษาศาลปกครองได้อยู่แล้ว (ร่างของรัฐบาล มาตรา 10 (6) และร่างของกระทรวงยุติธรรม มาตรา 27 (2) เขียนไว้ในทำนองเดียวกัน) ดังนั้นนักวิชาการในมหาวิทยาลัยที่ประสงค์จะเป็นผู้พิพากษาศาลปกครอง (ซึ่งไม่ใช่กรณีของผู้เขียน) จึงไม่มีความจำเป็นต้องดิ้นรนเพื่อคัดค้านร่างใดหรือสนับสนุนร่างใดแต่อย่างใด เพราะทั้งสองร่างก็ยอมรับความเชี่ยวชาญในฐานะผู้สอนในมหาวิทยาลัยในการที่จะเข้าไปร่วมเป็นผู้พิพากษาในศาลปกครองอยู่แล้วทั้งสิ้น

        ในทางตรงกันข้าม ร่างของกระทรวงยุติธรรมนั้นหากพิจารณาโดยละเอียดแล้ว จะมีบทบัญญัติที่จะเป็นประโยชน์กับอาจารย์มหาวิทยาลัยที่ประสงค์จะไปเป็นผู้พิพากษาศาลปกครองมากยิ่งกว่าร่างของรัฐบาลเสียอีก เพราะร่างของกระทรวงยุติธรรมนั้นกำหนดให้มีระบบ “ผู้พิพากษาศาลปกครองผู้ทรงคุณวุฒิ” ซึ่งมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับผู้พิพากษาศาลปกครองธรรมดา แต่ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งเป็นวาระคราวละ 4 ปี โดยไม่ต้องลาออกจากการประกอบอาชีพเดิม หากแต่สามารถดำรงตำแหน่งข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยต่อไปในขณะที่เป็นผู้พิพากษาศาลปกครองผู้ทรงคุณวุฒิได้ ซึ่งก็จะทำให้อาจารย์มหาวิทยาลัยสามารถสอนหนังสือรับเงินเดือนในฐานะข้าราชการพลเรือน และรับค่าตอบแทนในฐานะตุลาการศาลปกครองไปได้ในคราวเดียวกัน ในขณะที่ตามร่างของรัฐบาลนั้น ตุลาการศาลปกครองที่แต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิประเภทต่างๆ นั้น เมื่อได้รับแต่งตั้งแล้วจะต้องเป็นผู้พิพากษาอาชีพโดยขาดจากการประกอบอาชีพอื่นใดทั้งสิ้น โดยไม่เปิดโอกาสให้มีการข้ามมาระหว่างการเป็นตุลาการศาลปกครองกับการประกอบอาชีพอื่น

        ข้อเท็จจริงเช่นนี้ย่อมเพียงพอที่จะยืนยันว่าหากนักวิชาการในมหาวิทยาลัยประสงค์จะไปเป็นผู้พิพากษาศาลปกครองแล้วก็ชอบที่จะสนับสนุนกระทรวงยุติธรรมมากกว่าจะไปเห็นดีเห็นงามตามร่างกฎหมายของรัฐบาลดังที่ปรากฏอยู่ในขณะนี้

[แก้ไข] 5. ข้อบกพร่องของร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองของกระทรวงยุติธรรม
        หากไม่สนใจในประเด็นปลีกย่อยที่อาจจะไม่กระทบกระเทือนหลักการสำคัญในเรื่องความเป็นอิสระของตุลาการศาลปกครองและการพัฒนาความเชี่ยวชาญพิเศษของผู้พิพากษาปกครอง แต่เลือกหยิบยกเฉพาะประเด็นที่มีความสำคัญและกระทบต่อหลักการดังกล่าวอันเป็นประเด็นที่ทำให้ผู้เขียนเห็นว่ามีความจำเป็นจะต้องแสดงให้เห็นข้อบกพร่องที่มีความสำคัญดังกล่าวไว้ให้ปรากฏก็อาจจะกล่าวถึงข้อบกพร่องที่สำคัญในร่างของกระทรวงยุติธรรมไว้ได้ รวมทั้งสิ้นสามประการดังต่อไปนี้

        ประการแรก ร่างกฎหมายของกระทรวงยุติธรรมกำหนดให้มีตุลาการศาลปกครองผู้ทรงคุณวุฒิที่มีอำนาจหน้าที่และปฏิบัติงานอย่างเดียวกันกับตุลาการศาลปกครองธรรมดา โดยตุลาการศาลปกครองผู้ทรงคุณวุฒิ (ซึ่งไม่ใช่ผู้พิพากษาสมทบ) เหล่านี้มีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี และเมื่อครบวาระการดำรงตำแหน่งแล้วอาจแต่งตั้งใหม่ได้อีก

        การกำหนดหลักการดังกล่าวนี้ไว้แม้จะเห็นได้ชัดว่าเป็นการยอมรับและหาทางออกสำหรับปัญหาข้อโต้แย้งที่กล่าวซ้ำ ๆ กันมาเป็นเวลานานว่าผู้พิพากษาศาลยุติธรรมขาดความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านกฎหมายปกครองและการบริหารราชการแผ่นดินเพียงพอที่จะวินิจฉัยชี้ขาดคดีปกครองได้ แต่การกำหนดให้มีผู้พพากษาผู้ทรงคุณวุฒิที่ดำรงตำแหน่งเป็นวาระและแต่งตั้งกลับมาใหม่ได้อีกเช่นนี้ กลับจะเป็นการทำลายหลักความเป็นอิสระของผู้พิพากษา และทำให้ผู้พิพากษาเหล่านี้จะต้องคำนึงถึงประโยชน์และความต้องการของผู้มีอำนาจแต่งตั้งมากยิ่งกว่าความเป็นธรรมในคดีสมดังเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง ซึ่งนักวิชาการหลายท่านเห็นไปถึงขนาดที่ว่าการกำหนดให้มีระบบผู้พิพากษาผู้ทรงคุณวุฒิที่แต่งตั้งโดยมีวาระและอาจแต่งตั้งใหม่ได้อีกเช่นนี้ เป็นการขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรา 190 ที่บัญญัติให้ผู้พิพากษาและตุลาการต้องมีความเป็นอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีด้วยซ้ำ

        ประการที่สอง การที่ร่างกฎหมายของกระทรวงยุติธรรมกำหนดให้ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมสามารถโอนมาปฏิบัติงานในศาลปกครองได้และสามารถโอนกลับไปเป็นผู้พิพากษาศาลยุติธรรมได้อีกโดยความเห็นชอบของ ก.ต.นั้น จะเป็นการทำลายหลักการเรื่องความเชี่ยวชาญพิเศษและการพัฒนาความรู้ความชำนาญเฉพาะด้านของระบบศาลปกครองอย่างสิ้นเชิง ดังที่เคยปรากฏแล้วในการไม่ประสบความสำเร็จที่จะพัฒนาความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านของศาลแรงงาน และ ศาลภาษีอากรในปัจจุบัน ดังนั้นหากยอมรับในหลักการเรื่องที่ศาลปกครองเป็นศาลในอีกสาขาหนึ่งที่แยกต่างหากคู่ขนานไปจากศาลยุติธรรมซึ่งมีหลักกฎหมาย ปรัชญากฎหมายและนิติวิธีในการใช้และตีความกฎหมายแยกไปเป็นเอกเทศของตนเองแล้ว แนวคิดที่ยอมรับให้ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมโอนไปเป็นตุลาการศาลปกครองแล้วโอนกลับมาเป็นผู้พิพากษาศาลยุติธรรมได้อีกโดยมิได้มีการปลูกฝังลงรากในทางวิชาการในศาลที่ตนเองปฏิบัติงานอยู่เช่นนี้แล้ว ในที่สุดศาลปกครองก็จะเป็นเพียงศาลสาขาหนึ่งของกระทรวงยุติธรรมไปโดยมิได้มีความเป็นอิสระและมีความเชี่ยวชาญของตนเองอย่างแท้จริงสมดังเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด

        ประการที่สาม การกำหนดให้ ก.ต.ศาลยุติธรรมทำหน้าที่ ก.ต.ศาลปกครองในการเห็นชอบแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลปกครองครั้งแรก และการกำหนดให้ประธานศาลฎีกาซึ่งเป็นผู้พิพากษาศาลยุติธรรมดำรงตำแหน่งประธาน ก.ต.ศาลปกครองโดยตำแหน่งด้วย

        การให้มีบทบัญญัติเช่นนี้ในร่างของกระทรวงยุติธรรมนอกจากจะเป็นการกำหนดให้ระบบศาลปกครองอยู่ภายใต้การครอบงำของศาลยุติธรรมและ ก.ต.ศาลยุติธรรมแล้ว ยังขัดต่อบทบัญญัติมาตรา 195 ตรี ของรัฐธรรมนูญอย่างชัดแจ้ง เพราะรัฐธรรมนูญบัญญัติให้ “การแต่งตั้งและการให้ตุลาการในศาลปกครองพ้นจากตำแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติแล้วจึงนำความกราบบังคับทูล” ในขณะที่ร่างกฎหมายดังกล่าวกลับบัญญัติให้ ก.ต.ศาลยุติธรรมทำหน้าที่แทน ก.ต.ศาลปกครองในเรื่องการแต่งตั้งผู้พิพากษา ซึ่งนอกจากขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแล้วยังขัดต่อเจตนารมณ์ของความเป็นอิสระของศาลปกครองอีกด้วย เพราะแม้จะมีหลักประกันความเป็นอิสระจากฝ่ายอื่น ๆ ไว้ดีเพียงใด หากศาลปกครองยังไม่มีความเป็นอิสระจากการครอบงำภายในองค์กรตุลาการแล้ว ความเป็นอิสระจากองค์กรอำนาจอื่นนั้นก็จะเป็นไปเพื่อประโยชน์แก่องค์กรที่มีอำนาจเหนือศาลปกครองนั้นเอง ดังที่เคยปรากฏให้เห็นมาแล้วในบางองค์กรในอดีต

        ผู้เขียนไม่บังอาจวิพากษ์วิจารณ์บทบาทและอำนาจหน้าที่ตลอดจนการใช้อำนาจของ ก.ต.ศาลยุติธรรมปัจจุบัน หากแต่ขอยกข้อความในรายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาวิกฤติการณ์ในระบบของข้าราชการตุลาการ ซึ่งสภาผู้แทนราษฎรแต่งตั้งขึ้นในปี พ.ศ.2535 โดยมีนายปรีชา สุวรรณทัต เป็นประธานและนายอุดม เฟื่องฟุ้ง เป็นรองประธานคนที่ 1 ที่ได้กล่าวถึงสภาพปัจจุบันและข้อเท็จจริงของวิกฤตการณ์ในวงการตุลาการศาลยุติธรรม ไว้ในหน้า 9 ของรายงานดังกล่าวขึ้นแสดงไว้ ดังนี้

         “วิกฤตการณ์ตุลาการที่เกิดขึ้น มีปัญหามาจากหลักการทั้ง 3 ส่วน กล่าวคือ ในกลไกของ ก.ต. สภาพของวิกฤตการณ์ตุลาการเกิดจากการที่บทบัญญัติกฎหมายไม่รัดกุมทำให้รัฐมนตรีที่ไม่มีความเป็นกลางใช้อำนาจมุ่งให้ประโยชน์แก่ข้าราชการกลุ่มหนึ่ง สำหรับที่มาของกรรมการตุลาการนั้นมีปัญหาที่เกิดขึ้นคือ มีการเคลื่อนไหวสร้างฐานอำนาจขึ้นในหมู่ข้าราชการตุลาการทำให้เสียง ก.ต. ที่ได้มาแบ่งออกเป็นกลุ่ม ๆ และก่อให้เกิดความขัดแย้งในการแต่งตั้งบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งข้าราชการตุลาการประจำปี ส่วนวิธีพิจารณานั้น ปรากฏว่าการตัดสินในของ ก.ต.บางคนมิได้มีการหยิบยกเหตุผลความเหมาะสมมาเป็นหลักในการพิจารณาข้อยุติเช่นที่พึงกระทำ”

        ข้อสังเกตของผู้เขียนก็คือ จนถึงขณะนี้ ยังมิได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงเกี่ยวกับโครงสร้าง ที่มาและวิธีพิจารณาของ ก.ต.ศาลยุติธรรมแต่อย่างใด ดังนั้น จึงไม่อาจยืนยันได้ว่าความเห็นของคณะกรรมาธิการวิสามัญของสภาผู้แทนราษฎรดังกล่าวจะยังคงถูกต้องอยู่อีกต่อไปหรือไม่

[แก้ไข] 6. ประโยชน์ของการกำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นหน่วยธุรการของศาลปกครอง
        หากพิจารณาในแง่ประสิทธิภาพการปฏิบัติงานของศาลปกครองที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่ทั้งที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนและที่เป็นประโยชน์ต่อการบริหารงานของรัฐ ผู้เขียนเห็นว่าสามารถอธิบายการกำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นหน่วยธุรการของศาลปกครองได้สองกรณีหลัก ๆ กล่าวคือ

        กรณีแรก ในแง่ประสิทธิภาพและความรู้ความเชี่ยวชาญในการปฏิบัติงานซึ่งจะต้องยอมรับว่าระบบการพิจารณาพิพากษาคดีปกครองนั้นเป็นระบบวิธีพิจารณาแบบไต่สวนมิใช่ระบบกล่าวหาที่ใช้กันอยู่ในศาลยุติธรรมปัจจุบัน (ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับต่างกำหนดให้ใช้ระบบวิธีพิจารณาแบบไต่สวนเช่นเดียวกัน) ดังนั้น บุคลากรที่จะทำหน้าที่รองรับงานทางด้านธุรการของศาลปกครองได้อย่างมีประสิทธิภาพก็จำเป็นที่จะต้องมีความรู้ความชำนาญในการปฏิบัติงานเกี่ยวกับกฎหมายและการบริหารราชการแผ่นดิน กับทั้งเคยมีประสบการณ์ในการทำหน้าที่หน่วยธุรการขององค์กรที่ใช้วิธีดำเนินการในลักษณะไต่สวนมาแล้ว ซึ่งในปัจจุบันสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีบุคลากรที่มีประสบการณ์และคุ้นเคยกับทั้งงานธุรการของคณะกรรมการร่างกฎหมาย และระบบงานธุรการของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ซึ่งใช้ระบบการดำเนินการในลักษณะระบบไต่สวนอยู่แล้ว ดังนั้นจึงจะปฏิบัติงานในหน้าที่หน่วยงานธุรการคดีปกครองได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งกว่าหน่วยธุรการที่มีอยู่ในกระทรวงยุติธรรมซึ่งทำหน้าที่รับฟ้อง ส่งสำนวน เดินหมาย และบังคับคดีตามคำสั่งศาล ซึ่งเป็นงานธุรการของศาลยุติธรรมซึ่งไม่ต้องการความเชี่ยวชาญพิเศษในทางการบริหารราชการหรือการสืบค้นแนวคิดและปรัชญาของกฎหมายมหาชนที่อยู่เบื้องหลังการออกคำสั่งหรือการตรากฎหมายระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ ของฝ่ายปกครองอันจะเป็นภาระงานที่สำคัญของหน่วยธุรการศาลปกครองสืบไปแต่อย่างใด

        กรณีที่สอง จะเป็นประโยชน์โดยตรงต่อการแก้ไขปรับปรุงบทกฎหมายต่าง ๆ ที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนอันเป็นผลจากการกำหนดให้หน่วยธุรการร่างกฎหมายเป็นหน่วยเดียวกันกับหน่วยธุรการคดีปกครอง ทั้งนี้เพราะจะทำให้หน่วยธุรการเหล่านี้สามารถพัฒนาประสิทธิภาพความเชี่ยวชาญจากงานทั้งสองด้านให้ผสมผสานกันได้ โดยการนำเอาข้อบกพร่องที่ปรากฏในกฎหมาย ระเบียบต่าง ๆ ที่มาจากการตัดสินคดีของศาลปกครอง ไปทำการปรับปรุงแก้ไขบทกฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ ในลักษณะเดียวกันได้ โดยไม่จำต้องให้ประชาชนผู้เสียหายมาฟ้องคดีอีก ทั้งประสบการณ์ในการยกร่างกฎหมายของหน่วยธุรการที่จะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อศาลปกครองในการสืบค้นถึงความเป็นมาและเจตนารมณ์ในการยกร่างกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับต่าง ๆ ของฝ่ายบริหารเมื่อมีกรณีที่จะต้องพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับการตีความกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือต้องอ้างอิงกฎหมายเหล่านี้

        โดยเหตุดังกล่าว ผู้เขียนจึงมีความเชื่อโดยสุจริตว่า การกำหนดให้หน่วยงานธุรการของศาลปกครองอยู่ในความรับผิดชอบของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาน่าจะเป็นประโยชน์ในแง่ประสิทธิภาพและประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับมากยิ่งไปกว่าการให้กระทรวงยุติธรรมเป็นหน่วยธุรการของศาลปกครอง และผู้เขียนไม่เห้นด้วยกับที่มีผู้เสนอให้มีการจัดั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมาทำหน้าที่เป็นหน่วยธุรการของศาลปกครอง ทั้งนี้ เพราะไม่ว่าจะตั้งกรมหรือสำนักงานที่เรียกชื่ออย่างไรก็ตามขึ้นมาเป็นหน่วยงานธุรการ หน่วยงานนี้ก็คงจะต้องอยู่ในความดูแลรับผิดชอบขององค์กรในฝ่ายบริหารองค์กรหนึ่งองค์กรใดเช่นเดียวกับทั้งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและกระทรวงยุติธรรมนั่นเอง และแม้หากจะกำหนดให้องค์กรนี้ใช้โครงสร้างในลักษณะเดียวกันกับสำนักงานอัยการสูงสุด ก็ยังคงหลีกหนีไปไม่พ้นจากการเป็นองค์กรในฝ่ายบริหารภายใต้บังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีอยู่เช่นเดิม หรือหากจะไปใช้รูปแบบของหน่วยธุรการของรัฐสภาคือไปอยู่ในความดูแลของประธานรัฐสภา ก็ยังคงต้องมีสังกัดให้หน่วยงานนี้อยู่นั่นเอง ซึ่งก็คือการไปสังกัดต่อประธานสภาผู้แทนราษฎรแทนที่จะอยู่ในความดูแลของนายกรัฐมนตรี การบังคับบัญชาสั่งการจากผู้ที่มีอำนาจต่อหน่วยงานธุรการศาลปกครองก็ยังคงเป็นสิ่งที่หลีกหนีไปไม่พ้นสำหรับหน่วยงานของรัฐ ดังนั้น หากไม่ว่าจะหลีกหนีอย่างไรก็ไม่อาจหลีกเลี่ยงอำนาจบังคับบัญชาต่อหน่วยธุรการนี้ได้ ผู้เขียนจึงใครขอเสนอว่าเหตุใดจึงไม่พยายามคิดโดยยึดเอาฐานจากประโยชน์ในเรื่องประสิทธิภาพการปฏิบัติงานเป็นที่ตั้ง แล้วบัญญัติกฎหมายให้หน่วยงานธุรการของศาลปกครองตามแนวทางของรัฐบาลคือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาสามารถเป็นอิสระจากอำนาจบังคับบัญชาให้มากที่สุดกว่าที่เป็นอยู่ เพื่อให้สอดรับกับหลักประกันในเรื่องความเป็นอิสระของผู้พิพากษาศาลปกครองที่มีอยู่แล้วในร่างปัจจุบัน อันจะเป็นประโยชน์แก่ทั้งในเรื่องประสิทธิภาพ ประโยชน์ต่อประชาชน และหลักประกันเพิ่มเติมสำหรับความเป็นอิสระของศาลปกครองอีกด้วย

        สำหรับแนวทางที่จะให้หน่วยงานธุรการศาลปกครองเป็นอิสระจากทุก ๆ ฝ่ายอย่างสิ้นเชิงโดยกำหนดไว้โดยแจ้งชัดในกฎหมายนั้น ผู้เขียนเห็นว่าหน่วยงานที่เป็นอิสระจากทุก ๆ ฝ่ายตามแนวทางนี้ยังไม่เคยปรากฏมาก่อนในระบบกฎหมายไทย และก็ไม่มีปรากฏในระบบกฎหมายใดในโลกที่จะกำหนดให้หน่วยธรุการขององค์กรใดเป็นหน่วยงานอิสระ หากจะมีก็แต่การกำหนดให้องค์กรที่มีอำนาจหน้าที่อย่างหนึ่งอย่างใดของรัฐมีอำนาจเป็นอิสระเท่านั้น ส่วนการปฏิบัติงานตาที่องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระนี้ได้วินิจฉัยไว้ ก็เป็นภาระของหน่วยธุรการ ที่จะต้องอยู่ในความดูแลรับผิดชอบขององค์กรหนึ่งองค์กรใดของรัฐจะต้องไปดำเนินการตามขอบเขตอำนาจหน้าที่ให้เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น โดยเหตุนี้ การเสนอให้หน่วยธุรการศาลปกครองเป็นหน่วยงานอิสระจึงมิได้มีฐานความเป็นจริงในสังคมไทยหือแนวทางการปฏิบัติใด ๆ รองรับอยู่แต่ประการใด

        ท้ายที่สุด ผู้เขียนใคร่ขอแสดงความเห็นไว้ด้วยว่าแนวทางสำคัญในร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองทั้งสองฉบับนี้ เป็นแนวทางที่ตกผลึกแล้วในทางวิชาการที่จะให้มีศาลปกครองในลักษณะศาลคู่แยกต่างหากจากศาลยุติธรรม บทบัญญัติรัฐธรรมนูญปัจจุบันก็ได้บัญญัติหลักการนี้ไว้โดยแจ้งชัด และเป็นบทบัญญัติที่สอดคล้องกับทิศทางการเปลี่ยนแปลงของสังคมและเศรษฐกิจโดยรวมของชาติที่เกิดจากการสั่งสมความคิดและพิจารณาโดยละเอียดรอบคอบมาเป็นเวลานานหลายปีต่อเนื่องกันมา นับแต่ได้มีการกำหนดให้มีศาลปกครองขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญปี พงศ.2517 และแนวทางเช่นนี้คงจะไม่มีการเปลี่ยนแปลงกลับไปสู่สภาพเดิมได้อีกแล้ว ดังนั้น ข้อเสนอที่จะให้รอการพิจารณากฎหมายจัดตั้งศาลปกครองไว้ก่อนจนกว่าจะได้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่โดย ส.ส.ร. เสร็จสิ้น จึงไม่มีเนื้อหาใดเป็นแก่นสารที่จะพึงพิจารณา นอกจากประสงค์จะประวิงเวลาสำหรับการดำเนินการเรื่องนี้ให้พ้น ๆ ไปก่อน ดังที่มีบางฝ่ายเคยทำสำเร็จมาแล้วในสมัยรัฐบาล ชวน หลีกภัย เท่านั้น และยิ่งหากผู้ที่กล่าวเช่นนั้นได้รับทราบหลักการของการบัญญัติรัฐธรรมนูญที่ถือปฏิบัติมาโดยตลอดในรัฐธรรมนูญไทยทุกฉบับที่จะหลีกเลี่ยงไม่บัญญัติรับรองส่วนราชการหรือหน่วยงานของรัฐใดไว้ในรัฐธรรมนูญ เพราะจะทำให้หน่วยงานดังกล่าวมีฐานะเป็นหน่วยงานตามรัฐธรรมนูญที่ไม่อาจกระทบกระเทือนหรือเปลี่ยนแปลงได้โดยกฎหมายปกติแล้ว ความคิดที่ต้องการให้รัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมืองมาชี้ขาดเรื่องหน่วยธุรการของศาลปกครองก็ยิ่งจะเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้และเป็นการเสนอขึ้นเพื่อประวิงการจัดตั้งศาลปกครองตามนโยบายของรัฐบาลเท่านั้น

        ก่อนที่จะจบงานเขียนชิ้นนี้ ผู้เขียนขอแสดงความชื่นชมต่อนายกรัฐมนตรี พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ และรัฐบาลทั้งคณะที่มีความตั้งใจจริงในการผลักดันการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นอย่างแข็งขัน เพราะการดำเนินการเช่นนี้นอกจากจะไม่ได้รับความร่วมมือ หากแต่จะต้องถูกต่อต้านจากหลายฝ่ายที่มีอำนาจต่อรองและอาจชี้เป็นชี้ตายให้กับนักการเมืองบางคนในรัฐบาลได้แล้ว การมีศาลปกครองขึ้นมานั้นย่อมเท่ากับเป็นการจัดตั้งหน่วยงานอิสระขึ้นตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารโดยตรง ทั้งนี้ โดยนายกรัฐมนตรีเองก็จะต้องสูญเสียอำนาจวินิจฉัยคดีปกครองที่ผ่านการพิจารณาจากคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่เป็นการวินิจฉัยชี้ขาดขั้นสุดท้ายโดยอาศัยอำนาจของนายกรัฐมนตรีดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบันไปให้แก่ศาลปกครองที่จะมีขึ้นใหม่นี้โดยสิ้นเชิง ปรากฏการณ์ในการยอมสละอำนาจของตนที่มีอยู่ไปให้แก่องค์กรใหม่ที่มีความเป็นอิสระ เพื่อที่จะมาใช้อำนาจในการคานและควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารอันปรากฏออกมาโดยผ่านความพยายามผลักดันการจัดตั้งศาลปกครองของนายกรัฐมนตรีและของรัฐบาลโดยส่วนรวมเช่นนี้ ควรค่าแก่การชื่นชมและอาจกล่าวได้ว่าเป็นกระบวนการในการปฏิรูปการเมืองโดยการลดอำนาจฝ่ายบริหารลงโดยความสมัครใจของฝ่ายบริหารเองโดยมิได้ถูกบังคับให้กระทำ ซึ่งเป็นปรากฏการณ์ที่ไม่ค่อยเกิดขึ้นบ่อยนักในสังคมการเมืองไทย และจะเป็นตัวอย่างที่จะต้องถูกบันทึกไว้และกล่าวขวัญต่อไปในอนาคต สำหรับประวัติศาสตร์การเมืองไทยในระหว่างช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อของการปฏิรูปการเมืองเช่นนี้

--------------------------------------------------------------------------------

ขอขอบคุณข้อมูลจาก

www.lawonline.co.th
ศาสตราจารย์ ดร. สุรพล นิติไกรพจน์ ศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ประเภทของหน้า: บทความกฎหมาย