ข้าราชการการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ข้าราชการการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง
        ในปัจจุบันมักจะพบว่าได้มีบทบัญญัติของกฎหมายหลายฉบับกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้บริหาร หน่วยงานหรือผู้ดำรงตำแหน่งกรรมการในคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายต่าง ๆ ไว้หลายหลากตามเจตนารมณ์ของกฎหมายแต่ละฉบับและตามความเหมาะสมของสภาพกิจการที่ผู้บริหารหรือคณะกรรมการตามกฎหมายนั้น ๆ จะต้องรับผิดชอบดำเนินการ

        ข้อกำหนดเกี่ยวกับลักษณะต้องห้ามประการหนึ่งที่มักพบในกฎหมายหลายฉบับในทำนองเดียวกัน และมักจะก่อให้เกิดปัญหาในการตดีความเกี่ยวถ้อยคำของข้อกำหนดดังกล่าวอยู่เสมอ ๆ ก็คือ ข้อกำหนดในเรื่องลักษณะต้องห้ามที่ระบุว่า ผู้บริหารกิจการหรือผู้ดำรงตำแหน่งกรรมการตามกฎหมายนั้น ๆ จะต้อง “ไม่เป็นข้าราชการการเมือง” หรือมิฉะนั้นก็จะต้อง “ไม่ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” ยิ่งไปกว่านั้น กฎหมายหลายฉบับยังกำหนดลักษณะต้องห้ามทั้งสองอย่างนี้รวมไว้ด้วยกันเสียด้วยซ้ำ คือ ทั้งห้ามมิให้เป็นข้าราชการการเมืองและห้ามทั้งการเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอีกด้วย

        กฎหมายในระดับพระราชบัญญัติจำนวนมากได้กำหนดลักษณะต้องห้ามดังกล่าวนี้ไว้ อาทิเช่น พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2535 มาตรา 6 ซึ่งกำหนดว่ากรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) เฉพาะส่วนกรรมการผู้ที่ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งจะต้อง “ไม่เป็นข้าราชการการเมือง...”

        หรือในพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2522 ซึ่งในมาตรา 31 ได้กำหนดลักษณะต้องห้ามของกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ไว้ว่าจะต้อง “...ไม่เป็นข้าราชการการเมือง ผู้ดำรงตำแหน่งในทางการเมือง...” เป็นต้น

        นอกจากนี้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งรัฐวิสาหกิจหลายฉบับก็ได้กำหนดลักษณะต้องห้ามดังกล่าวไว้ เพื่อใช้บังคับกับการแต่งตั้งกรรมการหรือผู้บริหารของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ ไว้เช่นกัน อาทิเช่น พระราชบัญญัติการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ.2522 มาตรา 20 กำหนดลักษณะต้องห้ามของกรรมการการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทยไว้ว่าจะต้อง “ไม่เป็นข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งในทางการเมือง”

        ลักษณะต้องห้ามดังกล่าวนี้ปรากฏอยู่ในทำนองเดียวกันในพระราชบัญญัติจัดตั้งรัฐวิสาหกิจอีกหลายฉบับ เช่น ในพระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ.2519 มาตรา 25 และมาตรา 31 ซึ่กำหนดลักษณะต้องห้ามดังกล่าวไว้สำหรับผู้ดำรงตำแหน่งกรรมการและผู้ว่าการ หรือในพระราชบัญญัติการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย พ.ศ.2521 มาตรา 14 และมาตรา 20 ซึ่งกำหนดลักษณะต้องห้ามดังกล่าวไว้สำหรับกรรมการและผู้ว่าการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย เป็นต้น

        การที่กฎหมายในระดับพระราชบัญญัติจำนวนมากกำหนดลักษณะต้องห้ามในเรื่องนี้ไว้เช่นนี้ จึงเกิดมีปัญหาต้องวินิจฉัยและตีความเพื่อให้เป็นข้อยุติต้องตรงกันให้ได้ว่า คำว่า “ข้าราชการการเมือง” และ “ตำแหน่ง ทางการเมือง” (กฎหมายบางฉบับเรียกว่า “ตำแหน่งการเมือง” หรือ “ตำแหน่งในทางการเมือง”) นั้น มีความหมายเพียงใดบ้าง โดยเฉพาะสำหรับประเด็นที่มีข้อคิดเห็นแตกต่างกันอยู่ค่อนข้างมากก็คือ ประเด็นที่ว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภานั้นจะอยู่ในข่ายของคำว่า ข้าราชการการเมืองหรือตำแหน่งทากงารเมืองตามความหมายของถ้อยคำที่ปรากฏอยู่ในกฎหมายฉบับต่างๆ หรือไม่

        ข้อคิดเห็นที่สามารถวินิจฉัยไปได้ในแนวทางที่แตกต่างกันนี้เกิดขึ้นมาเป็นเวลานาน และก่อให้เกิดความสับสนในการตีความและบังคับใช้กฎหมายอยู่ไม่น้อย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นที่หยิบยกขึ้นกล่าวข้างต้น เพราะมีผู้ให้ความเห็นว่า ฐานะการเป็นผู้แทนราษฎรนั้น นอกจากจะมิใช่ “ข้าราชการการเมือง” แล้ว ยังมีลักษณะเป็น “สถานะ” (Status) อย่างหนึ่ง มิใช่ “ตำแหน่ง” ดังนั้นจึงมิใช่ “ตำแหน่งทางการเมือง” ตามความหมายของกฎหมาย

        ในที่สุด เพื่อแก้ปัญหาความขัดแย้งในการตีความที่นำไปสู่ปัญหาในการบังคับใช้กฎหมาย และเพื่อให้เกิดแนวทางปฏิบัติที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในฝ่ายบริหาร คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติเมื่อวันที่ 7 กรกฎาคม พ.ศ.2535 ให้ส่งเรื่องให้ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมาย คณะกรรมการกฤษฎีกา พิจารณาให้ความเห็นในปัญหาดังกล่าว และที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมายก้ได้วินิจฉัยให้ความเห็นในประเด็นดังกล่าวแล้ว ปรากฏตามบันทึกของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องการดำรงตำแหน่งทางการเมืองของกรรมการและผู้บริหารรัฐวิสาหกิจที่ได้นำมาตีพิมพ์ไว้ในภาคผนวกท้ายบทความนี้แล้ว

        แม้ว่าบันทึกดังกล่าวจะระบุว่าเป็นเรื่องการดำรงตำแหน่งทางการเมืองของกรรมการและผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ ก็ตาม แต่ประเด็นของการวินิจฉัยก็คือ การวินิจฉัยความหมายของคำว่า “ข้าราชการการเมือง” และ “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” (ในบันทึกเรียกว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งการเมือง”) ตามที่ได้มีปรากฏอยู่ในพระราชบัญญัติต่าง ๆ เป็นจำนวนมากดังที่กล่าวไว้ข้างต้นนั่นเอง ดังนั้นคำว่าวินิจฉัยดังกล่าวจึงต้องถือว่าเป็นข้อยุติในทางบริหารสำหรับการตีความในเรื่องนี้ในกฎหมายฉบับอื่น ๆ ทุกฉบับได้ด้วย

        ในบันทึกดังกล่าว ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมายได้วินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับความหมายของคำว่า “ข้าราชการการเมือง” ไว้ว่า หมายถึงผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ตามที่มีกฎหมายกำหนดไว้ให้เป็นข้าราชการการเมือง ซึ่งอาจเป็นผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองในฝ่ายบริหาร เช่น นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี เลขาธิการนายกรัฐมนตรี โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี หรือประจำสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ฯลฯ ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการการเมือง พ.ศ.2535 หรืออาจเป็นผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองในฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น ที่ปรึกษาประธานรัฐสภา ที่ปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎร เลขานุการประธานวุฒิสภา เลขาธิการผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ฯลฯ ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 61 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายรัฐสภา พ.ศ.2518 หรืออาจเป็นผู้ดำรงตำแหน่งในราชการส่วนท้องถิ่น เช่น ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ประธานที่ปรึกษา ที่ปรึกษา ฯลฯ ตามที่กำหนดในมาตรา 58 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 ก็ได้

        ดังนั้น ประเด็นในเรื่อง “ข้าราชการการเมือง” จึงมีข้อยุติชัดเจนตามนัยของมติที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมายว่า หมายถึง ผู้ดำรงตำแหน่งที่มีกฎหมายกำหนดไว้โดยแจ้งชัดให้เป็นข้าราชการการเมือง

        สำหรับประเด็นเรื่อง “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” นั้น ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมายได้วินิจฉัยว่า คำ ๆ นี้มีความหมายกว้างกว่า “ข้าราชการการเมือง” โดยมีความเห็นว่า หมายความรวมถึง “บรรดาผู้รับผิดชอบงานด้านการเมืองทั้งหมดโดยงานการเมืองนั้นจะเป็นงานทีเกี่ยวกับการกำหนดนโยบาย (policy) เพื่อให้ฝ่ายปกครองที่มีหน้าที่ปฏิบัติงานประจำรับไปบริหาร (administration) ให้เป็นไปตามนโยบายที่กำหนดนั้น” ดังนั้น “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” จึงหมายถึง คณะรัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภาและผู้ดำรงตำแหน่งอื่นที่มีลักษณะทำนองเดียวกัน

        โดยนัยดังกล่าว สมาชิกรัฐสภา ซึ่งหมายความรวมถึง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจึงมีฐานะเป็น “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” ตามความเห็นของกรรมการร่างกฎหมายด้วย

        โดยเหตุนี้ การกำหนดลักษณะต้องห้ามในกฎหมายฉบับต่าง ๆ จึงต้องคำนึงถึงความหมายของถ้อยคำที่ใช้ตามแนวทางการตีความของกรรมการร่างกฎหมายในบันทึกฉบับนี้ด้วย ทั้งนี้เพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการกำหนดลักษณะต้องห้ามในเรื่องนั้น ๆ โดยเหตุดังกล่าว ในกรณีของคณะกรรมการตามกฎหมายใดที่ผู้ร่างกฎหมายประสงค์จะห้ามมิให้มีการแต่งตั้งข้าราชการการเมืองรวมตลอดไปถึงห้ามมิให้แต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แต่ไม่ประสงค์จะห้ามไปถึงสมาชิกวุฒิสภาด้วย (ซึ่งก็มักจะเป็นความต้องหารที่ปรากฏให้เห็นอยู่เสมอสำหรับการตั้งคณะกรรมการต่าง ๆ ในยุคสมัยที่มี “ความขาดแคลน” ผู้มีความรู้ความสามารถที่มิใช่สมาชิกวุฒิสภา เช่นในขณะนี้) ก็จำต้องตรากฎหมายระบุลักษณะต้องห้ามเหล่านี้ไว้ให้ชัดเจน ดังที่ปรากฏอยู่ในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2535 มาตรา 6 ซึ่งกำหนดลักษณะต้องห้ามของกรรมการข้าราชการพลเรือน ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งไว้อย่างชัดเจนว่า “ต้องไม่เป็นข้าราชการการเมือง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร กรรมการพรรคการเมือง หรือเจ้าหน้าที่ในพรรคการเมือง...” เป็นต้น

        สำหรับสาเหตุของการกำหนดลักษณะต้องห้ามในกรณีที่เป็นข้าราชการการเมืองหรือเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง มิให้ได้รับแต่งตั้งเป็นผู้บริหารหรือกรรมการในรัฐวิสาหกิจหลายแห่งหรือในคณะกรรมการตามกฎหมายต่าง ๆ นั้น ก็มาจากหลักการในเรื่องความขัดแย้งกันของหน้าที่ หรือที่มีผู้เรียกว่า “หลักการขัดกันของหน้าที่” (principle de l’incompatibite, incompatible principle) ซึ่งมุ่งประสงค์จะป้องกันมิให้บุคคลจะกระทำหน้าที่หลายอย่างหรือดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในขณะเดียวกันมิได้ หากว่างานในหน้าที่หรืองานในตำแหน่งที่ได้รับแต่งตั้งนั้นมีความขัดแย้งกันในตัวเอง อาทิเช่น การดำรงตำแหน่งผู้บริหารหรือกรรมการในรัฐวิสาหกิจซึ่งต้องรับผิดชอบบริหารงานกิจการรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ในภายใต้กำกับดูแลของรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีกับการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งทำหน้าที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติและทำหน้าที่ในการตรวจสอบควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหาร เป็นต้น

        นอกจากแนวทางการวินิจฉัยที่วางหลักว่า “ข้าราชการการเมือง” ไม่รวมสมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ “ตำแหน่งทางการเมือง” รวมสมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติด้วยนี้แล้ว ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมายยังได้วินิจฉัยประเด็นที่มีความเกี่ยวข้องกันอีกประเด็นหนึ่งดังที่ปรากฏอยู่ในบันทึกดังกล่าว คือประเด็นในเรื่องเกี่ยวกับบทบัญญัติของพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2518 ซึ่งเดิมกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดลักษณะต้องห้ามของผู้บริหารและกรรมการรัฐวิสาหกิจไว้ว่า จะต้องไม่เป็น “ข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งในทางการเมือง” แต่ต่อมาได้มีพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานฯ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2519 แก้ไขเพิ่มเติมลักษณะต้องห้ามดังกล่าวเสียใหม่ให้เหลือเพียงว่าจะต้องไม่เป็นข้าราชการการเมืองเท่านั้น โดยได้ตัดลักษณะต้องห้ามในเรื่องการดำรงตำแหน่งในทางการเมืองออกไปเสีย จึงเกิดปัญหาที่จะต้องวินิจฉัยตีความว่า บทบัญญัติในพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานฯ ดังกล่าว จะมีผลกระทบกระเทือนต่อพระราชบัญญัติจัดตั้งรัฐวิสาหกิจหลายฉบับซึ่งกำหนดคุณสมบัติของกรรมการหรือผู้บริหารรัฐวิสาหกิจของตนไว้แตกต่างกันหรือไม่ เนื่องจากกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจบางแห่งได้กำหนดลักษณะต้องห้ามในเรื่องการเป็นข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งทางการเมืองไว้ ในขณะที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจอีกหลายแห่งก็มิได้กำหนดลักษณะต้องห้ามดังกล่าวนี้ไว้เลย โดยไปอ้างอิงใช้จากพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานฯ แทน โดยในกรณีเช่นนี้มีประเด็นจะต้องพิจารณาว่า ลักษณะต้องห้ามที่ปรากฏในพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานฯ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2519 นั้น จะมีผลไปลบล้างลักษณะต้องห้ามในเรื่องเดียวกันที่กำหนดไว้ในกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจบางแห่งที่ตราขึ้นก่อนพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐาน หรือจะมีผลเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์เฉพาะในเรื่องลักษณะต้องห้ามของผู้บริหารและกรรมการรัฐวิสาหกิจ ซึ่งกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่ตราขึ้นในภายหลังหรือจะต้องถือปฏิบัติตามไม่ว่ากฎหมายจัดตั้งนั้น ๆ จะมีหรือไม่มีการกำหนดลักษณะต้องห้ามทำนองนี้ไว้เฉพาะรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ หรือไม่ก็ตาม

        ในเรื่องนี้ ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมายได้วินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานฯ เป็นกฎหมายทั่วไป ในขณะที่พระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นมีลักษณะเป็นกฎหมายเฉพาะ ดังนั้น หากกฎหมายเฉพาะไม่ได้กำหนดลักษณะต้องห้ามในเรื่องดังกล่าว หรือกำหนดไว้แต่ลักษณะต้องห้ามนั้นย่อหย่อนว่าในพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานฯ ก็ต้องนำลักษณะต้องห้ามของพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานฯ มาใช้บังคับ แต่หากกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจกำหนดลักษณะต้องห้ามดังกล่าวสำหรับรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ ไว้แล้วอย่างเข้มงวดกว่าพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานฯ ก็ต้องนำเอาหลักเกณฑ์ในพระราชบัญญัติจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นๆ มาใช้บังคับ ส่วนการจะมีการแก้ไขหรือลดหย่อนลักษณะต้องห้ามในพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานฯ อย่างไรก็ไม่มีผลเป็นการกระทบกระเทือนต่อกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในเรื่องลักษณะต้องห้ามนี้ ทั้งนี้ไม่ว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นจะได้ตราขึ้นก่อนพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานฯ ก็ตาม ซึ่งก็ย่อมเป็นไปตามหลักการทางกฎหมายที่ว่า กฎหมายทั่วไปที่ออกมาภายหลังย่อมไม่เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเฉพาะที่มีอยู่ก่อนหน้าโดยปริยาย (lex posterior generalis non derogant priori speciali) และหลักการทางกฎหมายที่ว่ากฎหมายที่มีลักษณะเฉพาะที่ออกมาภายหลังย่อมยกเว้นกฎหมายทั่วไป (generalibus specialia derogant)

ภาคผนวก
บันทึก
เรื่อง การดำรงตำแหน่งทางการเมืองของกรรมการและผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ
        สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ นร 0203/15489 ลงวันที่ 8 กรกฎาคม 2535 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาความว่า คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 7 กรกฎาคม 2535 ขอให้ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมายพิจารณาให้ความเห็นในปัญหาดังต่อไปนี้

        1. คำว่า “ข้าราชการการเมือง” และ “ผู้ดำรงตำแหน่งการเมือง” หรือ “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” มีความหมายว่าอย่างไร และตำดังกล่าวมีความหมายแตกต่างกันอย่างไร

        2. กฎมหายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจบางแห่งกำหนดลักษณะต้องห้ามสำหรับผู้บริหารรัฐวิสาหกิจและกรรมการรัฐวิสาหกิจเอาไว้ว่า ต้องไม่ดำรงตำแหน่งในทางการเมือง เช่น พระราชบัญญัติการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ.2522 มาตรา 26 (7) หรือต้องไม่เป็นผู้มีตำแหน่งการเมือง เช่น พระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2511 มาตรา 15 (2) ลักษณะต้องห้ามเช่นว่านี้มีความหมายอย่างไร และกล่าวโดยเฉพาะเจาะจงแล้วจะหมายความรวมถึงการเป็นสมาชิกสภาด้วยหรือไม่ ทั้งนี้ ขอให้พิจารณาตามรัฐธรรมนูญ กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจทุกแห่งที่มีข้อความในทำนองนี้ กฎหมายว่าด้วยคุณสมบัติมาตรฐานของกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องด้วย

        3. โดยที่ได้มีพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2519 แก้ไขเพิ่มเติมคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจจากเดิมที่ว่า ต้องไม่เป็นข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งในทางการเมือง เป็นว่า ต้องไม่เป็นข้าราชการการเมือง โดยตัดคำว่า ต้องไม่ดำรงตำแหน่งในทางการเมืองออก กฎหมายนี้มีเจตนารมณ์ต้องการใช้บังคับกับรัฐวิสาหกิจทุกแห่งเพื่อความเป็นเอกภาพ ทั้งยังบัญญัติว่า บรรดากฎหมาย กฎ และข้อบังคับในส่วนที่บัญญัติไว้แล้วในกฎหมายนี้ หรือซึ่งขัดหรือแย้งกับบทแห่งกฎหมายนี้ ให้ใช้กฎหมายนี้แทน ดังนี้ พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานฯ ที่แก้ไขเพิ่มเติมแล้วดังกล่าว จะมีผลใช้บังคับแทนบทบัญญัติในทำนองเดียวกันของกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจต่างๆ ทั้งที่มีขึ้นก่อนและหลัง พ.ศ.2519 หรือไม่

        คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมาย) ได้พิจารณาปัญหาดังกล่าวแล้ว มีความเห็นดังนี้

        ปัญหาที่ 1 เกี่ยวกับความหมายของ “ข้าราชการการเมือง” “ผู้ดำรงตำแหน่งการเมือง” หรือ “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” นั้น เห็นว่า “ข้าราชการการเมือง” หมายถึง ผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ตามที่มีกฎหมายกำหนดไว้ให้เป็นข้าราชการฝ่ายการเมือง ซึ่งอาจจะเป็นผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองในฝ่ายบริหาร เช่น นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี ตามมาตรา 4 1 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการการเมือง พ.ศ.2535 หรืออาจ

จะเป็นผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองในฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น ที่ปรึกษาประจำรัฐสภา หรือเลขานุการประธานรัฐสภาตามมาตรา 61 2 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายรัฐสภา พ.ศ.2518 หรืออาจเป็นผู้ดำรงตำแหน่งในราชการส่วนท้องถิ่น เช่น เลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร หรือเลขานุการประธานสภากรุงเทพมหานคร ตามมาตรา 58 3 แห่งระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528

        ส่วน “ผู้ดำรงตำแหน่งการเมือง” หรือ “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” รวมทั้งถ้อยคำอื่นในลักษณะเดียวกันนั้น หมายถึงผู้ดำรงตำแหน่งที่มีหน้าที่อำนวยการบริหารประเทศ หรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งเป็นถ้อยคำที่มีความหมายกว้างกว่าคำว่า “ข้าราชการการเมือง” โดยรวมถึงบรรดาผู้ที่รับผิดชอบงานด้านการเมืองทั้งหมด โดยงานการเมืองนั้นจะเป็นงานที่เกี่ยวกับการกำหนดนโยบาย (policy) เพื่อให้ฝ่ายปกครองที่มีหน้าที่ปฏิบัติงานประจำรับไปบริหาร (administration) ให้เป็นไปตามนโยบายที่กำหนดนั้น “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” จึงหมายถึงคณะรัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภา และผู้ดำรงตำแหน่งอื่นที่มีลักษณะทำนองเดียวกัน

        ปัญหาที่ 2 ในกรณีที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ได้กำหนดลักษณะต้องห้ามสำหรับผู้บริหารรัฐวิสาหกิจและกรรมการรัฐวิสาหกิจว่าต้องไม่ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เช่น ตามพระราชบัญญัติการนิคม อุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ.2522 มาตรา 26 (7) 4 หรือตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2511 มาตรา 15 (2) 5 นั้น มีความหมายรวมถึงสมาชิกรัฐสภาหรือไม่นั้น เห็นว่ามีความหมายรวมถึงสมาชิกรัฐสภาด้วยดังที่ได้กล่าวมาแล้วในปัญหาที่ 1

        ปัญหาที่ 3 การที่พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2519 ได้แก้ไขเพิ่มเติมคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจจากเดิมที่กำหนดว่า ต้องไม่เป็น “ข้าราชการการเมืองหรือดำรงตำแหน่งทางการเมือง” เป็นว่า ต้องไม่เป็นข้าราชการการเมือง โดยตัดคำว่า “ดำรงตำแหน่งในทางการเมือง” ออกนั้น มีเจตนารมณ์ต้องการใช้บังคับกับทุกรัฐวิสาหกิจเพื่อความเป็นเอกภาพ โดยบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2518 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2519 ดังกล่าว จะมีผลใช้บังคับแทนบทบัญญัติในทำนองเดียวกันของกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ทั้งที่มีขึ้นก่อนและหลัง พ.ศ.2519 หรือไม่นั้น เห็นว่า พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2518 เป็นกฎหมายทั่วไปที่กำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้ปฏิบัติหน้าที่ในรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง เพื่อให้เข้าแนวตามมาตรฐานเดียวกัน พระราชบัญญัตินี้จึงเป็นกฎหมายทั่วไปที่มีผลเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ให้เป็นไปตามกฎหมายฉบับนี้ 6 อย่างไรก็ตาม คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามตามที่บัญญัติไว้สำหรับกรรมการในมาตรา 5 (6)7และสำหรับกรณีของผู้บริหารรัฐวิสาหกิจในมาตรา 9 (6)8 ประกอบกับบทนิยามคำว่า “พนักงาน” ในมาตรา 49 นั้น มีความหมายเฉพาะว่าให้ช้กฎหมายว่าด้วยคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจควบคู่ไปกับกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ด้วย ซึ่งจะเป็นได้จากข้อความที่ว่า “นอกจากต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่กำหนดไว้สำหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ แล้ว ยังต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้ด้วย” ดังนั้น ถ้ากฎหมายเฉพาะที่จัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นๆ กำหนดคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามไว้ย่อหย่อนกว่า ก็ต้องบังคับตามกฎหมายว่าด้วยคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ แต่ถ้ากฎหมายเฉพาะที่จัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นๆ กำหนดคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามไว้เช่นเดียวกันหรือเข้มงวดกว่าก็ต้องบังคับตามกฎหมายเฉพาะนั้น ไม่ว่ากฎหมายเฉพาะนั้นจะเป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาก็ตาม

        สำหรับพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2519 ซึ่งได้แก้ไขมาตรา 5 (6) และมาตรา 9 (6) โดยตัดข้อความว่า “ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” ในมาตราทั้งสองออก โดยมีหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติระบุว่า “โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้กำหนดให้สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดินมีหน้าที่แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เพื่อวางรากฐานการปกครองที่เหมาะสมแก่ภาวะทางการเมือง เศรษฐกิจ และสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดินจะปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญได้ สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดินจะต้องประกอบด้วยสมาชิกซึ่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิในสาขาวิชาการ หรือเป็นผู้มีประสบการณ์ในการประกอบการต่างๆ จึงสมควรให้กรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิในสาขาหนึ่ง มีสิทธิได้รับแต่งตั้งเป็นสมาชิกสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดินได้” นั้น กรณีมีผลเป็นเพียงมาตรฐานสำหรับรัฐวิสาหกิจที่กฎหมายจัดตั้งไม่ระบุลักษณะต้องห้ามไว้เป็นการเฉพาะในกรณี “ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” เท่านั้นว่าจะไม่มีข้อห้ามดังกล่าวอยู่ต่อไป แต่สำหรับรัฐวิสาหกิจที่กฎหมายเฉพาะจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นมีการกำหนดข้อห้ามกรณีดำรงตำแหน่งทางการเมืองไว้อันเป็นกรณีที่เข้มงวดกว่าเมื่อกฎหมายทั้งสองฉบับต้องใช้คู่กันตามบทบัญญัติในมาตรา 5(6) และมารตรา 9(6) ที่กล่าวข้างต้นนั้นแล้ว กรณีก็ต้องบังคับตามกฎหมายเฉพาะนั้น การแก้ไขโดยพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2519 จึงไม่มีผลต่อบทบัญญัติของกฎหมายเฉพาะไม่ว่าจะมีอยู่ก่อนหรือหลังวันที่กฎหมายฉบับนี้มีผลใช้บังคับก็ตาม

--------------------------------------------------------------------------------

ขอขอบคุณข้อมูลจาก

www.lawonline.co.th
ศาสตราจารย์ ดร. สุรพล นิติไกรพจน์ ศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ประเภทของหน้า: บทความกฎหมาย