ทฤษฎีแบ่งแยกอำนาจกับการห้ามศาลพิจารณาคดีที่ฝ่ายปกครองเป็นจำเลย

ทฤษฎีแบ่งแยกอำนาจกับการห้ามศาลพิจารณาคดีที่ฝ่ายปกครองเป็นจำเลย

        ไม่ว่าทฤษฎีแบ่งแยกอำนาจของมองเตสกิเออจะมีการศึกษา วิเคราะห์ ตีความได้หลากหลายนัยอย่างไร แต่ในภาพร่วมแล้วการศึกษาทฤษฎีดังกล่าวได้นำไปสู่การยอมรับว่าอำนาจอธิปไตยอาจแบ่งใช้ได้เป็นด้านหลัก ๆ 3 ด้าน ซึ่งเรียกกันภายหลังต่อมาว่า สามอำนาจ อำนาจอย่างที่หนึ่ง ได้แก่ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจที่สอง ได้แก่ อำนาจบริหาร และอำนาจที่สาม ได้แก่ อำนาจตุลาการ         หลักการสำคัญของแนวความคิดเรื่องการแบ่งแยกอำนาจก็คือเรื่องการใช้อำนาจยับยั้งอำนาจ กล่าวคือ ให้อำนาจทั้งสามนี้ตรวจสอบซึ่งกันและกัน และไม่ให้อำนาจทั้งสามนี้รวมอยู่ในคน ๆ เดียวกันเพื่อป้องกันมิให้เกิดทรราชย์ขึ้น

        แนวความคิดในเรื่องนี้ได้มีการแปลความ และนำไปใช้ในสังคมการเมืองของประเทศต่าง ๆ ในลักษณะที่แตกต่างกัน สหรัฐอเมริกาและฝรั่งเศสซึ่งได้ชื่อว่ายอมรับและนำแนวความคิดนี้ไปใช้ก็มีการปฏิบัติที่แตกต่างกัน สหรัฐอเมริกานั้นได้แยกความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจทางการเมืองทั้งหลายออกจากกันค่อนข้างเด็ดขาดจนเกิดเป็นระบอบการปกครองแบบประธานาธิบดีขึ้น ในขณะที่ฝรั่งเศสเองได้เริ่มต้นจากการแบ่งแยกอำนาจอย่างหลวม ๆ ในระบอบรัฐสภา ก่อนที่จะพัฒนามาเป็นระบอบการเมืองแบบกึ่งรัฐสภากึ่งประธานาธิบดีดังเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบันนี้ในที่สุด

        ในประเทศต่าง ๆ ที่จัดระบบความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจทางการเมืองที่แตกต่างกันทั้งหลายนี้ หลักการสำคัญประการหนึ่งกลับมีความสอดคล้องต้องกัน คือหลักการรับประกันความเป็นอิสระปราศจากการแทรกแซงจากอำนาจอื่นใด เพื่อให้สามารถดำรงตนในฐานะหลักประกันการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างเต็มที่

        คุณค่าและความสำคัญของหลักความเป็นอิสระในการพิพากษาคดีของผู้พิพากษานี้ ได้รับยอมการยอมรับนับถือในสังคมอารยะทั้งหลายอย่างหนักแน่นมั่นคง และถือว่าเป็นหลักการพื้นฐานอันเป็นหัวใจของหลักการปกครองโดยกฎหมาย (The Rule of Law) ของอังกฤษ ซึ่งมีนัยไม่แตกต่างจากหลักในเรื่องรัฐที่มีกฎหมายเป็นใหญ่ (Etat de droit) ของฝรั่งเศส หรือนิติรัฐ (Rechtsstaat) ของเยอรมนี

        หลักการที่รับรองความเป็นอิสระในการพิพากษาคดีของผู้พิพากษานี้ มิได้มีความประสงค์จะคุ้มครองตัวผู้พิพากษาหรือยอมให้อำนาจเบ็ดเสร็จแก่ผู้พิพากษาในการพิพากษาคดีได้ตามอำเภอใจหรือตามคำสั่งของผู้หนึ่งผู้ใดโดยไม่คำนึงถึงความถูกต้องชอบธรรมตามกฎหมาย เพราะแท้ที่จริงแล้ว การรับรองความเป็นอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีของผู้พิพากษา ตั้งอยู่บนข้อสันนิษฐานเบื้องต้นว่า ผู้พิพากษาจะพิจารณาพิพากษาคดีไปตามกฎหมาย และนำกฎหมายที่มีอยู่มาตีความปรับเข้ากับข้อเท็จจริงแห่งคดีด้วยความรอบคอบและโดยวิจารณญาณแห่งวิชาชีพของตน เพื่อรักษาและปกป้องความยุติธรรมให้เกิดแก่แผ่นดิน และเพื่อให้ประชาชนทุกคนได้รับความยุติธรรมจากกฎหมายโดยเสมอหน้ากัน อันเป็นวัตถุประสงค์หลักของการปกครองโดยกฎหมายนั่นเอง

        แต่การพิจารณาพิพากษาคดีที่เกิดขึ้นระหว่างปัจเจกชนทั่ว ๆ ไป กับคดีที่ฝ่ายปกครองเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย หรือกล่าวให้ชัดคือคดีที่ฝ่ายปกครองตกเป็นจำเลยนั้น ก็มีความแตกต่างกันอยู่เป็นอย่างมาก เพราะตำแหน่งและอำนาจหน้าที่ที่ฝ่ายปกครองมีอยู่ในฐานะส่วนหนึ่งของอำนาจบริหารย่อมปรากฏและมีความสำคัญอยู่เหนือกว่าปัจเจกชนทั่วไปที่เป็นคู่ความในคดี

        การตีความและรับเอาแนวความคิดเช่นนั้นมาใช้ จะเห็นได้ชัดมากในกรณีของฝรั่งเศสที่ยอมรับความจริงนี้มาตั้งแต่เมื่อระยะแรก ๆ ภายหลังการปฏิวัติใหญ่ในปี 1789 ในขณะที่อังกฤษเอง ซึ่งเคยประกาศหลักการเรื่อง “ความเสมอภาคต่อหน้ากฎหมาย” ที่ยืนยันว่าในสายตาของกฎหมายแล้ว ไม่ว่าฝ่ายปกครองหรือคนธรรมดาสามัญทั่วไปย่อมมีความเสมอภาคทัดเทียมกัน และได้รับการปฏิบัติต่อจากศาลเสมอเหมือนกัน ก็จำต้องยอมรับ “หลักความเหนือกว่าของฝ่ายปกครอง” ในการบังคับใช้กฎหมายในที่สุด โดยต้องยอมรับว่าในฐานะที่เป็นองค์กรที่ปฏิบัติงานให้แก่ส่วนรวม โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อสาธารณประโยชน์นั้น ฝ่ายปกครองย่อมมีสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายมากกว่าประชาชนธรรมดา ทั้งมีอำนาจเหนือกว่าที่อาจบังคับเอากับประชาชนได้ตามที่มีกฎหมายบัญญัติ โดยที่ประชาชนทั่วไปไม่มีอำนาจเช่นว่านั้น ดังนั้น การปฏิบัติต่อฝ่ายปกครองที่เป็นคู่ความในคดี และจัดให้มีระบบหรือกลไกการพิจารณาคดีที่ฝ่ายปกครองเกี่ยวข้องด้วยเหล่านี้ให้มีลักษณะแตกต่างไปจากคดีพิพาทระหว่างเอกชนทั่วไป

        การยอมรับหลักการเรื่อง “ฐานะที่ไม่เสมอภาคของคู่ความในคดี” เช่นนี้มีระดับที่แตกต่างกันไปในประเทศต่าง ๆ แต่สำหรับกรณีของประเทศฝรั่งเศสซึ่งฝ่ายปกครองประสบกับปัญหาและอุปสรรคในการบริหารราชการจากอำนาจตุลาการมาโดยตลอดในยุคก่อนการปฏิวัติใหญ่นั้น การแก้ไขปัญหาซึ่งค่อย ๆ พัฒนามาสู่การยอมรับฐานะที่เหนือกว่าเอกชนในคดีที่เกี่ยวกับการใช้อำนาจหน้าที่ทางปกครองที่สุดนั้น ได้เป็นไปอย่างเด็ดขาดและเฉียบพลัน

        ภายหลังการปฏิวัติใหญ่ในปี 1789 ชาวฝรั่งเศสในสมัยนั้นได้เรียกรู้บทเรียนอันขมขื่นของฝ่ายบริหารเนื่องจากการใช้อำนาจโดยมิชอบของศาลทั้งหลายในระบบเดิมที่เรียกว่า ศาล Parlement ในแต่ละท้องถิ่น ซึ่งปฏิเสธการใช้บังคับกฎหมายของฝ่ายบริหารที่ออกมาโดยขัดแย้งกับผลประโยชน์ของผู้พิพากษาเอง โดยอาศัยกระบวนการปฏิเสธไม่รับลงทะเบียนกฎหมายของฝ่ายบริหารเพื่อมิให้ใช้บังคับได้ในเขตศาลนั้น ๆ จนเป็นอุปสรรคอย่างร้ายแรงในการพยายามปรับเปลี่ยนโครงสร้างในทางเศรษฐกิจและสังคมในสมัยก่อนการปฏิวัติ ด้วยเหตุดังกล่าวสภาร่างรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสจึงได้ให้ความเห็นชอบในกฎหมายฉบับหนึ่งซึ่งมีผลสั่นสะเทือนระบบตุลาการของฝรั่งเศสนับแต่เมื่อกว่าสองร้อยปีมาแล้ว ซึ่งยังคงส่งผลมาจนถึงทุกวันนี้ กฎหมายดังกล่าวคือกฎหมาย ลงวันที่ 7-24 สิงหาคม 1790 ซึ่งประกาศหลักการสำคัญว่า

         “อำนาจหน้าที่ในทางตุลาการแตกต่างและแบ่งแยกจากอำนาจหน้าที่ทางปกครองโดยตลอดไป นอกจากการประทำผิดทางอาญาของตัวข้าราชการแล้ว ผู้พิพากษาทั้งหลายไม่อาจก่อให้เกิดความยุ่งยากไม่ว่าโดยวิธีการใด ๆ แก่การดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ทั้งไม่อาจเรียกเจ้าหน้าที่ทางปกครองมาศาลเพื่อไต่สวนเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่นั้น ๆ หากมีการฝ่าฝืนบทบัญญัตินี้ บุคคลผู้กระทำจะต้องได้รับโทษฐานใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบ”

        หลายปีต่อมาคือในปี 1795 ก็ได้มีกฎหมาย 16 Fructidor on 3 ยืนยันซ้ำในเรื่องเดียวกันว่า

         “ห้ามอีกครั้งหนึ่งมิให้ศาลยุติธรรมทั้งหลายรับพิจารณาคดีที่เกี่ยวกับการกระทำของฝ่ายปกครองมีว่าจะในรูปลักษณะใด หากฝ่าฝืนจะต้องได้รับโทษตามกฎหมาย”

        ผลแห่งการประกาศใช้กฎหมายทั้งสองฉบับนี้ก็คือศาลทั้งหลายหมดอำนาจพิจารณาคดีที่ฝ่ายปกครองเกี่ยวข้องเป็นคู่ความ หรือตกเป็นจำเลยลงอย่างสิ้นเชิง คดีที่มีการฟ้องร้องเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานที่ใช้อำนาจรัฐก็ไม่อาจนำมาฟ้องร้องต่อศาลได้อีกต่อไปหากแต่ผู้ที่ได้รับความมเดือดร้อนหรือเสียหายจะต้องมาร้องเรียนขอความเป็นธรรมเอากับฝ่ายบริหารเพื่อให้มีการพิจารณาทบทวนหรือแก้ไขความเดือดร้อนนั้น ๆ โดยอาศัยอำนาจของฝ่ายบริหารเอง การพิจารณาพิพากษาคดีที่ฝ่ายปกครองเป็นจำเลยเนื่องจากการใช้อำนาจหน้าที่ทางปกครองในฝรั่งเศส จึงกลายเป็นสิ่งต้องห้ามมิให้ผู้พิพากษาทั้งหลายเข้ามาก้าวก่ายได้ ตั้งแต่นั้นมาเป็นระยะเวลายาวนานกว่า 80 ปี จนในปี ค.ศ.1872 เมื่อมีการให้อำนาจพิจารณาและพิพากษาคดีลักษณะเช่นนี้ให้แก่สภาแห่งรัฐ (Conseil d’Etat) อันเป็นสถาบันศาลองค์กรใหม่ที่มีทั้งที่มา องค์ประกอบของผู้พิพากษา และวิธีพิจารณาที่แตกต่างไปจากศาลยุติธรรมทั่วไป อำนาจพิจารณาคดีที่ฝ่ายปกครองเป็นจำเลยหรือเกี่ยวข้องด้วยจึงกลับมาสู่ระบบศาลอีกครั้งหนึ่ง หากแต่ในครั้งนี้เป็นศาลที่จัดตั้งขึ้นเป็นพิเศษโดยเฉพาะต่างจากศาลยุติธรรม และเป็นที่ยอมรับกันว่าศาลที่ตั้งขึ้นใหม่นี้เข้าใจเนื้อหาของอำนาจหน้าที่และภาระกิจของฝ่ายปกครอง และจะไม่มีปัญหาเรื่องการใช้อำนาจให้เป็นอุปสรรคแก่งานทางปกครองมากไปกว่าความจำเป็นที่จะต้องปกป้องรักษาความเป็นธรรมให้แก่ประชาชนเท่านั้น

        ศาลยุติธรรมในฝรั่งเศสจึงหมดอำนาจในการพิจารณาพิจพากษาคดีที่เกี่ยวกับฝ่ายปกครอง โดยเหตุที่ตนใช้อำนาจก้าวก่ายฝ่ายปกครองมาโดยมิชอบตั้งแต่แรกเช่นนี้เอง

        กรณีตัวอย่างของฝรั่งเศสนี้ นับเป็นการสะท้อนนัยการตีความทฤษฎีแบ่งแยกอำนาจในอีกด้านหนึ่ง ที่พิจารณาประเด็นที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ทางตุลาการว่า นอกจากหลักความเป็นอิสระของฝ่ายตุลาการที่เรียกร้องมิให้มีอำนาจอื่นเข้ามามีอิทธิพลเหนือศาล จนกระทบต่อดุลพินิจในการพิจารณาคดีแล้ว ฝ่ายตุลาการเองก็ชอบที่จะต้องเคารพหลักความเป็นอิสระของอำนาจอื่น และไม่ถึงก้าวล่วงเข้าไปแทรกแซงกระบวนการใช้อำนาจของอำนาจฝ่ายอื่นๆ ด้วย

        ภายในกระบวนการตีความเช่นนี้ การกล่าวอ้างทฤษฎีแบ่งแยกอำนาจขึ้นเพื่อเป็นเกราะกำบังการแทรกแซงจากอำนาจอื่นของฝ่ายตุลาการ จึงมีความหมายในทางตรงกันข้ามด้วยว่าฝ่ายตุลาการจะต้องขีดวงแห่งอำนาจของตน มิให้ก้าวล่วงเข้าไปมีอิทธิพลหรือใช้ดุลพินิจแทนอำนาจอื่น ๆ ด้วยเช่นกันเพราะหากหลักการตีความเช่นนี้ไม่ได้รับการเคารพและหากฝ่ายที่ใช้อำนาจตุลาการก้าวล่วงเข้าไปใช้อำนาจของตนโดยก่อให้เกิดผลร้ายหรือมีลักษณะเป็นการแทรกแซงอำนาจหน้าที่ในทางบริหารหรือในทางนิติบัญญัติแล้ว องค์กรผู้ใช้อำนาจบริหารหรือองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติก็ย่อมมีอำนาจตราพระราชกำหนดหรือพระราชบัญญัติให้มีผลในการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างหรืออำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีขององค์กรตุลาการได้เช่นกัน ดังเช่นตัวอย่างกรณีการออกกฎหมายตัดอำนาจศาลยุติธรรมในการพิจารณาคดีที่ฝ่ายปกครองเกี่ยวข้องหรือตกเป็นจำเลยอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจหน้าที่มาเป็นเวลานานกว่าสองร้อยปีแล้วในประเทศฝรั่งเศส เป็นต้น

        แม้เหตุแห่งการตรากฎหมายที่มีลักษระเด็ดขาดฉับพลันและปรับเปลี่ยนระบบการพิพากษาคดีในฝรั่งเศสไปอย่างสิ้นเชิงในครั้งนั้นจะเป็นไปโดยการสั่งสมความไม่พึงพอใจในบทบาทและการใช้อำนาจหน้าที่เกินขอบเขตของศาลยุติธรรมที่มีมาเป็นเวลานานนับศตวรรษ ประกอบกับการเปลี่ยนแปลงดุลอำนาจในทางการเมืองหลังการปฏิวัติที่ส่งผลให้ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารของฝรั่งเศสมีความเข้มแข็งเพียงพอที่จะยืนยันการตรากฎหมายที่ตัดรอนอำนาจของศาลยุติธรรมลงได้ ทั้งมติมหาชนที่ได้รู้เห็นความไม่ชอบมาพากลในระบบศาลยุติธรรมก็เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้สภาร่างรัฐธรรมนูญผ่านกฎหมายดังกล่าวออกมาใช้บังคับได้ก็ตาม แต่กรณีตัวอย่างของฝรั่งเศสทีเริ่มต้นจากปัญหาที่มีมาแต่ในระบบศาลยุติธรรมเองจนนำไปสู่การปรับเปลี่ยนอย่างรุนแรงในกระบวนการทางยุติธรรมก็เป็นตัวอย่างที่นักกฎหมายในทุกสังคมจะต้องตระหนักและสังวรไว้

        สำหรับในสังคมไทย การย้อนกลับไปดำเนินตามตัวอย่างที่เกิดขึ้นเมื่อกว่าสองร้อยปีมาแล้วของฝรั่งเศสโดยการตรากฎหมายห้ามศาลยุติธรรมพิจารณาพิพากษาคดีที่มีการฟ้องร้องฝ่ายปกครอง อาจเป็นเรื่องที่ไกลตัวและไม่มีเหตุผลสนับสนุนที่หนักแน่นหรือชัดเจนพียงพอ แต่หากว่าในขณะนี้ได้มีความเห็นร่วมในทางกฎหมายเกิดขึ้นต้องตรงกันว่ากระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครองของเรากำลังประสบปัญหา และปัญหาดังกล่าวกำลังจะไปสู่ “ภาวะวิกฤต” แล้ว การพิจารณาศึกษาและการใช้ “เหตุผลของเรื่อง” ในการวิเคราะห์และจำแนกคดีที่ฝ่ายปกครองเกี่ยวข้องหรือถูกฟ้องร้องต่อศาลอยู่ออกเป็น 2 ประเภท คือ คดีที่มีการกล่าวหาว่าตัวเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบกระทำความผิดประเภทหนึ่ง กับคดีอีกประเภทหนึ่งที่มุ่งฟ้องร้องให้เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการหรือเพิกถอนการกระทำใด ๆ ที่ผู้ฟ้องร้องเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น จะต้องถือเป็นความจำเป็นเร่งด่วนอย่างยิ่ง

        ในคดีประเภทแรกที่เรียกว่าเป็นคดีอาญานั้น ไม่ได้เป็นปัญหาอีกต่อไปเพราะการศึกษาและทำความเข้าใจในเรื่องนี้มีมาเป็นเวลาช้านาน จนกล่าวโดยสรุปได้ว่าคดีประเภทนี้คือคดีที่มุ่งจะฟ้องร้องให้ลงโทษเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นส่วนตัว ในฐานะที่ได้กระทำการโดยทุจริตมีเจตนาจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใดโดยอาศัยอำนาจหน้าที่ที่มีอยู่ตามกฎหมายโดยมิชอบซึ่งผลแห่งคดีนั้นประสงค์จะให้มีการลงโทษทางอาญาแก่ผู้กระทำเป็นรายๆ ไป โดยไม่เกี่ยวข้องกับการกระทำหรือการวินิจฉัยสั่งการที่ได้กระทำไปโดยการใช้อำนาจหน้าที่นั้น เพราะถือว่าตัวของคดีมุ่งไปที่จะให้มีการลงโทษผู้กระทำให้สาสมกับความผิดที่ตนได้ก่อขึ้นไว้เป็นสำคัญ

        สำหรับคดีประเภทที่สองที่เรียกว่า “คดีปกครอง” นั้น มุ่งต่อผลตรงกันข้าม คือมิได้มุ่งหวังจะให้มีการลงโทษทางอาญาแก่เจ้าหน้าที่ผู้นั้น หากแต่ผู้ฟ้องร้องคดีมุ่งที่จะให้ผู้พิพากษาสั่งการให้เพิกถอนการกระทำของฝ่ายปกครองที่กระทำลงโดยมิชอบ และกระทบถึงสิทธิของผู้เสียหายนั้น ๆ เป็นหลัก ซึ่งเมื่อศาลได้พิพากษาให้เพิกถอนการกระทำทางปกครองที่ไม่ชอบนั้นลงแล้วฝ่ายปกครองก็ต้องวินิจฉัยสั่งการใหม่ตามคำร้องขอของผู้เกี่ยวข้องเพื่อให้ผลการวินิจฉัยสั่งการนั้นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามแนวทางที่ศาลได้วินิจฉัยชี้ขาดไว้แล้ว คดีลักษณะเช่นนี้จึงมุ่งผลไปที่การล้มล้าง การวินิจฉัยสั่งการที่ไม่ชอบหรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายของฝ่ายปกครองเป็นหลัก โดยไม่ได้สนใจว่าฝ่ายปกครองผู้กระทำการนั้นจะมีความผิดความชั่วในทางอาญา สมควรจะต้องถูกลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญาซึ่งจะต้องไปฟ้องร้องกันเองอีกส่วนหนึ่งต่างหากหรือไม่ เพราะการกระทำทางปกครองที่ผิดพลาดไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดหรือเกิดจากการวินิจฉัยรับฟังข้อเท็จจริงที่ไม่ครบถ้วนนั้น อาจเกิดขึ้นได้โดยไม่จำต้องมีการทุจริตหรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองแต่อย่างใด เพราะการกระทำดังกล่าวอาจเกิดด้วยเหตุแห่งความไม่รอบคอบการใช้ดุลพินิจที่ผิดพลาดหรือการตีความข้อเท็จจริง หรือข้อกฎหมายที่แตกต่างกัน โดยมิได้ประสงค์จะให้เกิดความเสียหายแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใดโดยเฉพาะอันจะนำไปสู่องค์ประกอบของความผิดทางอาญาเลยก็ได้

        แนวทางการยอมรับและทำความเข้าใจเกี่ยวกับคดีประเภทที่สองนี้นี่เองที่ยังขาดอยู่สำหรับสังคมของเรา เพราะในทุกวันนี้การกล่าวหาว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐสั่งการโดยผิดพลาด ปราศจากเหตุผลทางกฎหมายรองรับหรือใช้ดุลพินิจวินิจฉัยข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายโดยไม่ถูกต้อง โดยไม่ปรากฏว่ามีเจตนากลั่นแกล้งหรือมีพฤติกรรมอันไม่สุจริตอันเป็นผลร้ายแก่ผู้หนึ่งผู้ใดเลยนั้น ยังไม่อาจก่อให้เกิดสิทธิในการดำเนินการทางศาลโดยกลไกอื่นในขณะนี้ได้ นอกเสียจากการกล่าวหาว่าเป็นการกระทำความผิดทางอาญาฐานเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด ตามนัยมาตรา 157 ประมวลกฎหมายอาญาเท่านั้น ซึ่งก็นับว่าเป็นการมุ่งที่จะนำเอาผลของการจะถูกพิพากษาลงโทษในทางอาญามาเป็นเครื่องบังคับเพื่อเปลี่ยนแปลงการวินิจฉัยสั่งการของเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยแท้ และนับได้ว่าเป็นแนวทางที่น่าจะไม่ถูกต้องเพราะแม้ศาลทางอาญาจะเห็นด้วยตามคำฟ้องและพิพากษาลงโทษเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้นในทางอาญาลงไปก็ตาม แต่กรณีก็จะไม่มีผลโดยอัตโนมัติในการแก้ไขเปลี่ยนแปลงการสั่งการนั้น ๆ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่อย่างใด เพราะแม้เมื่อศาลมีคำพิพากษาให้จำคุกเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้สั่งการหรือไม่สั่งการนั้น ๆ ในฐานะเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบไปแล้วหากเจ้าหน้าที่อื่นซึ่งได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนั้น ๆ แทนยงคงยืนยันความถูกต้อและยืนยันที่จะใช้ดุลพินิจสั่งการหรือกระทำการไว้อีกรณีก็จะต้องมีการฟ้องร้องดำเนินคดีอาญาต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐคนต่อ ๆ ไป และมีการลงโทษเจ้าหน้าที่ของรัฐในตำแหน่งดังกล่าวไปอีกเรื่อย ๆ โดยไม่มีผลกระทบกับการวินิจฉัยสั่งการที่เป็นสาเหตุแห่งการฟ้องร้องนั้น ๆ แต่อย่างใด

        พฤติการณ์ที่จะต้องมีการฟ้องร้องซ้ำแล้วซ้ำเล่าในคดีอาญาตามที่สมมติขึ้นนี้ จึงนับเป็นการแก้ไขปัญหาที่เกิดจากการวินิจฉัยสั่งการของเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยไม่ถูกจุดและนับเป็นการเอาผลจากการจะถูกลงโทษทางอาญามาเป็นเครื่องต่อรองหรือบีบบังคับให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเปลี่ยนแปลงคำสั่งหรือการกระทำของตนดังที่ได้มีการยอมรับความไม่ถูกต้องในลักษณะเช่นนี้มาแล้วในเรื่องระหว่างเอกชนด้วยกันในการดำเนินคดีอาญาในความผิดอันเกิดจากการใช้เช็ค การยังคงรับรองการดำเนินการลักษณะเช่นนี้ในเรื่องการวินิจฉัยสั่งการของเจ้าหน้าที่ของรัฐ จึงนับได้ในทำนองเดียวกันว่าเป็นการดำเนินการที่ไม่ต้องตรงตามตรรกะของกฎหมายปกครอง ซึ่งจะนำไปสู่ความโกลาหลวุ่นวายในกระบวนการใช้อำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหารและในกระบวนการใช้บังคับกฎหมายโดยทั่วไปอย่างแน่นอน

        ทางออกที่น่าจะเหมาะสมสำหรับเรื่องนี้ หากประสงค์จะให้มีกระบวนการตรวจสอบควบคุมการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐให้อยู่ในกรอบของกฎหมาย โดยไม่ไปกระทบกระเทือนหลักการลงโทษเจ้หาน้าที่ผู้ทุจริตประพฤติมิชอบโดยอาศัยอำนาจหน้าที่อันเป็นหลักฐานพื้นฐานในทางอาญาและไม่เป็นการกระทบกระเทือนต่อการใช้อำนาจหน้าที่ทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็คือการจัดวางระบบการตรวจสอบการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มุ่งเน้นไปที่การยกเลิกเพิกถอนการกระทำหรือการวินิจฉัยสั่งการโดยตรงโดยแยกต่างหากจากกระบวนการในทางแพ่งหรือทางอาญาขึ้นมาให้ได้ ทั้งนี้ เพื่อมิให้เกิดการก้าวก่ายระหว่างอำนาจทั้งหลายและเพื่อมิให้เกิดความปั่นป่วนวุ่นวายในกระบวนการวินิจฉัยสั่งการของเจ้าหน้าที่ทางปกครองของรัฐ อันจะเป็นอุปสรรคร้ายแรงในการปฏิบัติราชการตามอำนาจหน้าที่ของฝ่ายต่าง ๆ ที่ล้วนแต่มีภาระรับผิดชอบต่อประเทศชาติตามหน้าที่และภารกิจของตนอยู่ในขณะนี้ทั้งสิ้น

        ในที่สุดแล้วการดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาลในการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นโดยเฉพาะเพื่อพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับการวินิจฉัยสั่งการโดยใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็นับได้ว่าเป็นการมองการณ์ไกล เป็นทางออกที่ถูกต้องตรงตามปัญหาที่มีอยู่และชอบด้วยตรรกะของกฎหมายที่ว่าด้วยอำนาจมหาชนเป็นที่สุด ทั้งนี้ไม่ว่าแนวความคิดที่ปรากฏเป็นนโยบายของรัฐบาลในเรื่องนี้ จะเกิดจากความขมขื่นเนื่องมาจากการถูกกระทำแต่ฝ่ายเดียว หรือมาจากการศึกษาวิเคราะห์ปัญหาที่เคยเกิดขึ้นในกระบวนการเช่นนี้ จากแง่มุมหรือการวิเคราะห์อย่างใดก็ตาม

--------------------------------------------------------------------------------

ขอขอบคุณข้อมูลจาก

www.lawonline.co.th
ศาสตราจารย์ ดร. สุรพล นิติไกรพจน์ ศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ประเภทของหน้า: บทความกฎหมาย