ผลทางกฎหมายของบทเฉพาะกาลเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ประกาศใช้

ผลทางกฎหมายของบทเฉพาะกาลเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ประกาศใช้

        การประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ย่อมมีผลทำให้รัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้บังคับอยู่สิ้นผลลง และสถาบันทางกฎหมายที่มีอยู่ตามรัฐธรรมนูญนั้นย่อมสิ้นสุดลงด้วยพร้อม ๆ กับมีสถาบันทางกฎหมายใหม่ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เกิดขึ้น แต่ทว่า เนื่องจากรัฐจำต้องดำรงอยู่อย่างต่อเนื่อง และจำต้องมีสถาบันทางกฎหมายที่ปฏิบัติหน้าที่ในนามของรัฐสืบเนื่องกันไปโดยต่อเนื่องไม่ขาดสาย เพื่อให้การปฏิบัติภารกิจสาธารณะสามารถดำเนินต่อไปได้ ดังนั้น “ระยะเปลี่ยนผ่าน” (Transitional Period) ระหว่างรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับอยู่กับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่และระหว่างสถาบันการเมืองในระบบเดิมกับสถาบันการเมืองตามรัฐธรรมนูญใหม่จึงมีความสำคัญยิ่งต่อการเกิดขึ้นและพัฒนาการของระบบการเมืองตามรัฐธรรมนูญใหม่ และอาจเป็นตัวแปรที่จะบ่งชี้ความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการปฏิรูปการเมืองอันเป็นจุดมุ่งหมายของการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ด้วย

        งานชิ้นนี้มุ่งศึกษาถึง “ระยะเปลี่ยนผ่าน” ระหว่างรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับ โดยจะพิจารณาจากบทบัญญัติของบทเฉพาะกาลในร่างรัฐธรรมนูญฉบับ ส.ส.ร. เป็นหลัก เพื่อจะอธิบายว่าหลังจากที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ประกาศใช้แล้ว จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่มีลักษณะฉับพลันทันทีในวันที่รัฐธรรมนูญมีผลบังคับอย่างไรบ้าง เพราะประเด็นต่าง ๆ ที่กำหนดไว้ในบทบัญญัติของบทเฉพาะกาลในร่างรัฐธรรมนูญของ ส.ส.ร. (ตั้งแต่มาตรา 314 ถึงมาตรา 336 รวม 23 มาตรา) นั้น ดูจะไม่เป็นที่กล่าวขวัญถึงมากนักและมีลักษณะตรงกันข้ามกับบทบัญญัติในหมวดอื่น ๆ ที่ได้มีการอรรถาธิบาย และแจกแจงรายละเอียดข้อดีข้อเสียต่อสาธารณชนมาเป็นอย่างดีแล้ว

        เพื่อให้ง่ายต่อการทำความเข้าใจ จึงจะได้ลำดับสภาวการณ์ทางกฎหมายตั้งแต่วันที่รัฐธรรมนูญดังกล่าวมีผลใช้บังคับเป็นประเด็น ๆ ตามความสัมพันธ์ของเรื่องนี้รวมทั้งสิ้น 7 กรณีดังต่อไปนี้

[แก้ไข] 1. การคงสถาบันหลักของระบอบการปกครองตามรัฐธรรมนูญเดิมไว้ต่อไป
        สถาบันทางกฎหมายที่เป็นหลักของระบอบการปกครองตามรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับอยู่ยังคงมีอยู่ต่อไปตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และแม้ว่ารัฐธรรมนูญใหม่จะได้เปลี่ยนแปลงคุณสมบัติ ที่มาหรืออำนาจหน้าที่ของสมาชิกในสถาบันสำคัญ ๆ เหล่านี้ไปอย่างมีนัยสำคัญก็ตาม แต่เพื่อความต่อเนื่องของระบอบการปกครอง รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงได้บัญญัติรับรองสถาบันทางกฎหมายต่าง ๆ ให้สามารถดำรงอยู่ต่อไปได้ ดังนี้

         1.1 คณะองคมนตรี ยังคงดำรงตำแหน่งต่อไป ตามบทบัญญัติมาตรา 314 โดยได้บัญญัติเพิ่มเติมให้คณะองคมนตรี ทำหน้าที่รัฐสภาเฉพาะในกรณีการให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้ง และการปฏิญาณตนของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ การแก้ไขกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ และการสืบราชบัลลังก์ด้วย ทั้งนี้เพราะโดยปกติจะมีวุฒิสภาที่อาจทำหน้าที่รัฐสภาในกรณีที่ไม่มีสภาผู้แทนราษฎรอยู่ในขณะนั้นได้ แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้มีกรณีที่วุฒิสภาอาจสิ้นอายุไม่พร้อมกับสภาผู้แทนราษฎรด้วยได้ (ดังจะได้กล่าวใน 2. ต่อไป) จึงต้องกำหนดให้คณะองคมนตรีสามารถทำหน้าที่ในกรณีดังกล่าวแทนรัฐสภาไว้ด้วย (มาตรา 314)

         1.2 สภาผู้แทนราษฎร ยังคงมีอยู่ต่อไป และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะสามารถดำรงตำแหน่งต่อไปจนครบวาระ 4 ปี ตามที่ได้รับเลือกตั้งมา หากว่าสามารถดำเนินการจัดทำกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญได้เสร็จภายใน 240 วัน (ดังที่จะกล่าวต่อไปใน 2.) แต่ทั้งนี้ หากมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรคนใดพ้นจากตำแหน่ง จะไม่มีการเลือกตั้งซ่อมอีก แต่จะถือว่าสภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกทั้งหมดที่เหลืออยู่เท่านั้น (มาตรา 315 วรรคแรก และวรรคสอง) และในระหว่าง 240 วันแรกนับแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้จะมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรมิได้ แต่หลังจากครบ 240 วันแล้ว รัฐธรรมนูญใหม่ก็มิได้ห้ามการยุบสภาผู้แทนราษฎรแต่อย่างใด

        1.3 วุฒิสภา ยังคงมีอยู่ต่อไปโดยสมาชิกวุฒิสภาสามารถดำรงตำแหน่งจนครบวาระ 4 ปี ที่ได้รับแต่งตั้ง หากว่าสามารถจัดทำกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญได้เสร็จภายใน 240 วัน และหากในระหว่างนี้มีตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภาว่างลงก็จะไม่มีการแต่งตั้งใหม่ แต่ให้ถือว่าวุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกเพียงเท่าจำนวนที่เหลืออยู่ (มาตรา 315 วรรคแรกและวรรคสาม)

        นอกจากนั้นบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญใหม่ที่เกี่ยวกับคุณสมบัติ อายุ การศึกษา ลักษณะต้องห้าม และวาระการดำรงตำแหน่ง ฯลฯ ที่กำหนดเพิ่มขึ้นและแตกต่างไปจากในรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับอยู่ก็ถูกยกเว้นมิให้นำมาใช้กับสมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในชุดปัจจุบันซึ่งจะทำหน้าที่ต่อไปจนครบวาระด้วย (มาตรา 315 วรรคสี่)

         1.4 คณะรัฐมนตรี ชุดที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในปัจจุบันจะดำรงตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะมีการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นใหม่ (ดังที่จะกล่าวใน 3. ต่อไป) และมีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่มารับหน้าที่แทน ทั้งนี้ โดยคณะรัฐมนตรีนี้ยังอาจถูกเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะ จนต้องพ้นจากตำแหน่งไปได้โดยใช้บทบัญญัติในเรื่องดังกล่าวของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันไปใช้บังคับการอภิปรายและการลงมติไม่ไว้วางใจดังกล่าวด้วย (มาตรา 317 วรรคหนึ่งและสอง)

         1.5 คณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) ที่ดำรงตำแหน่งอยู่เดิมเป็น ก.ต. ตามรัฐธรรมนูญใหม่ จนกว่าจะมี ก.ต. ใหม่ที่ตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญใหม่ (ซึ่งมีองค์ประกอบแตกต่างไปจาก ก.ต. เดิม) ซึ่งจะต้องมีการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการและแต่งตั้ง ก.ต. ใหม่ ให้เสร็จภายใน 3 ปี นับแต่วันที่รัฐธรรมนูญใหม่ใช้บังคับ (มาตรา 318)

        นอกจากนั้น ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองทั้งหลาย อาทิ ประธานสภาผู้แทนราษฎรและรองประธาน ประธานวุฒิสภาและรองประธาน ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ตลอดทั้งคณะกรรมาธิการต่าง ๆ เป็นผู้ดำรงตำแหน่งนั้น ๆ ตามรัฐธรรมนูญใหม่ไปจนกว่าอายุของสภาของตนจะสิ้นสุดลง กับให้ข้อบังคับการประชุมสภาที่มีอยู่เดิมใช้บังคับได้ต่อไปเท่านั้นไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญใหม่ จนกว่าสภาผู้แทนราษฎรจะถูกยุบหรือสิ้นอายุลงสำหรับข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร หรือจนกว่าจะมีการตราข้อบังคับการประชุมขึ้นใหม่ซึ่งต้องดำเนินการให้เสร็จภายใน 240 วันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ สำหรับกรณีข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา หรือภายใน 240 วันนับแต่วันเรียกประชุมรัฐสภาครั้งแรกภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปตามรัฐธรรมนูญใหม่สำหรับข้อบังคับการประชุมรัฐสภา (มาตรา 316)

[แก้ไข] 2. การบังคับให้พิจารณากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่สำคัญให้เสร็จภายใน 240 วัน
        โดยที่รัฐธรรมนูญไม่อาจกำหนดรายละเอียดการดำเนินการเกี่ยวกับสถาบันทางกฎหมายทุกเรื่องไว้ได้ ดังนั้น รัฐธรรมนูญใหม่จึงกำหนดให้มีการจัดทำกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ซึ่งกำหนดรายละเอียดการดำเนินการในเรื่องต่าง ๆ ขึ้น โดยรัฐธรรมนูญได้วางหลักการสำคัญของกฎหมายเหล่านี้ไว้ในตัวของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญเองแล้ว เพื่อให้ผู้มีหน้าที่เกี่ยวข้องนำหลักการเหล่านี้ไปใช้เป็นแนวทางในการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญขึ้นต่อไป

        รัฐธรรมนูญใหม่ได้กำหนดบังคับไว้เพื่อให้การดำเนินการต่าง ๆ ในการจัดรูปของสถาบันต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นใหม่ตามแนวทางการปฏิรูปการเมืองสามารถบรรลุจุดมุ่งหมายได้ โดยให้มีการจัดทำกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญสามฉบับ ซึ่งมีความสำคัญสูงสุดและเป็นที่มาของการก่อเกิดองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยทั้งหลายขึ้น ให้เสร็จสิ้นภายใน 240 วันนับแต่วันที่รัฐธรรมนูญใหม่ประกาศใช้ โดยกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับนี้ได้แก่

        - พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา

        - พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง

        - พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง

        ทั้งนี้ โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญได้ทำการยกร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญทั้งสามบับดังกล่าวเพื่อเป็นแนวทางสำหรับการพิจารณาของรัฐสภาและได้ส่งมอบร่างกฎหมายดังกล่าวให้ประธานรัฐสภาเป็นที่เรียบร้อยแล้วพร้อม ๆ กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้

        การกำหนดบังคับให้ต้องมีการพิจารณาร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับที่เป็น “หัวใจ” ของการก่อเกิดสถาบันทางการเมืองและสถาบันทางกฎหมายในแนวทางใหม่เช่นนี้ ได้มีการกำหนดมาตรการในการควบคุมให้เป็นไปตามกำหนดเวลาดังกล่าวไว้อย่างรัดกุม โดยบัญญัติห้ามมิให้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรระหว่างระยะเวลา 240 วันแรกดังกล่าว และกำหนดระยะเวลาการพิจารณากฎหมายของสภาที่เกี่ยวข้องเอาไว้อย่างแจ้งชัด ในมาตรา 323 โดย

         2.1 สภาผู้แทนราษฎร จะต้องพิจารณากฎหมายทั้งสามฉบับดังกล่าวให้เสร็จสิ้นภายใน 120 วัน นับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ มิฉะนั้น สภาผู้แทนราษฎรจะถูกลงโทษโดยการให้อุยสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงในวันที่ครบ 120 วัน แล้วให้วุฒิสภาทำหน้าที่รัฐสภาแทนจนกว่าการพิจารณากฎหมายทั้งสามฉบับเสร็จสิ้น และจะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่ไม่ได้ จนกว่าจะมีการพิจารณากฎหมายทั้งสามฉบับนี้ก่อน หรือเป็นกรณีการเลือกตั้งภายใต้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้ง เนื่องจากวุฒิสภาก็จัดทำกฎหมายทั้งสามฉบับไม่เสร็จภายในเวลา 90 วัน ตาม 2.2 ซึ่งจะได้กล่าวต่อไปใน 3. (มาตรา 323 วรรคสอง (1))

         2.2 วุฒิสภา จะต้องพิจารณากฎหมายทั้งสามฉบับที่สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาเสร็จแล้วหรือที่สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาไม่เสร็จใน 120 วัน ให้เสร็จสิ้นภายใน 90 วัน นับแต่วันที่ได้รับร่างกฎหมายจากสภาผู้แทนราษฎรหรือวันที่ครบ 120 วันแล้วแต่กรณี หากวุฒิสภาพิจารณาไม่เสร็จ วุฒิสภาก็จะถูกลงโทษโดยรัฐธรรมนูญใหม่นี้ได้กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภาสิ้นสุดสมาชิกภาพลงพร้อมกันทั้งหมดในวันที่ครบกำหนด 90 วัน (มาตรา 323 วรรคสอง (2)) และในกรณีดังกล่าวนี้หากสภาผู้แทนราษฎรได้ให้ความเห็นชอบกฎหมายทั้งสามฉบับนี้มาแล้วก็ให้ถือว่า รัฐสภาเห็นชอบกฎหมายนี้เมื่อครบกำหนดเวลา 90 วันของวุฒิสภาแล้ว และให้นำกฎหมายดังกล่าวขึ้นทูลเกล้า ฯ เพื่อประกาศใช้ต่อไป แต่หากสภาผู้แทนราษฎรเองก็พิจารณากฎหมายทั้งสามนี้ไม่ทันมาก่อนจนเป็นเหตุให้สภาผู้แทนราษฎรสิ้นอายุลงมาแล้ว ก็ให้จัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาชุดใหม่ขึ้น อันเป็นการเลือกตั้งภายใต้อำนาจคณะกรรมการการเลือกตั้ง (ซึ่งจะกล่าวใน 3 ต่ไป) โดยให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจออกระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งให้มีผลเป็นการแก้ไขพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้เป็นไปตามหลักการของรัฐธรรมนูญใหม่ เพื่อใช้บังคับกับการเลือกตั้งทั้งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและทั้งการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาได้ (มาตรา 315 วรรค 5 (2) และวรรค 6 กับมาตรา 324 วรรคแรก (2))

        สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาชุดที่รับเลือกตั้งมาใหม่นี้ยังคงมีหน้าที่ที่จะต้องกลับมาจัดทำกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับนี้ให้เสร็จภายใน 240 วันนับแต่วันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่ และหากแต่ละสภาดำเนินการไม่เสร็จภายในกำหนดเวลา 120 วัน และ 90 วัน ดังเช่นที่เกิดขึ้นกับสภาชุดก่อน สภาแต่ละสภาก็จะสิ้นอายุไปเช่นเดียวกับสภาชุดก่อนหน้านั้นอีก

         การกำหนดบังคับให้สภาทั้งสองพิจารณากฎมหายประกอบรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับให้เสร็จสิ้นภายใน 240 วัน ดังกล่าวมานี้ ย่อมเป็นการยืนยันความสำคัญของกฎหมายเหล่านี้ในฐานะที่จะเป็นจุดกำเนิดของสถาบันทางการเมืองอื่น ๆ ภายใต้กรอบความคิดของการปฏิรูปการเมืองอย่างชัดเจนนั่นเอง

        อย่างไรก็ตาม โดยที่บทบัญญัติมาตรา 323 ได้กำหนดระยะเวลาโดยรวมของการพิจารณากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับไว้ที่ 240 วัน และกำหนดให้สภาแต่ละสภาพิจารณากฎหมายให้เสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ กล่าวคือ สภาผู้แทนราษฎรจะต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 120 วัน และวุฒิสภาต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 90 วัน โดยให้มีระยะเวลาที่เหลืออีก 30 วัน สำหรับการตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกันของทั้งสองสภาในกรณีที่สภาทั้งสองต่างก็พิจารณากฎหมายเสร็จแต่ร่างกฎหมายทั้งสามฉบับของแต่ละสภามีเนื้อความแตกต่างกัน ซึ่งกรณีก็อาจเกิดปัญหาขึ้นได้เมื่อการดำเนินการตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกันไม่อาจนำไปสู่ข้อยุติได้ภายในเวลา 30 วันที่เหลืออยู่ จนกระทั่งเวลาได้ล่วงเลยไปจนครบ 240 วัน นับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ซึ่งมีผลทำให้การดำเนินการยกร่างกฎหมายดังกล่าวต้องสิ้นสุดลงโดยไม่มีกฎหมายประกอบร่างรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับมาใช้บังคับ และไม่มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาขึ้นใหม่อีกด้วยเพราะสภาทั้งสองได้ยกร่างกฎหมายเสร็จภายในกำหนด (120 วันและ 90 วันตามลำดับ) แล้ว แต่ไม่สามารถประกาศใช้กฎหมายทั้งสามฉบับนี้ได้เนื่องจากสภาทั้งสองเห็นชอบต่อกฎหมายทั้งสามฉบับนี้โดยมีเนื้อความแตกต่างกันต่างหาก สมาชิกภาพของสมาชิกสภาทั้งสองจึงไม่ต้องสิ้นสุดลงตาม มาตรา 323 (1) หรือ (2) ซึ่งนับเป็นกรณีที่ปรากฏช่องว่างทางกฎหมายของบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้อีกประการหนึ่ง

[แก้ไข] 3. การเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภาชุดใหม่ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่
        การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น จะต้องเป็นการเลือกตั้งตามกติกาใหม่ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ทั้งสิ้น บทบัญญัติต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับระบบการเลือกตั้ง อาทิเช่นวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบเขตเดียวคนเดียวร่วมกับการเลือกแบบบัญชีรายชื่อ การเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาโดยตรงโดยใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง ฯลฯ เป็นต้น แต่ก็อาจแยกพิจารณาประเด็นสำคัญที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งภายหลังรัฐธรรมนูญใหม่นี้ออกได้เป็นสองกรณีดังนี้

         3.1 การเลือกตั้งโดยยังมิได้ตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับครบถ้วน ซึ่งเป็นกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรก็ดี วุฒิสภาก็ดีไม่สามารถจัดทำกฎหมายทั้งสามฉบับให้เสร็จสิ้นภายในเวลาที่กำหนดไว้ดังที่กล่าวใน 2 ได้ สมาชิกของสภาทั้งสองจึงต้องสิ้นสมาชิกภาพลง ในกรณีดังกล่าวนี้หากยังไม่มีการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญใหม่ขึ้น การเลือกตั้งดังกล่าวก็จะมีลักษณะเป็น “การเลือกตั้งภายใต้อำนาจคณะกรรมการการเลือกตั้ง”โดยคณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจออกประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้ง อันมีผลเป็นการแก้ไขพระราชบัญญัติการเลือกตั้งที่มีผลใช้บังคับอยู่ เพื่อดำเนินการเลือกตั้งให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และกระบวนการเลือกตั้งที่รัฐธรรมนูญใหม่กำหนดไว้ได้ ทั้งนี้ บนเงื่อนไขเพียงประการเดียวที่จะต้องให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายรัฐธรรมนูญของประกาศดังกล่าวก่อนที่จะประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา

        การเลือกตั้งภายใต้อำนาจคณะกรรมการเลือกตั้งนี้ สำหรับกรณีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาจะกระทำภายใน 90 วันนับแต่วันที่ครบกำหนด 240 วันจากวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ (มาตรา 318 วรรคท้าย) และสำหรับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรัฐธรรมนูญจะกระทำภายใน 90 วันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่เช่นเดียวกัน (มาตรา 324 (2)) แต่การเลือกตั้งสมาชิกทั้งสองสภาจะกระทำในวันเดียวกันมิได้ (มาตรา 315 วรรคท้าย)

         3.2 การเลือกตั้งโดยมีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับครบถ้วนแล้ว เป็นกรณีที่มีการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับซึ่งรวมถึงพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาด้วย เป็นที่เรียบร้อยแล้ว การเลือกตั้งทั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและทั้งสมาชิกวุฒิสภาในกรณีนี้จะมีคณะกรรมการการเลือกตั้ง (ซึ่งจะกล่าวต่อไปใน 5) มาเป็นผู้ควบคุมดูแลการเลือกตั้งตามหลักเกณฑ์ของรัฐธรรมนูญใหม่ทุกประการ ทั้งนี้ โดยอาจแยกพิจารณากำหนดเวลาที่จะมีการเลือกตั้งของแต่ละกรณีได้ดังนี้

        - กรณีสภาผู้แทนราษฎร การเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกหลังจากที่ผ่าน “บททดสอบ” ในการจัดทำกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับเสร็จสิ้นภายใน 120 วันแล้ว จะมีโอกาสเกิดขึ้นได้นับแต่วันที่ครบ 240 วันนับแต่รัฐธรรมนูญใหม่ประกาศใช้เป็นต้นไป โดยนับจากวันดังกล่าวรัฐธรรมนูญเปิดโอกาสให้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ และจะต้องมีการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นใหม่ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญใหม่ภายใน 60 วัน หรือมิฉะนั้นหากไม่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเลยจนครบวาระ 4 ปีก็ให้จัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปใหม่ภายใน 60 วันนับแต่วันที่ครบวาระเช่นเดียวกัน (มาตรา 324 (1)) และสำหรับการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกหลังจากที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ มิให้นำเอาหลักเกณฑ์ในเรื่องที่ผู้สมัคร ส.ส. ต้องเป็นสมาชิกพรรคการเมืองพรรคที่ตนสังกัดนั้นมาเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 90 วันต่อเนื่องกันมาใช้บังคับด้วย (มาตรา 325)

        - กรณีวุฒิสภา โดยที่รัฐธรรมนูญใหม่มิได้กำหนดให้มีการยุบวุฒิสภาไว้ แม้ว่าสมาชิกวุฒิสภาจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงก็ตาม โดยที่หลักการที่เกี่ยวกับวุฒิสภาก็คือสมาชิกภาพของวุฒิสภาจะต้องมีอยู่จนครบวาระที่ได้รับเลือกตั้ง (6 ปี) เสมอ แต่เฉพาะวุฒิสภาชุดปัจจุบันที่แต่งตั้งมาตามรัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้บังคับอยู่ จะมีวาระการดำรงตำแหน่งเพียง 4 ปี ดังนั้นหากวุฒิสภาสามารถพิจารณากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้เสร็จสิ้นภายใน 90 วัน นับแต่วันได้รับร่างหรือนับแต่วันที่สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างไม่เสร็จ วุมิสภาก็จะสามารถดำรงตำแหน่งต่อไปจนครบวาระคือ 4 ปี นับแต่การแต่งตั้งนั่นเอง โดยรัฐธรรมนูญใหม่กำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาตามหลักเกณฑ์ใหม่ให้แล้วเสร็จภายใน 60 วันก่อนวันครบสี่ปี แต่สมาชิกภาพของสมาชิกวุฒิสภาชุดใหม่จะเริ่มต้นตั้งแต่วีนที่สมาชิกภาพของสมาชิกวุฒิสภาชุดเดิมสิ้นสุดลง (มาตรา 515 วรรค 5 (1))

        อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญใหม่กำหนดว่าหากมีการสิ้นสุดสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาเป็นรายบุคคล จะไม่มีการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาสืบแทน หากแต่ให้ถือว่า สภาแต่ละสภาประกอบด้วยสมาชิกทั้งหมดมีอยู่เท่านั้น (มาตรา 315 วรรค 2 และวรรค 3)

[แก้ไข] 4. สถานภาพของฝ่ายบริหารหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ
        คณะรัฐมนตรีอันประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีทั้งหลายที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ยังคงเป็นคณะรัฐมนตรีต่อไปตามรัฐธรรมนูญใหม่ แม้ว่าคุณสมบัติและจำนวนรัฐมนตรีที่จำกัดไว้ตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (36 คน) จะแตกต่างจากรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนี้ (49 คน) ก็ตาม และคณะรัฐมนตรีทั้งคณะกับรัฐมนตรีแต่ละคนยังอาจถูกเปิดอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจได้ตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดอยู่ในรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน โดยมิได้นำเอาหลักเกณฑ์การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจตามกฎหมายรัฐธรรมนูญใหม่ (ซึ่งคุ้มครองนายกรัฐมนตรีและรัฐบาลให้มีเสถียรภาพในตำแหน่งมากกว่า” มาใช้บังคับ (มาตรา 317 วรรคสอง) แต่นายกรัฐมนตรีจะไม่มีอำนาจดำเนินการให้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรภายใน 240 วันแรกนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ สภาพเช่นนี้จะทำให้นายกรัฐมนตรีขาดอำนาจต่อรองทางการเมืองที่สำคัญและอาจส่งผลให้มีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองโดยเฉพาะอย่างยิ่งภายในฝ่ายบริหารได้โดยง่ายในระหว่างระยะเวลาดังกล่าวเนื่องจากนายกรัฐมนตรีขาดอำนาจต่อรองทางการเมืองที่สำคัญคือการยุบสภาผู้แทนราษฎรไปเสีย

        คณะรัฐมนตรีจะอยู่ในตำแหน่งไปตราบเท่าที่สภาผู้แทนราษฎรยังอยู่ในวาระการดำรงตำแหน่ง หากว่าไม่ถูกลงมติไม่ไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎรเสียก่อน และเมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร (หลังจากพ้น 240 วันแรก) หรือสภาผู้แทนราษฎรอยู่ครบวาระแล้ว คณะรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งอยู่ก็จะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนมีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปมารับหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินสืบต่อ

        โดยที่คณะรัฐมนตรีชุดนี้เป็นคณะรัฐมนตรีที่มาจากสภาผู้แทนราษฎรในระบบเดิมตามรัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้บังคับอยู่ก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมืองนี้ ดังนั้นคุณสมบัติลักษณะต้องห้าม การจำกัดจำนวนสมาชิกในคณะรัฐมนตรี ฯลฯ อันเป็นบทบัญญัติที่เกี่ยวพันไปถึงกลไกและระบบการตรวจสอบของรัฐธรรมนูญใหม่ จึงถูกยกเว้นเอาไว้มิให้นำมาใช้บังคับกับคณะรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในระหว่างวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จนถึงวันที่มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นในครั้งแรกตามกรัฐธรรมนูญใหม่นี้ด้วย

        บทบัญญัติที่ยกเว้นมิให้นำมาใช้บังคับกับคณะรัฐมนตรี ซึ่งหมายความรวมทั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีทั้งหลายตามมาตรา 317 วรรคท้ายนี้ก็เช่น

        - มาตรา 127 สมาชิกวุฒิสภาจะเป็นรัฐมนตรีมิได้

        - มาตรา 201 นายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น

        - มาตรา 202 มติสภาผู้แทนราษฎรที่ให้เสนอชื่อนายกรัฐมนตรีต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งหมดที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

        - มาตรา 204 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีจะต้องพ้นจากตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

        - มาตรา 206 (2) รัฐมนตรีต้องมีอายุไม่ต่ำกว่าสามสิบห้าปีบริบูรณ์ฯลฯ

        การกำหนดบทบัญญัติยกเว้นเงื่อนไขและข้อกำหนดตามรัฐธรรมนูญใหม่มิให้นำไปใช้บังคับกับสถาบันทางกฎหมายที่มีที่มาจากรัฐธรรมนูญเดิมซึ่งมีบทบัญญัติในลักษณะที่แตกต่างกันเช่นนี้ เป็นสิ่งจำเป็นที่มิอาจหลีกเลี่ยงได้สำหรับช่วงระยะเวลาของการเปลี่ยนผ่าน (Trannitional Period) อันเป็นระยะเวลาที่ต่อเนื่องระหว่างระบบเดิมกับระบบใหม่ แต่นัยในทางกฎหมายของบทบัญญัติดังกล่าวได้ส่งผลให้สถานภาพทางกฎหมายของฝ่ายบริหารในระหว่างระยะเวลาของการเชื่อมต่อระหว่างระบบสองระบบนี้เปลี่ยนแปลงไป และส่งผลทำให้คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีมีลักษณะเปิดกว้างมากกว่าที่เป็นอยู่เดิมในรัฐธรรมนูญที่ใช้อยู่ในปัจจุบันด้วย

        อย่างไรก็ตาม เนื่องจากประเด็นในเรื่องสถานะของฝ่ายบริหารมีบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องอยู่หลายมาตราและมีการอ้างอิงโยงไปมา ทั้งหลักเกณฑ์ที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญปัจจุบันก็มีความแตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในบางเรื่องด้วย ดังนั้นการบัญญัติบทเฉพาะกาลเพื่อเป็นข้อยกเว้นชั่วคราวของหลักเกณฑ์ทั่วไป ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 317 วรรคท้าย ก็อาจจะไม่ครอบคลุมและยังมีประเด็นทางกฎหมายที่อาจต้องนำมาสู่ปัญหาการตีความได้เพราะไม่มีบทบัญญัติในเรื่องนั้น ๆ ไว้ในบทเฉพาะกาล อาทิเช่น ในประเด็นที่ว่า หากมีการเปลี่ยนแปลงคณะรัฐมนตรีภายหลังวันที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้แล้วแต่ก่อนวันที่มีการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรก คณะรัฐมนตรีชุดใหม่ยังจะต้องถูกจำกัดจำนวนไว้ที่ไม่เกิน 49 คนตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันหรือจะต้องถือว่า ไม่มีข้อจำกัดใด ๆ เกี่ยวกับจำนวนรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีเลย หรือในประเด็นที่ว่ารัฐมนตรีที่ได้รับแต่งตั้งหลังวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญแต่ก่อนวันเลือกตั้งทั่วไป ยังคงต้องมีอายุไม่น้อยกว่า 30 ปีตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน หรือว่าจะมีอายุเท่าใดก็ได้เนื่องจากบทเฉพาะกาลไม่ได้กำหนดเรื่องนี้ไว้ ดังนี้ เป็นต้น

[แก้ไข] 5. การจัดตั้งสถาบันทางกฎหมายใหม่ทีเป็นแกนของการปฏิรูปทางการเมืองในรัฐธรรมนูญใหม่
        โดยที่แกนกลางของรัฐธรรมนูญใหม่ที่มีความสำคัญที่สุดประการหนึ่งก็คือกลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจและผู้ทรงอำนาจทางการเมือง ดังนั้นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงได้กำหนดให้การดำเนินการในเรื่องการจัดตั้งสถาบันใหม่ที่จะเป็นแกนในระบบการตรวจสอบอำนาจและการใช้อำนาจรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่ถือว่ามีความเร่งด่วนสูงสุด โดยได้กำหนดให้มีการจัดตั้งองค์กรตรวจสอบขึ้นสามองค์กรในทันทีที่รัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับ กล่าวคือ

         5.1 คณะกรรมการการเลือกตั้ง ประกอบด้วยหัวหน้าหนึ่งคนและกรรมการอื่นอีกสี่คน ซึ่งวุฒิสภาจะต้องเลือกตั้งให้เสร็จภายใน 30 วัน นับแต่วันที่รัฐธรรมนูญใหม่มีผลใช้บังคับ จากบุคคลที่เป็นกลางทางการเมืองและมีความซื่อสัตว์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ และจะต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตาม มาตรา 137 ทั้งนี้โดยการเลือกดังกล่าวต้องดำเนินการโดยการจัดตั้งคณะกรรมการสรรหาจากบุคคลตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในมาตรา 138 โดยให้ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาเสนอชื่อบุคคลจำนวน 5 คน และคณะกรรมการสรรหาซึ่งมีองค์ประกอบตามรัฐธรรมนูญ (มาตรา 138 (1)) เสนอชื่อ 5 คน เพื่อให้วุฒิสภาลงมติเลือกให้เหลือเพียง 5 คน เพื่อเป็นคณะกรรมการการเลือกตั้งตามหลักเกณฑ์การลงมติของวุฒิสภาที่กำหนดในมาตรา 138 วรรคท้าย โดยคณะกรรมการการเลือกตั้งมีวาระการดำรงตำแหน่งเจ็ดปี และดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว

        คณะกรรมการการเลือกตั้งจะมีบทบาทสำคัญอย่างมากในกระบวนการปฏิรูปการเมืองเพราะจะเป็นผู้ควบคุมและดำเนินการเลือกตั้งทั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาแทนกระทรวงมหาดไทย เป็นนายทะเบียนพรรคการเมือง และมีอำนาจออกคำสั่งให้ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกประเภทปฏิบัติการเกี่ยวกับการเลือกตั้งได้ กับทั้งเป็นผู้ประกาศผลการเลือกตั้งหรือสั่งให้เลือกตั้งใหม่ในหน่วยเลือกตั้งใดหรือทุกหน่วยเลือกตั้ง เมื่อมีหลักฐานว่ามีการทุจริตการเลือกตั้งได้ (มาตรา 144, 145, 146) นอกจากนั้นในระหว่างที่ต้องมีการเลือกตั้งก่อนที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเรื่องการเลือกตั้งจะมีผลใช้บังคับดังที่กล่าวไว้แล้วใน 3. ที่เรียกว่า “การเลือกตั้งภายใต้อำนาจคณะกรรมการการเลือกตั้ง” นั้น คณะกรรมการการเลือกตั้งยังมีอำนาจออกประกาศแก้ไขพระราชบัญญัติการเลือกตั้งให้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ที่รัฐธรรมนูญใหม่กำหนดไว้อีกด้วย โดยเหตุดังกล่าว จึงกล่าวได้ว่าคณะกรรมการเลือกตั้งนั้น เป็นหัวใจของกระบวนการปฏิรูปการเมืองตามรัฐธรรมนูญใหม่โดยแท้ ดังนั้นกระบวนการการเลือกตั้ง และคุณสมบัติของบุคคลที่ได้รับเลือกให้เป็นกรรมการการเลือกตั้งที่จะดำเนินการเลือกภายใน 30 วันแรกของการประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ตามมาตรา 319 จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อกระบวนการปฏิรูปการเมืองทั้งหมด

         5.2 ศาลรัฐธรรมนูญ จะเป็นองค์กรควบคุมตรวจสอบการดำเนินการต่าง ๆ ของสถาบันทั้งหลายภายใต้รัฐธรรมนูญนี้ว่าได้เป็นไปโดยถูกต้องตามหลักการและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ นับตั้งแต่การวินิจฉัยว่ากฎหมายหรือร่างกฎหมายขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ การวินิจฉัยเรื่องการขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามของกรรมการการเลือกตั้ง ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ของสมาชิกวุฒิสภาหรือของรัฐมนตรี ไปจนถึงการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของประกาศที่คณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศให้มีผลเป็นการแก้ไขพระราชบัญญัติการเลือกตั้ง ฯลฯ ดังนั้นรัฐธรรมนูญใหม่จึงกำหนดให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในปัจจุบันเป็นศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญใหม่ทันที จนกว่าจะมีการเลือกบุคคลขึ้นดำรงตำแหน่งตุลาการในศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญใหม่เสร็จสิ้น ซึ่งจะต้องดำเนินการให้เสร็จสิ้นภายใน 45 วัน นับแต่วันที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่มีผลใช้บังคับ (มาตรา 320) โดยให้ศาลรัฐธรรมนูญในระยะเวลาแรกเมื่อยังไม่มีผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุดมาร่วมอยู่ในศาลรัฐธรรมนูญด้วย มีสมาชิกของศาลรัฐธรรมนูญเพียง 13 คน ซึ่งจะแต่งตั้งโดยคำแนะนำของวุฒิสภาจากบุคคลที่มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 256 โดยผ่านกระบวนการสรรหาและคัดเลือกตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในมาตรา 257 มาแล้ว

        ตุลาการในศาลรัฐธรรมนูญมีวาระการดำรงตำแหน่งเก้าปี และดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว (มาตรา 259)

         5.3 คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เป็นองค์กรตรวจสอบที่เป็นแกนของระบบตามรัฐธรรมนูญใหม่อีกองค์กรหนึ่งที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการทุจริตประพฤติมิชอบของทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำระดับสูง ตรวจสอบและประกาศการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินของนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี และไต่สวนการร่ำรวยผิดปกติของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ฯลฯ โดยมีกรรมการที่เป็นอิสระปราศจากการแทรกแซงทางการเมืองจำนวนเก้าคนซึ่งแต่งตั้งตามคำแนะนำของวุฒิสภา โดยมีวาระการดำรงตำแหน่งเก้าปีและดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว

        ในระยะแรกเมื่อรัฐธรรมนูญใหม่ประกาศใช้ มาตรา 321 กำหนดให้คณะกรรมการ ป.ป.ป. ที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในปัจจุบันเป็นคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) ตามรัฐธรรมนูญใหม่ และให้สำนักงาน ปปป. เป็นสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติไปจนกว่าจะได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการ ปปช. และสำนักงาน ปปช. ขึ้น ซึ่งจะต้องไม่เกินสองปีนับแต่วันที่ใช้บังคับรัฐธรรมนูญใหม่ (มาตรา 321)

        ในขณะเมื่อยังไม่มีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตขึ้นใช้บังคับให้คณะกรรมการ ปปช. มีอำนาจกำหนดระเบียบอันจำเป็นในการปฏิบัติหน้าที่ขึ้นใช้บังคับ โดยให้มีผลบังคับเสมือนเป็นกฎหมายได้ หากว่าได้ผ่านการพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของระเบียบดังกล่าวจากศาลรัฐธรรมนูญและได้ประกาศระเบียบดังกล่าวในราชกิจจานุเบกษาแล้ว

        การจัดตั้งสถาบันทางกฎหมายขึ้นใหม่ทั้งสามสถาบันนี้เป็นความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องดำเนินการให้มีผลทันทีหลังจากรัฐธรรมนูญใหม่มีผลบังคับใช้ เพราะทั้งสามสถาบันนี้จะมีฐานะเป็นสภาบันหลักที่จะประคบประหงมให้กระบวนการต่าง ๆ ของการใช้อำนาจรัฐในรัฐธรรมนูญสามารถดำเนินไปได้โดยบริสุทธิ์ ยุติธรรมและสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้นเอง

        แต่โดยที่ในระหว่างระยะเวลาเริ่มต้นของการใช้บังคับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยังไม่มีความลงตัวชัดเจนในการสถาปนาสถาบันทางกฎหมายใหม่ทั้งสามสถาบันนี้และสถาบันตรวจสอบอื่น ๆ ตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้นบทบัญญัติมาตรา 322 จึงกำหนดให้สถาบันตรวจสอบต่าง ๆ ทั้งหลายที่จัดตั้งขึ้นเป็นครั้งแรกมีวาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกในสถาบันเหล่านี้เพียงกึ่งหนึ่งที่กำหนดไว้สำหรับแต่ละตำแหน่ง และมิให้นำบทบัญญัติเรื่องการดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียวมาใช้บังคับการดำรงตำแหน่งในวาระแรกของสมาชิกในสถาบันตรวจสอบต่าง ๆ เหล่านี้

        เฉพาะการเลือกตั้งคณะกรรมการการเลือกตั้ง และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้น โดยที่เป็นการเลือกของวุฒิสภาตามหลักเกณฑ์ วิธีการเลือกตั้ง และคุณสมบัติของผู้รับเลือกที่เป็นไปตามรัฐธรรมฉบับใหม่กำหนดไว้แล้ว ดังนั้นจึงไม่น่าจะมีข้อกังวลต่อวิธีการได้มาและคุณวุฒิความสามารถตลอดทั้งความเป็นอิสระของสมาชิกในองค์กรทั้งสองนี้นัก แต่สำหรับกรณีของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ซึ่งรัฐธรรมนูญใหม่กำหนดให้คณะกรรมการ ป.ป.ป. ซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ประกาศใช้เป็นคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ซึ่งเป็นองค์กรที่เป็นแกนกลางของการปฏิรูปการเมืองและมีภารกิจและอำนาจหน้าที่อย่างกว้างตามรัฐธรรมนูญใหม่นั้น เป็นข้อกำหนดที่พึงจะต้องห่วงใยอยู่ไม่น้อย เพราะคุณสมบัติ วิธีการคัดเลือกบุคคล การลงคะแนนเสียงและโดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักประกันความเป็นอิสระจากอำนาจทางการเมืองของคณะกรรมการ ป.ป.ป. ตามกฎหมาย ป.ป.ป. ในปัจจุบันนั้นแตกต่างไปจากที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญใหม่ สำหรับคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงด้วยว่า คณะกรรมการ ป.ป.ป. ชุดปัจจุบันกำลังจะดำรงตำแหน่งครบวาระในเดือนกันยายน 2540 นี้ ซึ่งก็จะทำให้ต้องมีการเสนอชื่อและขอความเห็นชอบจากสภาทั้งสองที่มีอยู่ในปัจจุบันในการแต่งตั้งคณะกรรมการ ป.ป.ป. ชุดใหม่ในระหว่างระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ยังไม่ประกาศใช้นี้ ดังนั้น โดยเงื่อนเวลาที่เหมาะสมเช่นนี้ “ความมีส่วนได้เสีย” ในการเสนอชื่อคณะกรรมการ ป.ป.ป. ชุดใหม่ จึงเป็นประเด็นที่พึงจะต้องให้ความสำคัญอย่างยิ่ง โดยเฉพาะเมื่อองค์กรนี้ได้รับการคาดหวังว่าจะเป็นแกนของการปฏิรูปการเมืองโดยบทบาทของการควบคุมตรวจสอบผู้ใช้อำนาจทางการเมืองอย่างเป็นอิสระและเป็นกลางตามแนวทางของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้

[แก้ไข] 6. การบัญญัติกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่มีความจำเป็นสำหรับการปฏิรูปการเมือง
        นอกจากกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับที่เป็น “หัวใจ” ของการวางรากฐานเกี่ยวกับการเลือกตั้งตามแนวทางใหม่ที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ต้องจัดทำให้เสร็จภายในกำหนดเวลา 240 วัน ที่ได้กล่าวไปแล้วใน 2. (คือ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง) แล้ว รัฐธรรมนูญใหม่ยังได้กำหนดให้มีการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญอีกหลายฉบับในเรื่องต่าง ๆ ที่มีความสำคัญสำหรับการจัดระบบการเลือกตั้งและการตรวจสอบการใช้อำนาจตลอดไปถึงการจัดระบบความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจทางการเมืองใหม่ขึ้นอีกเป็นจำนวนมาก

        โดยที่กฎหมายเหล่านี้เป็นกฎหมายที่จะขยายความรัฐธรรมนูญและวางแนวทางการดำเนินการต่างๆ ให้เป็นไปตามจุดมุ่งหมายในรัฐธรรมนูญ ดังนั้นรัฐธรรมนูญจึงได้กำหนดให้กฎหมายเหล่านี้เป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญซึ่งถูกกำหนดแนวทางสำคัญต่าง ๆ ของกฎหมายเหล่านี้ไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว เพื่อป้องกันมิให้ฝ่ายนิติบัญญัติไปกำหนดหลักการต่าง ๆ นอกเหนือหรือแตกต่างไปจากที่รัฐธรรมนูญประสงค์ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเหล่านี้ครอบคลุมเรื่องหลักที่มีการวางแนวทางไว้ในรัฐธรรมนูญใหม่นี้เกือบทุกเรื่อง อาทิเช่น กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน และว่าด้วยการออกเสียงประชามติ เป็นต้น ซึ่งกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเหล่านี้รัฐสภาจะต้องจัดทำให้เสร็จภายในสองปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (มาตรา 329) ทั้งนี้เพื่อให้การปฏิรูปการเมืองสามารถมีกลไกที่เหมาะสมและสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ในการขับเคลื่อนกระบวนการทางการเมือง ให้สามารถไปสู่จุดมุ่งหมายที่จะให้มีระบบการเมืองที่บริสุทธิ์และมีประสิทธิภาพได้

[แก้ไข] 7. การจัดตั้งหรือจัดรูปสถาบันทางกฎหมายและสถาบันทางการเมืองต่าง ๆ เสียใหม่
        บทบัญญัติในส่วนที่มีผลเป็นการกำหนดการจัดตั้งสถาบันทางกฎหมายและสถาบันทางการเมืองต่าง ๆ หรือจัดรูปสถาบันต่าง ๆ เหล่านี้เสียใหม่ได้แก่บทบัญญัติในมาตรา 334 ของรัฐธรรมนูญใหม่ ที่วางหลักเกณฑ์ในเรื่องการตรากฎหมายเพื่ออนุวัติให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญในเรื่องต่างๆ ให้เสร็จภายใน 2 ปี นับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (มาตรา 334 (1)) การจัดตั้งศาลปกครองให้เสร็จภายใน 2 ปี (มาตรา 334 (3)) การตรากฎหมายที่มีผลเป็นการขยายอายุเกษียณของผู้พิพากษาในศาลยุติธรรมออกไปจนสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ถึงอายุ 70 ปี ให้เสร็จสิ้นภายในสองปี (มาตรา 334 (2)) ตลอดจนการดำเนินการให้ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นภายในสองปี (มาตรา 334 (4))

        นอกจากนั้นบทบัญญัติมาตรา 335 ของรัฐธรรมนูญใหม่ยังกำหนดให้เลื่อนกำหนดเวลาการใช้บังคับของบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญใหม่ที่อาจจะส่งผลกระทบต่อสถาบันต่าง ๆ ที่ดำรงอยู่ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันออกไปอีกตามระยะเวลาที่กำหนดเพื่อเปิดโอกาสให้มีการเตรียมปรับตัวสำหรับดำเนินการฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องด้วย อาทิเช่น

        - ยังมิให้นำบทบัญญัติเรื่องการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลที่จะต้องมีผู้พิพากษาครบองค์คณะ และหากผู้พิพากษาคนใดไม่ได้นั่งพิจารณาคดีจะทำคำพิพากษาในคดีนั้นมิได้มาใช้บังคับกับศาลยุติธรรม จนกว่าจะมีการดำเนินการให้เป็นไปตามบทบัญญัติดังกล่าวภายในห้าปีนับแต่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ

        - ยังมิให้นำบทบัญญัติเรื่องผู้บริหารองค์กรปกครองท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งจากประธานหรือจากสภาท้องถิ่น มาใช้บังคับกับผู้บริหารขององค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งเป็นกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน จนกว่าจะครบวาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ประกาศใช้

        - ยังมิให้นำบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิในการเสนอกฎหมายของผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 คน มาใช้บังคับจนกว่าจะมีการตรากฎหมายเพื่ออนุวัติการให้เป็นไปตามบทบัญญัติดังกล่าว ซึ่งจะต้องไม่เกินสองปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ ฯลฯ

        บทบัญญัติในกรณีต่าง ๆ ทั้งเจ็ดกรณีตามที่ได้ระบุไว้ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญใหม่นี้ เป็นแนวทางดำเนินการสำหรับการจัดการกับความเปลี่ยนแปลงในระหว่างการสิ้นผลของรัฐธรรมนูญเก่าและการเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญใหม่และการปรับเปลี่ยนสถาบันทางกฎหมายต่าง ๆ ที่อยู่ภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับ มาตรการต่าง ๆ ที่กำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลเหล่านี้น่าจะเป็นมาตรการที่จะชะลอการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ มิให้เกิดขึ้นเร็วเกินไปจนสถาบันบางสถาบันปรับตัวไม่ทันและเกิดการต่อต้านรัฐธรรมนูญใหม่ และหลายมาตรการก็กำหนดขึ้นเพื่อเร่งรัดการเปลี่ยนแปลงใหม่มีขึ้นโดยเร็วในเรื่องที่มีความจำเป็น การกำหนดความเร่งด่วนหรือการขยายเวลาการบังคับใช้ในบางเรื่องเป็นไปตามดุลพินิจของผู้ร่างรัฐธรรมนูญซึ่งก็อาจจะไม่ตรงกับดุลพินิจของสมาชิกรัฐสภาซึ่งจะเป็นผู้ทรงอำนาจในการรับหรือไม่รับรัฐธรรมนูญใหม่ฉบับนี้ก็ได้ ดังนั้นในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้จึงได้กำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ไว้ด้วย (มาตรา 313) และได้กำหนดให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้สามารถทำได้ง่ายกว่ารัฐธรรมนูญที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน (เดิมบัญญัติเสนอให้แก้ไขรัฐธรรมนูญต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของสมาชิกของสภาแต่รัฐธรรมนูญใหม่กำหนดให้ใช้เสียงเพียง 1 ใน 5 ของสมาชิกของสภาเท่านั้น) และไม่ได้กำหนดระยะเวลาช่วงแรกของการใช้บังคับที่จะห้ามมิให้แก้ไข (เช่นห้ามมิให้แก้ไขในระยะสองปีแรก) ไว้ กับทั้งมิได้กำหนดเรื่องที่จะห้ามมิให้แก้ไขไว้อีกด้วย (เช่น ห้ามมิให้แก้ไขในเรื่องคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเป็นต้น) ดังนั้น จึงเป็นการเปิดโอกาสให้สมาชิกรัฐสภาใช้ดุลพินิจได้อย่างเต็มที่ในการเสนอแก้ไขเรื่องที่ตนเองไม่เห็นพ้องด้วยได้ หลังจากที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้แล้ว เพื่อทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นที่ยอมรับของทุก ๆ ฝ่ายและสามารถลงมติรับร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่มีข้อดีต่อระบบการปกครองมากกว่ารัฐธรรมนูญปัจจุบันได้อย่างเต็มใจบนพื้นฐานความคิดที่ว่าสมาชิกรัฐสภาจะสามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ได้ในทันทีหลังจากที่ประกาศใช้ และยอมให้มีการแก้ไขได้ทุกเรื่องโดยมิได้บัญญัติห้ามการแก้ไข “แกนกลาง” ของรัฐธรรมนูญใหม่ซึ่งก็คือความบริสุทธิ์ยุติธรรมของกระบวนการเลือกตั้งและระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจที่มีประสิทธิภาพไว้แต่อย่างใด แต่ผลของการเปิดกว้างดังกล่าวก็กลับจะเป็นปมเงื่อนสำคัญที่ทำให้กระบวนการปฏิรูปการเมืองอาจจะไร้ความหมายอย่างสิ้นเชิงแม้เมื่อมีการลงมติรับรัฐธรรมนูญทุกฉบับใหม่แล้วก็ตาม ทั้งนี้ เพราะในที่สุดสมาชิกรัฐสภาซึ่งมาจากระบบที่ดำรงอยู่ในขณะนี้ และเป็นผู้มีอำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญใหม่นี้ อาจจะเสนอบัญติขอแก้ไขบทบัญญัติในส่วนของกระบวนการตรวจสอบการเข้าสู่อำนาจและการใช้อำนาจ ซึ่งเป็นส่วนที่นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งในระบบปัจจุบันมีความหวั่นเกรงและไม่ประสงค์ให้มีผลใช้บังคับมากที่สุดในรัฐธรรมนูญบรรดาบทบัญญัติต่าง ๆ ของใหม่ จนอาจเป็นเหตุให้บทบัญญัติต่างๆ ในรัฐธรรมนูญไม่สามารถดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพได้ เพราะมีการแก้ไข “หัวใจ” ของรัฐธรรมนูญนี้เสียตั้งแต่ในโอกาสแรกที่ประกาศใช้ จนเป็นเหตุให้กลไกการปฏิรูปการเมืองล้มเหลวลงอย่างสิ้นเชิงแม้ว่าจะมีรัฐธรรมนูญใหม่ประกาศใช้แล้วก็ตาม

        หนทางเดียวที่จะปิดช่องว่างทางกฎหมายที่เปิดไว้อยู่ในรัฐธรรมนูญใหม่ในกรณีนี้ก็คือการป้องกันมิให้เกิดกรณีดังกล่าวเสียแต่แรกด้วยการให้การศึกษา ทำความตื่นตัวและรู้เท่าทันให้เกิดขึ้นในวงกว้างสำหรับสาธารณชน เพื่อให้เกิดการแสดงความคิดและสาธารณมติที่จะคัดค้านการแก้ไขรัฐธรรมนูญใหม่ ในส่วนที่เป็นแกนกลางของการปฏิรูปการเมืองในเรื่องเหล่านี้อย่างจริงจังในหมู่ประชาชนทั้งหลายเท่านั้น

--------------------------------------------------------------------------------

ขอขอบคุณข้อมูลจาก

www.lawonline.co.th
ศาสตราจารย์ ดร. สุรพล นิติไกรพจน์ ศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ประเภทของหน้า: บทความกฎหมาย