ระบบควบคุมตรวจสอบรัฐบาลทางการเมืองที่เหมาะสม

ระบบควบคุมตรวจสอบรัฐบาลทางการเมืองที่เหมาะสม
[แก้ไข]
บทคัดย่อ
        ในระบบการปกครองแบบรัฐสภา (Parliamentary System) ที่เกิดขึ้นในสังคมตะวันตกนั้นหลักการสำคัญอันเป็นรากฐานของระบบนี้ก็คือ หลักการตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกันระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารโดยการที่ฝ่ายบริหารสามารถเสนอให้ประมุขของรัฐยุบสภานิติบัญญัติได้ และฝ่ายนิติบัญญัติก็สามารถเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจอันทำให้ฝ่ายบริหารพ้นไปจากตำแหน่งได้

        ระบบรัฐสภาที่มีกลไกการตรวจสอบซึ่งกันและกัน อันเป็นรูปแบบดั้งเดิมของระบบรัฐสภาที่เป็นอยู่ในปัจจุบันเช่นนี้เรียกว่า ระบบรัฐสภาแบบอำนาจคู่ (dualist)

        ในระยะต่อมาวิวัฒนาการของระบบรัฐสภาได้ค่อย ๆ ปรับเปลี่ยน ให้กลไกถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารแปรเปลี่ยนไปจากเดิม เริ่มต้นจากการที่ประชุมของรัฐค่อย ๆ หมดบทบาททางการเมืองลง ไปสู่การที่ประมุขของรัฐต้องยินยอมแต่งตั้งหัวหน้าฝ่ายบริหารจากบุคคลที่สภานิติบัญญัติให้ความสนับสนุน จนกระทั่งถึงจุดสุดท้ายที่ประมุขของรัฐจะต้องตั้งหัวหน้าฝ่ายบริหารจากหัวหน้าพรรคการเมืองที่มีเสียงสนับสนุนมากที่สุดในสภาเท่านั้น ซึ่งก็หมายความว่ารัฐบาลกับเสียงข้างมากในสภานิติบัญญัติย่อมมีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน และมีผลประโยชน์ในทางการเมืองร่วมกัน ดังที่ปรากฏเป็นข้อเท็จจริงอยู่ในประเทศที่ใช้ระบบการปกครองแบบรตัฐสภาทุกประเทศในปัจจุบันนั้นเอง

        ระบบรัฐสภาในรูปแบบที่องค์กรในทางบริหารและองค์กรในทางนิติบัญญัติได้หลอมรวมอำนาจหน้าที่ในการตรากฎหมาย และการบริหารราชการแผ่นดินเข้าไว้ภายในกลุ่มอำนาจเดียวกันคือ กลุ่มหรือพรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมากในสภา ซึ่งจะสามารถกำหนดให้ผู้นำของกลุ่มหรือของพรรคการเมืองนั้น ๆ เป็นผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ซึ่งเท่ากับเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดทั้งในทางบริหารและในทางนิติบัญญัติเช่นนี้ส่งผลให้ระบบรัฐสภาปัจจุบันนั้นเปลี่ยนแปลงโครงสร้างจากที่เคยเป็นระบบรัฐสภาแบบอำนาจคู่ (dualist) มาเป็นระบบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยว (monist) แล้วทั้งสิ้นในทุกประเภท

        ในประเทศประชาธิปไตยตะวันตกซึ่งใช้ระบบการปกครองแบบรัฐสภานั้น ภายหลังจากที่สงครามครั้งที่สองได้สิ้นสุดลงแล้ว ประเทศเหล่านี้ได้ตระหนักถึงความเสียหายร้ายแรงที่เกิดขึ้นจากการที่ไม่ได้มีการปรับเปลี่ยนระบบควบคุมตรวจสอบทางการเมือง ให้มีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงในทางสังคมวิทยาการเมืองที่เกิดขึ้นจริง ดังนั้นจึงได้มีการปฏิรูปรัฐธรรมนูญอันเป็นกรอบที่วางระบบความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างองค์กรในทางการเมืองต่าง ๆ ของตนเสียใหม่ให้สามารถมีระบบการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างองค์กรในทางการเมืองต่าง ๆ ที่มีประสิทธิภาพและสามารถแก้ไขปัญหาวิกฤตในทางสังคมและในทางการเมืองของประเทศเหล่านั้นได้ แนวทางการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์ในรัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงในทางสังคมวิทยาการเมืองเช่นนี้ เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าเป็นแนวดำเนินการที่เหมาะสมและสามารถเพิ่มประสิทธิภาพให้กับกระบวนการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างองค์กรในทางการเมืองต่าง ๆ ได้ และเป็นที่รู้จักกันแพร่หลายทั่วไปในทางทฤษฎีกฎหมายรัฐธรรมนูญในชื่อเรียกว่า “ระบบรัฐสภาที่ทำให้มีเหตุผลขึ้น” (Rationalized Parliamentary System)

        ในระบบรัฐสภาที่ทำให้มีเหตุผลขึ้นนั้น มีหลักเกณฑ์ที่สำคัญในการปรับเปลี่ยนกลไกดั้งเดิมของระบบรัฐสภาอยู่สองประการคือ การกำหนดให้มีองค์กรควบคุมตรวจสอบในทางการเมืองอื่น ๆ นอกจากกลไกดั้งเดิมที่มีอยู่ไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น องค์กรศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรตรวจสอบความถูกต้องชอบธรรมของการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน หรือกระบวนการออกเสียงเลือกตั้ง ฯลฯ ประการหนึ่ง กับการปรับปรุงระบบความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจในทางการเมืองของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติอีกประการหนึ่ง

        งานวิจัยชิ้นนี้มุ่งที่จะนำเสนอรายละเอียดของหลักการประการที่สองในเรื่องของการเสนอแนวทางการปรับปรุงระบบความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติในสังคมการเมืองไทย ที่จะมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับสภาพในทางสังคมวิทยาการเมืองไทยโดยเฉพาะ

        แม้ว่าเมื่อเริ่มต้นนำกลไกการปกครองในระบบรัฐสภาเข้ามาใช้เป็นครั้งแรกในปี 2475 นั้น สภาพในทางสังคมวิทยาการเมืองของไทยจะปรากฏชัดเจนว่าประมุขของรัฐได้ถูกจำกัดอำนาจทางการเมืองไปโดยสิ้นเชิง และการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจะต้องเป็นไปตามเสียงข้างมากในสภานิติบัญญัติ อันเป็นปรากฏการณ์ของระบบรัฐสภาแบบอาจเดี่ยว (momist) แล้วก็ตาม แต่กลไกของระบบความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างฝ่ายบริหารและฝายนิติบัญญัติที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญทุกฉบับตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันของไทย ก็ยังคงยึดถือหลักการถ่วงดุลและตรวจสอบซึ่งกันและกันระหว่างทั้งสองฝ่ายนี้โดยการรับรองให้มีกระบวนการยุบสภานิติบัญญัติโดยข้อเสนอของฝ่ายบริหาร และการที่ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถลงมติไม่ไว้วางใจอันทำให้ฝ่ายบริหารพ้นไปจากตำแหน่ง ซึ่งเป็นกลไกของระบบรัฐสภาแบบอำนาจคู่ (dualist) ซึ่งพ้นสมัยไปแล้วอย่างไม่เปลี่ยนแปลง

        การกำหนดกลไกการควบคุมที่ไม่สอดคล้องกับปรากฏการณ์ในทางสังคมวิทยาการเมืองเช่นนี้ ทำให้ระบบการควบคุมตรวจสอบในทางการเมืองเป็นไปโดยไม่มีประสิทธิภาพ และไม่สนองตอบต่อเจตนารมณ์ที่ประสงค์จะให้มีการ “ตรวจสอบ” และ “ควบคุม” องค์กรผู้ใช้อำนาจทางการเมืองเพ่อรักษาผลประโยชน์ของประชาชนหรือของประเทศชาติโดยส่วนรวมได้ ดังจะเห็นได้จากรูปธรรมที่ปรากฏขึ้นของกลไกการควบคุมเหล่านี้ที่เกิดขึ้นมาโดยตลอด คือการยุบสภาผู้แทนราษฎรของไทย ทุกครั้งที่ผ่านมาในอดีตล้วนแล้วแต่ไม่ได้เกิดขึ้นจากความขัดแย้งระหว่างเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรกับรํบบาลแต่อย่างใด หากแต่เกิดจากความขัดแย้งภายในกลุ่มสมาชิกพรรคร่วมรัฐบาลด้วยกันเองทั้งสิ้น หรือการที่กระบวนการที่สภาผู้แทนราษฎรโดยคะแนนเสียงข้างมากลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลนั้นไม่เคยมีปรากฏขึ้นเลยในประวัติศาสตร์การเมืองไทย เป็นต้น

        การไม่มีการจัดระบบความสัมพันธ์ในทางการเมืองที่เหมาะสมและสอดคล้องกับปรากฏการณ์ในทางสังคมวิทยาการเมืองของสังคมไทยเช่นนี้ ได้ก่อให้เกิดผลร้ายหลายประการอันเป็นปรากฏการณ์ในทางการเมืองที่มักจะเกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่าในทุกยุคทุกสมัย ประหนึ่งว่าไม่อาจจะหาวิธีการหรือแนวทางที่จะแก้ไขเยียวยาปํญหาเหล่านี้ได้เลย อาทิเช่น การมีรัฐบาลบริหารประเทศที่เป็นรัฐบาลผสมมาจากหลายพรรคการเมือง ทำให้รัฐบาลขาดเสถียรภาพและต้องมีการปรับเปลี่ยนคณะรัฐมนตรคีอยู่เสมอ หรือการที่กระบวนการนิติบัญญัติอันเป็นภารกิจหลักของสภาผู้แทนราษฎรได้ถูกละเลยและเป็นไปโดยล่าช้า และทั้งการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภานิติบัญญัติในการควบคุมการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหารก็ไม่ได้รับความสนใจทั้งในแง่ความสนใจของตัวผู้ควบคุมเองและผู้ถูกควบคุม ทั้งในเรื่องของความสำคัญของกระบวนการควบคุมที่กำหนดไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ โดยไม่เคยมีการหยิบยกขึ้นมาใช้ปฏิบัติได้จริง

        แนวทางที่เสนอเพื่อแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ในการที่จะจัดระบบความสัมพันธ์ในทางการเมืองที่เหมาะสมที่นำเสนอไว้ในงานวิจัยชิ้นนี้ ได้จากการศึกษาเปรียบเทียบประสบการณ์ในการทำให้ระบบรัฐสภาเป็นระบบรัฐสภาที่มีเหตุผลขึ้น (Rationalized Parliamentary System) ของประเทศประชาธิปไตยตะวันตกที่ใช้ระบบรัฐสภา และการพยายามทำความเข้าใจกับสภาวการณ์ในทางสังคมวิทยาการเมืองของสังคมไทยเอง ซึ่งสามารถประมวลข้อเสนอในเรื่องนี้ออกได้เป็นสองแนวทางคือ การทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพและสร้างภาวะผู้นำให้แก่นายกรัฐมนตรีประการหนึ่ง กับการเพิ่มมาตรการที่จะเสริมสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของฝ่ายนิติบัญญัติอีกประการหนึ่ง

        ในส่วนของการทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพและสร้างภาวะผู้นำให้แก่นายกรัฐมนตรีนั้น แนวทางที่จะทำให้จุดมุ่งหมายในส่วนนี้บรรลุผล ประกอบด้วยกลไกหลายประการ อาทิเช่น การกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากเสียงข้างมากเด็ดขาดในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรโดยการลงคะแนนเสียงลับ และหากสภาผู้แทนราษฎรไม่สามารถมีมติเห็นชอบเสนอตัวผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีโดยคะแนนเสียงข้างมากเด็ดขาดได้ภายในเวลาที่กำหนด ให้อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลง หรือการกำหนดหลักเกณฑ์ที่เข้มงวดในการถอดถอนนายกรัฐมนตรีออกจากตำแหน่งเพื่อให้รัฐบาลมีเสถียรภาพและมีความมั่นคง ตลอดไปจนถึงการกำหนดมาตรการอื่นที่เอื้อต่อเสถียรภาพและความต่อเนื่องในการบริหารงานของรัฐบาล อาทิเช่น การห้ามยื่นญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจระหว่างสมัยประชุมวิสามัญ หรือการกำหนดให้รัฐบาลสามารถประกาศภาวะความจำเป็นในทางนิติบัญญัติต่อสภาเพื่อให้สามารถผ่านกฎหมายตามเนื้อหาและในระยะเวลาที่เหมาะสมตามนโยบายของรัฐบาล เพื่อเป็นเครื่องมือในการบริหารงานให้เป็นไปตามนโยบายที่รัฐบาลแถลงไว้ต่อสภาได้ เป็นต้น

        ในส่วนของข้อเสนอในเรื่องการเพิ่มมาตรการที่จะเสริมสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของฝ่ายนิติบัญญัตินั้น ได้เสนอกลไกหลายประการ อาทิเช่น การกำหนดบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญในเรื่องการแต่งตั้งหรือให้ความเห็นชอบต่อบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งจะต้องกระทำโดยการลงคะแนนเสียงลับ และห้ามการควบคุมการลงคะแนนเสียง (whip) การกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญห้ามมิให้ฝ่ายบริหารตราพระราชกำหนดใด ๆ เว้นแต่ในเรื่องที่เกี่ยวกับเงินตราและภาษีอากรเท่านั้น หรือการกำหนดให้มีการรับรองสิทธิที่จะตั้งกระทู้ถามและการตอบกระทู้ถามด้วยวาจาในที่ประชุมสภา เป็นต้น

        แนวทางที่นำเสนอเพื่อปรับเปลี่ยนระบบการควบคุมตรวจสอบในทางการเมืองระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติตามที่ได้เสนอในงานวิจัยนี้ เป็นเพียงกรอบการดำเนินงานส่วนหนึ่งของการปรับระบบรัฐสภาดั้งเดิมให้เป็นระบบรัฐสภาที่มีเหตุผลขึ้นเท่านั้น และลำพังการจัดระบบการควบคุมในทางการเมืองเพียงด้านเดียวโดยไม่มีการสถาปนาสถาบันที่ทำหน้าที่เป็นองค์กรตรวจสอบอิสระในทางการเมือง เช่น สถาบันศาลรัฐธรรมนูญ สถาบันตรวจสอบควบคุมการเลือกตั้ง หรือกลไกการหาเสียงเลือกตั้ง หรือสถาบันที่ทำหน้าที่ตรวจสอบทุจริตของผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง ฯลฯ ซึ่งอยู่ในขอบเขตการศึกษาวิจัยเรื่องอื่นที่กระทำขึ้นในโครงการเดียวกันนี้แล้ว เสถียรภาพในทางการเมืองและประสิทธิภาพตลอดทั้งระบบความรับผิดชอบต่อประชาชนขององค์กรในทางการเมืองต่าง ๆ ในระบบการปกครองแบบรัฐสภาย่อมไม่อาจมีขึ้นโดยสมบูรณ์ได้

[แก้ไข]
บทนำ
        ระบบการปกครองแบบรัฐสภา (Parliamentary System) ที่เกิดขึ้นเมื่อหลายร้อยปีก่อนในสังคมตะวันตกและประเทศไทยได้รับเอาระบบดังกล่าวมาใช้ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ.2475 นั้น มีหลักการสำคัญอันเป็นลักษณะเฉพาะของระบบการปกครองรูปแบบนี้ อยู่ที่การมีอำนาจถ่วงดุลและตรวจสอบซึ่งกันและกันระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร โดยประมุขของฝ่ายบริหารมีอำนาจในการยุบสภานิติบัญญัติได้ ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติก็มีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจให้ฝ่ายบริหารทำการบริหารงานต่อไป อันเป็นเหตุให้ฝ่ายบริหารต้องพ้นจากตำแหน่งได้

        ระบบที่วางอยู่บนพื้นฐานของการตรวจสอบซึ่งกันและกันระหว่างผู้ใช้อำนาจทั้งสองฝ่าย คือ ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารนี้สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงในทางสังคมวิทยาการเมืองของสังคมตะวันตก ซึ่งมีลักษณะของการมีศูนย์อำนาจในทางการเมืองสองศูนย์ คือ สภานิติบัญญัติที่มาจากตัวแทนของประชาชน และคณะรัฐมนตรีที่มีพระมหากษัตริย์ให้การสนับสนุนอยู่ในลักษณะที่เรียกว่าระบบอำนาจคู่ (dualist) ที่ปรากฏอยู่ในยุคแรก ๆ ของระบบรัฐสภา

        แต่ทว่าในระยะหลังจากนั้น ปรากฏการณ์ในทางการเมืองก็ค่อย ๆ ปรับเปลี่ยนไปจากเดิม พระมหากษัตริย์ประมุขของรัฐในสังคมตะวันตกกลับมีบทบาทและอำนาจหน้าที่ในทางการเมืองเสื่อมถอยลงเรื่อย ๆ จนกลายมาเป็นเพียงประมุขของรัฐในทางพิธีการและหมดอำนาจในทางการเมืองลงในที่สุด และเมื่อได้มีการยอมรับหลักการในทางการเมืองที่ว่า พระมหากษัตริย์จะต้องไม่ทรงรับผิดชอบในทางการเมืองและการกระทำใดๆ ของพระมหากษัตริย์จะต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการแล้ว อำนาจของพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของฝ่ายบริหารก็สิ้นสุดลงอย่างสมบูรณ์ในความเป็นจริง และอำนาจในทางการเมืองก็เปลี่ยนศูนย์ไปอยู่ที่สภานิติบัญญัติและคณะรัฐมนตรีโดยลำพังเท่านั้น

        ภายใต้เงื่อนไขที่ระบบรัฐสภายอมรับหลักเกณฑ์ที่ให้เสียงข้างมากในสภานิติบัญญัติเป็นผู้กำหนดตัวคณะรัฐมนตรีที่จะเข้ามารับผิดชอบภารกิจในทางบริหาร และภายใต้สภาพที่พรรคการเมืองเป็นผู้คัดเลือกและกำหนดตัวผู้สมัครรับเลือกตั้งเพื่อให้สมาชิกของพรรคการเมืองนั้น ๆ ได้รับเลือกตั้งเข้ามามากที่สุด เพื่อจะนำไปสู่การได้รับความชอบธรรมในการจัดตั้งรัฐบาลโดยพรรคการเมืองนั้น ๆ ความสัมพันธ์ในทางการเมืองระหว่างอำนาจต่าง ๆ ในกรอบของระบบรัฐสภาจึงได้เปลี่ยนแปลงไปจากระบบอำนาจคู่ (dualist) ที่มีการถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหาร (ของพระมหากษัตริย์) กับฝ่ายสภานิติบัญญัติมาเป็นระบบอำนาจเดี่ยว (monist) ซึ่งอำนาจในทางการเมืองต่าง ๆ ได้หลอมรวมเข้ามาอยู่ภายในองค์กรการเมืองเดียวคือ ภายใต้พรรคหรือกลุ่มการเมืองที่คุมเสียงข้างมากในสภาได้อย่างแท้จริง

        การเปลี่ยนแปลงจากระบบความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจทางการเมืองแบบอำนาจคู่ (dualist) มาเป็นระบบอำนาจเดียว (monist) เช่นนี้ ทำให้กลไกการตรวจสอบควบคุมซึ่งกันและกันระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารในกรอบความคิดแบบเดิม ซึ่งยึดมั่นอยู่กับกระบวนการใช้อำนาจยุบสภาของประมุขของรัฐตามคำแนะนำของหัวหน้าฝ่ายบริหาร กับการลงมติไม่ไว้วางใจให้รัฐบาลบริหารงานต่อไปโดยฝ่ายนิติบัญญัติ กลายเป็นกระบวนการตรวจสอบควบคุมที่พ้นสมัย และถูกบิดเบือนไปจากจุดมุ่งหมายดั้งเดิมของระบบรัฐสภา เพราะองค์กรที่ทรงอำนาจทางการเมืองทั้งสองกลุ่มนี้ล้วนแต่มีที่มาจากกลุ่มหรือพรรคการเมืองเดียวกันที่มีที่นั่งมากที่สุดในสภานิติบัญญัตินั่นเอง สภาพของการไม่สามารถปรับเปลี่ยนกลไกการควบคุมในทางการเมืองที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับวิวัฒนาการของความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจทางการเมืองเช่นนี้ ได้ก่อให้เกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองที่ส่งผลกระทบอย่างร้ายแรงขึ้นในสังคมตะวันตก ดังจะเห็นได้จากการเถลิงอำนาจของพรรคนาซีเยอรมันในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง หรือจะเห็นได้จากสภาวะไร้เสถียรภาพในทางการเมืองจนนำไปสู่วิกฤตการณ์ในทางการเมือง และในทางสังคมของฝรั่งเศสในระหว่างสมัยสาธารณรัฐที่สาม (1875 -1946) ต่อเนื่องมาจนสมัยสาธารณรัฐที่สี่ (1946 – 1958) เป็นต้น

        หลังสงครามโลกครั้งที่สอง เมื่อการศึกษาวิเคราะห์ในทางสังคมวิทยาการเมืองบ่งชี้ถึงลักษณะการรวมศูนย์อำนาจทางการเมืองเข้าสู่องค์กรเดียว หรือที่เรียกว่าระบบอำนาจเดี่ยว (monist) ที่ก่อให้เกิดปัญหาและวิกฤตการณ์ในทางการเมืองต่าง ๆ ขึ้น หลายประเทศในสังคมตะวันตกจึงได้มีการปรับเปลี่ยนบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญของตน และปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานในทางการเมืองตามรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ ภายในกรอบของระบบการปกครองแบบรัฐสภาในรูปแบบใหม่ที่เรียกกันต่อมาในภายหลังว่า “ระบบรัฐสภาที่ทำให้มีเหตุผลขึ้น” (Rationalized Parliamentary System)]

        ภายใต้กรอบความคิดของระบบรัฐสภาที่ทำให้มีเหตุผลขึ้นนี้ หลักการพื้นฐานสองประการนี้ได้มีการปรับเปลี่ยน และกลายเป็นแนวทางหลักของการปรับเปลี่ยนระบบรัฐสภาแบบดั้งเดิมให้เป็นระบบรัฐสภาในรูปแบบใหม่ขึ้นก็คือ การกำหนดให้มีองค์กรควบคุมตรวจสอบในทางการเมืองในรูปแบบต่าง ๆ ไว้อย่างเป็นการถาวร โดยรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรประการหนึ่ง กับการปรับปรุงระบบความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจทางการเมืองสองฝ่าย คือ ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติให้สามารถมีระบบการควบคุมตรวจสอบซึ่งกันและกันได้อย่างเหมาะสม และสอดคล้องกับสภาพในทางสังคมวิทยาการเมืองของสังคมนั้นๆ ประการหนึ่ง

        ในกรณีของสังคมไทย นับตั้งแต่เริ่มมีการนำเอาระบบการปกครองแบบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภามาใช้เป็นครั้งแรก ก็ปรากฏว่าบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงอยู่ในฐานะที่จะละเมิดมิได้ในทางการเมือง และกิจการใด ๆ ที่ทรงกระทำจะต้องมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการมาตั้งแต่ต้น ในขณะที่ปรากฏการณ์ในทางสังคมวิทยาการเมืองในขณะเริ่มแรกนั้นก็แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นผู้เลือกสรรให้ความเห็นชอบและควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลนั้น เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันกับฝ่ายบริหาร ซึ่งก็คือ บรรดาผู้นำของพรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมากในสภา และกลายเป็นกลุ่มอำนาจเพียงกลุ่มเดียวที่ถืออำนาจในทางการเมืองในด้านต่าง ๆ ไว้นั่นเอง

        แม้ว่าปรากฏการณ์ในทางสังคมจะแสดงลักษณะของระบบการใช้อำนาจทางการเมืองที่รวมศูนย์เข้าสู่พรรคการเมืองเสียงข้างมาก ที่มีลักษณะเป็นระบบอำนาจเดี่ยว (monist) อย่างชัดเจนก็ตาม แต่กลไกการตรวจสอบควบคุมในทางการเมืองตามรัฐธรรมนูญไทยทุกฉบับ ก็ยังคงบัญญัติรองรับระบบการควบคุมตรวจสอบในทางการเมืองในลักษณะของระบบรัฐสภาแบบอำนาจคู่ (dualist) มาโดยตลอด โดยกลไกของระบบการควบคุมตามรัฐธรรมนูญยังคงมิได้มีการปรับเปลี่ยนไปจากที่เคยเป็นมาแต่เดิมตามประสบการณ์และการเรียนรู้จากบทเรียนของสังคมตะวันตกแต่อย่างใด เพราะในขณะที่ประเทศประชาธิปไตยที่มีการปกครองในระบบรัฐสภาในสังคมตะวันตกเริ่มปรับเปลี่ยนโครงสร้างในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรของตนให้กลายเป็น “ระบบรัฐสภาที่ทำให้มีเหตุผลขึ้น” (Rationalized Parliamentary System) เพื่อให้ทันกับความเปลี่ยนแปลงของปรากฏการณ์ในทางสังคมนั้น รัฐธรรมนูญไทยกลับยังคงยึดมั่นอยู่กับระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติในรูปแบบดั้งเดิม ที่อาศัยกลไกของการยุบสภา และการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลเป็นหลัก ทั้ง ๆ ที่กระบวนการเหล่านี้ได้ถูกบิดเบือนไปจากแนวคิดตั้งเดิมเป็นอย่างมากแล้ว บนพื้นฐานความเป็นจริงที่ฝ่ายบริหารจะมาจากพรรคการเมืองที่ได้คะแนนเสียงจากการเลือกตั้งมากที่สุดในรัฐสภาที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

        การที่รัฐบาลมาจากเสียงข้างมากในสภานั้น เมื่อนำมาผนวกเข้ากับสภาพความเป็นจริงในทางการเมืองของสังคมไทยที่มีพรรคการเมืองหลายพรรคแข่งขันกันส่งผู้สมัครรับเลือกตั้ง และไม่มีพรรคการเมืองใดมีเสียงข้างมากเกินกว่ากึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎรดังนี้แล้ว ผลลัพธ์หรือสภาพทางการเมืองที่เกิดขึ้นภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปแต่ละครั้งจะอยู่ในสภาพที่ไม่พึงประสงค์ เพราะจะเกิดปรากฏการณ์ในทางการเมืองหลายประการที่ส่อแสดงถึงความล้มเหลวของระบบรัฐสภาโดยรวม ในอันที่จะสร้างเสถียรภาพในทางการเมืองให้เกิดขึ้นได้ อาทิเช่น ภาวะการล้มลุกคลุกคลานและไร้เสถียรภาพของรัฐบาลผสมหลายพรรค หรือการที่กระบวนการตรวจสอบควบคุมในทางการเมืองต่อรัฐบาลของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ฝ่ายที่ไม่ได้เข้าร่วมรัฐบาลเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ และไม่สามารถก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในทางการเมืองได้ แม้กระบวนการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลจะเป็นไปโดยไร้ประสิทธิภาพเพียงใดก็ตาม ฯลฯ

        งานวิจัยชิ้นนี้ มุ่งที่จะชี้ให้เห็นถึงปัญหาและสภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบันของระบบการควบคุมตรวจสอบรัฐบาลในทางการเมืองอันเป็นผลมาจากการปรับเปลี่ยนของปรากฏการณ์ในทางการเมืองจากระบบรัฐสภาที่วางพื้นฐานอยู่ที่ระบบอำนาจคู่ (dualist) ในระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจทางการเมืองมารเป็นระบบอำนาจเดี่ยว (monist) ที่อำนาจทางการเมืองทั้งหมดมารวมศูนย์ที่องค์กรใดองค์กรหนึ่งแต่ฝ่ายเดียว โดยยังคงไม่มีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างพื้นฐานในทางการเมืองตามที่กำหนดอยู่ในรัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงในทางการเมืองที่เกิดขึ้น ทั้งจะได้เสนอแนวทางของการจัดวางระบบการควบคุมตรวจสอบทางการเมืองระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารที่เหมาะสม และสอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงในทางการเมืองที่กล่าวถึงข้างต้น โดยจะได้ศึกษาแนวทางการดำเนินการและการวางหลักเกณฑ์สำหรับกระบวนการควบคุมตรวจสอบในทางการเมืองที่ใช้อยู่ในประเทศต่าง ๆ ในสังคมตะวันตกที่ใช้ระบบการปกครองแบบรัฐสภา และจะได้นำแนวทางต่าง ๆ เหล่านี้มาปรับปรุงให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริง ความต้องการและสภาพในทางสังคมวิทยาของสังคมการเมืองไทยเอง

        อย่างไรก็ตาม โดยที่หัวข้อการวิจัยนี้จำกัดอยู่เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการควบคุมตรวจสอบในทางการเมืองเท่านั้น ดังนั้นจึงจะงดเว้นไม่กล่าวถึงแนวทางในการจัดสร้างสถาบันที่ทำหน้าที่ตรวจสอบควบคุมการใช้อำนาจรัฐ ซึ่งจะมีลักษณะเป็นโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure) ในทางการเมือง ซึ่งเป็นองค์ประกอบหนึ่งในสองประการของแนวทางการปรับเปลี่ยนรัฐธรรมนูญให้มีเหตุผลนั้น เคียงคู่ไปกับการปรับระบบการควบคุมในทางการเมือง ซึ่งจะเป็นประเด็นหลักที่จะได้นำเสนอในงานวิจัยนี้ เพราะการจัดสร้างสถาบันที่ทำหน้าที่ตรวจสอบควบคุมการใช้อำนาจรัฐขึ้นโดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนั้นเป็นเรื่องที่มีความสำคัญ และจะต้องมีการศึกษาในรายละเอียดเกี่ยวกับ โครงสร้าง ภารกิจ องค์ประกอบ และการดำเนินงานของสถาบันต่าง ๆ ที่จะจัดสร้างขึ้น ซึ่งจะได้มีการศึกษาเป็นเอกเทศโดยงานวิจัยชิ้นอื่นแยกต่างหากไปจากงานวิจัยนี้อยู่แล้ว

[แก้ไข]
สภาพและลักษณะของปัญหา
        ปรากฏการณ์สำคัญที่เกิดเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ในระหว่างองค์กรต่าง ๆ ที่ทรงอำนาจในทางการเมืองในระบบรัฐสภา จากระบบอำนาจคู่ (dualist) ที่เป็นอยู่ในระยะเริ่มต้นของระบบรัฐสภามาสู่ระบบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยว (monist) ที่จะพบได้ทั่วไปในทุกสังคมก็คือ กลไกของการควบคุมตรวจสอบในทางการเมืองระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติที่วางพื้นฐานอยู่ที่การลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลโดยฝ่ายนิติบัญญัติ และการที่ฝ่ายบริหารมีอำนาจดำเนินการให้มีการยุบสภานิติบัญญัติอ้นเนื่องมาจากความขัดแย้งระหว่างสภากับรัฐบาลนั้น ได้หมดความสำคัญและปราศจากจุดหมายในตัวเองลงไปแล้ว เพราะการที่ฝ่ายบริหารซึ่งคุมคะแนนเสียงข้างมากอยู่ในสภานิติบัญญัติจะถูกสภาลงมติไม่ไว้วางใจนั้นย่อมไม่อาจเกิดขึ้นได้ในสถานการณ์ปกติ และการที่ฝายบริหารซึ่งมีคะแนนเสียงสนับสนุนข้างมากจากสภานิติบัญญัติจะเกิดความขัดแย้งในปัญหาทางการเมืองกับสมาชิกฝ่ายข้างมากของสภานิติบัญญัติอย่างรุนแรง จนเป็นเหตุให้นำไปสู่การยุบสภาก็เป็นสิ่งซึ่งเป็นไปไม่ได้ตามความเป็นจริง

        ดังนั้น การวางน้ำหนักของกลไกการควบคุมตรวจสอบในทางการเมืองแบบดั้งเดิมไว้ ภายใต้สภาพการณ์ในทางการเมืองที่ฝ่ายบริหารและเสียงข้างมากในฝ่ายนิติบัญญัติเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันเช่นนี้ จึงเป็นระบบการควบคุมตรวจสอบที่เห็นได้ในตัวเองว่า ขาดประสิทธิภาพ และไม่สามารถมีกระบวนการตรวจสอบถ่วงดุลอย่างแท้จริงระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหารเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนโดยส่วนรวมขึ้นได้

        สภาพความเป็นจริงที่เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปแล้วในประเทศที่ใช้ระบบการปกครองแบบรัฐสภาเช่นนี้ (1) ย่อมสามารถนำมาอธิบายปรากฏการณ์ที่เป็นอยู่ในสังคมไทยได้เช่นกัน

        หากพิจารณาปรากฏการณ์ในทางการเมืองของประเทศไทยนับตั้งแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 เป็นต้นมา ซึ่งเป็นช่วงระยะเวลาที่ระบบรัฐสภาสามารถมีระยะเวลาของพัฒนาการที่นานพอสมควร (โดยมีระยะเวลาสะดุดอยู่ในช่วงสั้น ๆ สองครั้ง หลังการรัฐประหารในปี พ.ศ.2519 และ 2534) โดยเว้นไม่กล่าวถึงประสบการณ์ของระบบรัฐสภาในระยะสั้น ๆ ที่ปลอดจากการแทรกแซงของคณะรัฐประหารในช่วงก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว จะพบได้ว่าการยุบสภาผู้แทนราษฎรทั้ง 5 ครั้งที่เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2517 จนถึงปัจจุบัน(2) จะพบว่าไม่มีการยุบสภาครั้งใดเลยที่มีสาเหตุมาจากความขัดแย้งระหว่างสมาชิกฝ่ายข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรกับฝ่ายบริหาร โดยหาไม่นับรวมการยุบสภาในปี พ.ศ.2535 ที่เกิดขึ้นเนื่องจากสถานการณ์พิเศษที่สืบเนื่องมาจากเหตุการณ์นองเลือดในเดือนพฤษภาคม 2535 แล้ว การยุบสภาทั้งสี่ครั้งแรกก็ล้วนแต่มีที่มาจากความแตกแยกของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรภายในพรรคร่วมรัฐบาลเองทั้งสิ้น

        ในส่วนที่เกี่ยวกับกระบวนการตรวจสอบควบคุมในทางการเมืองในลักษณะของการเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลหรือรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลนั้น หากไม่พิจารณาการลาออกของนายกรัฐมนตรีพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ในวันที่ 29 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2523 ซึ่งเป็นการลาออกก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรจะเปิดอภิปรายทั่วไปไม่ไว้วางใจรัฐบาลในวันที่ 3 มีนาคม พ.ศ.2523 ซึ่งแม้จะเกิดจากผลของการถูกยื่นญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพ่อลงมติไม่ไว้วางใจ แต่ก็ยังคงมิได้มีการอภิปรายและยังมิได้มีการลงมติไม่ไว้วางใจแล้ว นับตั้งแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2517 เป็นต้นมา ก็ยังไม่เคยปรากฏว่ามีคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคนหนึ่งคนใดแพ้มติในญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรเลย

        ปรากฏการณ์ในทางการเมืองที่กล่าวมานี้ ย่อมแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า กระบวนการตรวจสอบควบคุมในทางการเมืองระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภา ที่วางพื้นฐานอยู่ที่การลงมติไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหารและการใช้อำนาจยุบสภานิติบัญญัตินั้น น่าจะไม่ใช่มาตรการที่เหมาะสมและสอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงของความสัมพันธ์ ระหว่างอำนาจในทางการเมืองในสังคมไทยปัจจุบัน ซึ่งมีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันระหว่างกลุ่มหรือพรรคการเมืองที่มีคะแนนเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรกับคณะรัฐมนตรีอย่างไม่อาจแยกออกจากกันได้

        ภายใต้สภาพการณ์ในทางสังคมวิทยาการเมืองดังกล่าวนี้ การยังคงยึดมั่นและฝากความไว้วางใจอยู่กับกระบวนการควบคุมในทางการเมืองตามรูปแบบชองระบบรัฐสภาแบบดั้งเดิม โดยไม่มีการปรับเปลี่ยนหรือสร้างหลักเกณฑ์ใหม่ ๆ ในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจในทางการเมืองทั้งสองนี้ให้มีเพิ่มขึ้น เพื่อให้สอดคล้องกับปรากฏการณ์ในทางการเมืองของไทยเองที่อยู่บนพื้นฐานของการมีพรรคการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาหลายพรรค และไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมากเด็ดขาดที่เพียงพอสำหรับการจัดตั้งรัฐบาลโดยลำพังนั้น นอกจากจะเป็นการฝากความหวังไว้กับกระบวนการควบคุมในทางการเมืองที่พ้นสมัยและไม่สามารถบรรจุผลขึ้นได้อย่างแท้จริงแล้ว การละเลยไม่ศึกษาและสร้างหลักเกณฑ์ใหม่ ๆ ในกระบวนการความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารยังส่งผลให้เกิดปัญหาที่สะท้อนถึงความผิดปกติของกลไกการบริหารประเทศขึ้นอย่างชัดเจน ในสองลักษณะด้วยกัน กล่าวคือ การเกิดขึ้นของภาวะไร้เสถียรภาพของรัฐบาลผสมหลายพรรคที่รับช่วงเข้ามาบริหารประเทศต่อเนื่องกันมาตลอดระยะเวลาประมาณ 20 ปี ที่ผ่านมาประการหนึ่ง กับการที่กลไกการปฎิบัติหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติโดยปกติไม่สามารถดำเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ อีกประการหนึ่ง

        ซึ่งจะได้แยกพิจารณาปัญหาทั้งสองประการนี้โดยลำดับดังต่อไปนี้

[แก้ไข] 1. ภาวะการไร้เสถียรภาพของรัฐบาลอันเนื่องมาจากการเป็นรัฐบาลผสมหลายพรรค
        ภาวะการไร้เสถียรภาพของรัฐบาลที่ปรากฏอยู่ในระบบรัฐสภาไทยที่แสดงออกอย่างแจ้งชัดจากการจะต้องมีการปรับเปลี่ยนคณะรัฐมนตรี และปรับเปลี่ยนพรรคการเมืองที่ร่วมรัฐบาลหลายครั้งในระหว่างอายุของสภาผู้แทนราษฎรแต่ละชุดนั้น มีสาเหตุหลักมาจากสภาพการณ์ในทางการเมืองของสังคมไทยเองที่ไม่ปรากฎว่ามีพรรคการเมืองใดได้เสียงข้างมากโดยเด็ดขาดในสภาผู้แทนราษฎรเลย นับตั้งแต่มีการเลือกตั้งทั่วไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2517 เป็นต้นมา

        ในระบบรัฐสภา การไม่มีพรรคการเมืองใดได้รับเสียงข้างมากเด็ดขาดในสภาผู้แทนราษฎรจากการเลือกตั้งทั่วไปนั้งอาจนำไปสู่การจัดตั้งรัฐบาลได้ในสามรูปแบบ รูปแบบแรก คือ การจัดตั้งรัฐบาลแห่งชาติที่รวมทุกพรรคการเมืองเข้าด้วยกันโดยมีเป้าหมายเฉพาะหน้าเพื่อแก้ไขวิกฤตการณ์หรือสถานการณ์สงครามที่ประเทศนั้นๆ ประสบอยู่เท่านั้น รูปแบบที่สอง ก็คือ การจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยที่ยึดมั่นในแนวนโยบายของพรรคการเมืองที่ได้รับคะแนนเสียงมากที่สุดในรัฐสภา แม้ว่าจะไม่สามารถมีเสียงข้างมากเด็ดขาดได้ และรูปแบบที่สาม ก็คือการจัดตั้งรัฐบาลผสมหลายพรรคขึ้น

        ทั้งสามรูปแบบนี้ต่างมีข้อเสียในเรื่องความมั่นคงและเสถียรภาพของรัฐสภาที่แตกต่างกันไป แต่รูปแบบที่แตกต่างกันไป แต่รูปแบบที่จะทำให้รัฐบาลอยู่ได้นานที่สุดก็คือรูปแบบที่สาม แม้ว่ารูปแบบนี้จะก่อให้เกิดปัญหาอื่น ๆ ตามมาไม่น้อยกว่ารูปแบบอื่นก็ตาม

        ในสังคมการเมืองไทย นับแต่การเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2517 ก็ไม่ปรากฏว่ามีพรรคการเมืองใดได้รับคะแนนเสียงข้างมากเด็ดขาดในสภาผู้แทนราษฎร และรูปแบบของรัฐบาลรูปแบบเดียวที่เกิดขึ้นและยอมรับกันในการจัดตั้งรัฐบาลทุกครั้งก็คือ รูปแบบที่สามซึ่งมุ่งไปที่การจัดตั้งรัฐบาลผสมหลายพรรคขึ้น

        โดยมุ่งดังกล่าวรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งทุกชุดในระยะเวลาประมาณยี่สิบปีเศษมานี้จึงเป็นรัฐบาลผสม โดยไม่มีพรรคการเมืองใดเพียงพรรคเดียวสามารถยืนยันแนวทางการดำเนินการตามนโยบายของพรรคการเมืองของตนเพียงลำพังได้ และโดยสภาพของการเป็นรัฐบาลผสม รัฐบาลจึงต้องใช้เวลาค่อนข้างมากไปกับการประสานความเข้าใจและผลประโยชน์ ตลอดจนการจัดแบ่งตำแหน่งหน้าที่รับผิดชอบของรัฐมนตรีจากพรรคการเมืองต่าง ๆ กัน ตลอดทั้งหัวหน้ารัฐบาลยังคงต้องใช้ความสามารถเฉพาะบุคคลในการจัดสรรตำแหน่งในทางการเมืองให้แก่สมาชิกพรรคการเมืองต่างๆ ให้มีความขัดแย้งน้อยที่สุด เพื่อจะลดเวลาของการเกิดปัญหาเกี่ยวกับเสถียรภาพของรัฐบาลผสมให้เกิดขึ้นได้ช้าที่สุดเท่าที่จะกระทำได้ และเมื่อถึงที่สุดแล้วหากยังคงเกิดปัญหาในเรื่องเสถียรภาพของรัฐบาลผสมขึ้น ปัญหาดังกล่าวก็มักจะเกิดจากความขัดแย้งในการแก่งแย่งกันเข้าสู่ตำแหน่งบริหารและความไม่พอใจของบรรดาสมาชิกพรรคการเมืองในรัฐบาลผสมนั่นเอง หาใช่ความขัดแย้งระหว่างกลุ่มในทางการเมือง ซึ่งมีปรัชญาและแนวนโยบายที่แตกต่างกันแต่ประการใด

        ปรากฏการณ์ที่บ่งชี้ถึงวิกฤตการณ์ของรัฐบาลผสมในห้วงเวลาที่ผ่านมาซึ่งสะท้อนถึงความไร้เสถียรภาพ และสร้างปัญหาในการขาดความต่อเนื่องในการบริหารราชการแผ่นดินก็คือการที่มีความจำเป็นต้องมีการปรับเปลี่ยนตัวบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในรัฐบาลผสมทุกชุด ดังจะเห็นตัวอย่างได้จากการที่ในระหว่างระยะเวลา 8 ปี 5 เดือน ของรัฐบาลผสมที่มีพลเอกเปรม คิณสูลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี (พ.ศ.2523 – 2531) มีการปรับคณะรัฐมนตรีครั้งใหญ่ถึง 5 ครั้ง และมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร (ที่มิได้เกิดจากความขัดแย้งระหว่างฝ่ายบริหารกับพรรคการเมืองที่คุมเสียงข้างมากอยู่ในสภาผู้แทนราษฎรแต่อย่างใด หากเกิดจากความขัดแย้งภายในระหว่างสมาชิกของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลกับพรรคการเมืองที่ตนสังกัด) ถึง 2 ครั้ง

        ตัวอย่างที่สะท้อนถึงความไร้เสถียรภาพของรัฐบาลผสมอีกกรณีหนึ่งในเวลาที่ผ่านมาปรากฏอย่างชัดเจนในปี พ.ศ.2519 ในกรณีของการยุบสภาผู้แทนราษฎร โดย ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ซึ่งปรากฏเหตุผลตอนหนึ่งในพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2519 ลงวันที่ 12 มกราคม 2519 ว่า(3)

         “ด้วยนายกรัฐมนตรีได้กราบบังคมทูลว่า สภาผู้แทนราษฎรปัจจุบันประกอบด้วยพรรคการเมืองต่าง ๆ หลายพรรค แต่ไม่มีพรรคการเมืองใดที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ได้รับเลือกตั้งมีจำนวนมากพอที่จะจัดตั้งรัฐบาลได้ จำเป็นต้องอาศัยพรรคการเมืองหลายพรรคเข้ามาร่วมจัดตั้งรัฐบาลอันเป็นเหตุให้เกิดอุปสรรคในราชการแผ่นดิน และกระทบกระเทือนต่อเสถียรภาพของรัฐบาลเป็นอย่างยิ่ง ถึงแม้ว่าจะมีการจัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่ขึ้นอีกก็ตาม อุปสรรคดังกล่าวนี้ก็ไม่อาจสิ้นสุดลงได้อันจะนำมาซึ่งความเสื่อมโทรมของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย สมควรยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั่วไปขึ้น”

        หรือการที่นายกรัฐมนตรีพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ต้องประกาศลาออกจากตำแหน่งในเดือนธันวาคม พ.ศ.2533 เพื่อที่จะกลับเข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง และจัดตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ที่มีองค์ประกอบของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลที่เปลี่ยนไปจากรัฐบาลเดิมก็เป็นตัวอย่างที่ดีของภาวะไร้เสถียรภาพทางการเมืองดังกล่าว

        หรือแม้ในกรณีรัฐบาลชุดหลังสุดของนายกรัฐมนตรีนายชวน หลีกภัย เองก็ตาม การปรับคณะรัฐมนตรีครั้งใหญ่และปรับเปลี่ยนพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลถึง 3 ครั้ง ภายในระยะเวลา 3 ปี 8 เดือน รัฐบาลก็เป็นตัวอย่างที่แสดงให้เห็นปัญหาของความไม่ต่อเนื่องในการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมีที่มาจากเสถียรภาพของรัฐบาลได้เป็นอย่างดี

        การที่โครงสร้างของรัฐบาลเป็นรัฐบาลผสมหลายพรรคเช่นนี้ นอกจากจะสร้างปัญหาในเรื่องเสถียรภาพและความต่อเนื่องของรัฐบาลแล้ว ปัญหาอีกประการหนึ่งที่เกิดขึ้นตามสภาพความเป็นจริงในทางการเมือง ซึ่งกลไกการตรวจสอบในทางการเมืองที่ไม่ได้ปรับเปลี่ยนให้เข้ากับความเปลี่ยนแปลงในทางสังคมวิทยาการเมืองไม่สามารถป้องกันมิให้เกิดขึ้นหรือไม่อาจแก้ไขปัญหาลุล่วงไปได้ก็คือ การที่พรรคการเมืองต่าง ๆ ที่เข้าร่วมเป็นรัฐบาลผสมต่างก็มีความตกลงแบ่งปันตำแหน่งหน้าที่และความรับผิดชอบในทางการเมืองของแต่ละพรรคออกจากกันโดยเด็ดขาดเป็นรายกระทรวง เพื่อมิให้เกิดความขัดแย้งจากการก้าวก่ายการทำงานซึ่งกันและกันภายในรัฐบาล สภาพเช่นนี้แม้จะสามารถทำให้ป้องกันหรือลดความขัดแย้งระหว่างพรรคการเมืองที่ร่วมรัฐบาลลงได้ แต่ก็ก่อให้เกิดปัญหาใหม่ตามมาคือปัญหาในเรื่องการดำเนินงานให้นโยบายบริหารร่วมที่รัฐบาลวางไว้สามารถบรรลุเป้าหมายตามที่นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลได้แถลงไว้ต่อสภา เพราะในรัฐบาลผสมหลายพรรคที่แบ่งแยกอำนาจการบริหารงานกันอย่างเด็ดขาดเช่นนี้ นายกรัฐมนตรีก็มีฐานะเป็นเพียงหัวหน้าพรรคการเมืองที่มีเสียงมากที่สุดพรรคหนึ่งในบรรดาพรรคที่เข้าร่วมรัฐบาลด้วยกันเท่านั้น และไม่อาจมีความชอบธรรมในการเข้าไปก้าวก่ายการบริหารงานของพรรคการเมืองอื่นในกระทรวงที่พรรคการเมืองนั้น ๆ รับผิดชอบได้ สภาวการณ์ที่นายกรัฐมนตรีเองก็ไม่มีบทบาทในฐานะผู้นำที่แท้จริงของรัฐบาล และไม่มีอำนาจเหนือรัฐมนตรีของพรรคการเมืองอื่น ในเรื่องที่เกี่ยวกับงานของกระทรวงที่พรรคการเมืองนั้น ๆ ได้รับแบ่งสรรไปแล้วนั้น เป็นปรากฏการณ์ที่แสดงออกซึ่งปัญหาพื้นฐานประการหนึ่งของระบบรัฐสภาแบบดั้งเดิมที่ไม่มีพรรคการเมืองใดได้เสียงข้างมากเพียงพอที่จะจัดตั้งรัฐบาลเองได้โดยลำพัง ซึ่งสอดคล้องกับที่ท่านศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ กล่าวเน้นถึงธรรมชาติของระบบรัฐสภาไว้โดยสรุปว่า(4) “ระบบรัฐสภาเป็นระบบที่ไม่สามารถสร้างภาวะผู้นำได้โดยแน่ชัด และทำให้เกิดการแข่งขันหรือแก่งแย่งกันให้ตนเองได้ดำรงตำแหน่งทางบริหาร…” ซึ่งย่อมส่งผลให้การบริหารราชการแผ่นดินขาดความต่อเนื่องและทำให้นโยบายหลัก ๆ ของรัฐบาลหยุดชะงักลงหรือไม่เป็นไปตามเป้าหมายและย่อมจะเป็นการลิดรอนความชอบธรรมในฐานะผู้นำรัฐบาลของนายกรัฐมนตรีลงอย่างมีนัยสำคัญ

        การที่นายกรัฐมนตรีไม่สามารถควบคุมหรือสั่งการไปยังกระทรวงมหาดไทยให้ยึดถือและดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาลในเรื่องการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นในระหว่างการพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญ ในระหว่างเดือนพฤศจิกายน – ธันวาคม พ.ศ.2537 ซึ่งต่อมาก็นำไปสู่ความแตกแยกระหว่างพรรคร่วมรัฐบาลจนเป็นเหตุให้พรรคความหวังใหม่ต้องพ้นไปจากการเป็นพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลนั้น ย่อมแสดงให้เห็นชัดเจนเป็นอย่างยิ่งถึงบทบาทของนายกรัฐมนตรี ซึ่งยังมิได้รับการยอมรับในฐานะผู้นำการตัดสินใจในทางการเมืองของประเทศได้อย่างแท้จริง

        ปัญหาความไม่เป็นเอกภาพในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลผสม และการไม่สามารถตัดสินใจในปัญหาทางการเมืองการปกครองเรื่องใดเรื่องหนึ่งได้อย่างรวดเร็วและทันการณ์ ในขณะที่สภาพสังคมและเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วและสังคมเรียกร้องให้มีการตัดสินใจในปัญหาต่าง ๆ อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ เช่นนี้อาจจะสรุปอย่างเป็นรูปธรรมได้ว่า เกิดจากการที่นายกรัฐมนตรีมิได้มีฐานะเป็นผู้นำอย่างแท้จริงที่มีอำนาจตัดสินใจเด็ดขาดภายใต้เงื่อนไขทางการเมืองที่เป็นรัฐบาลผสมหลายพรรค ทั้งนี้เพราะโครงสร้างของรัฐธรรมนูญเองซึ่งมีขึ้นเพื่อรองรับความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจในทางการเมืองของระบบรัฐสภาแบบดั้งเดิม ก็แตกต่างไปจากสภาพความเป็นจริงในทางสังคมวิทยาของระบบการเมืองไทยเป็นอย่างมาก

        โดยเหตุดังกล่าว หากปัญหาที่นำเสนอมาข้างต้นในเรื่องความไม่เป็นเอกภาพในการดำเนินการตามนโยบายและการไม่สามารถตัดสินใจปัญหาต่าง ๆ อย่างรวดเร็วและทันการณ์เป็นที่ยอมรับว่ามีอยู่จริงในสภาพสังคมการเมืองไทย การกำหนดบทบาทของนายกรัฐมนตรีให้มีฐานะเป็น “ผู้นำ” ในทางการเมืองอย่างแท้จริงไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยวางหลักเกณฑ์ในการรับรองภาวะความเป็นผู้นำของนายกรัฐมนตรีและสร้างมาตรการอื่น ๆ ที่จะส่งเสริมให้นายกรัฐมนตรีคือผู้ที่มีอำนาจสมบูรณ์ในการตัดสินใจในทางการเมืองของรัฐบาลเพื่อให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงในทางเศรษฐกิจและสังคมที่เรียกร้องการกำหนดทิศทางที่ฉับไวและการนำที่ชัดเจนจากภาครัฐ ก็ย่อมเป็นสิ่งจำเป็นที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ เพราะนอกจากจะมีส่วนช่วยในการเสริมสร้างเสถียรภาพในทางการเมืองแก่รัฐบาลแล้ว การสร้างภาวะการเป็นผู้นำให้แก่นายกรัฐมนตรียังเป็นกระบวนการที่จะทำให้การตัดสินใจในทางการเมืองในเรื่องนโยบายหรือในปัญหาเศรษฐกิจและสังคมต่าง ๆ ก็สามารถเป็นไปได้รวดเร็วและมีประสิทธิภาพอีกส่วนหนึ่งด้วย

[แก้ไข] 2. ความไม่มีประสิทธิภาพของกระบวนการนิติบัญญัติ
2.1 การพิจารณากฎหมายที่ล่าช้า

        การจัดวางระบบความสัมพันธ์ที่ไม่เหมาะสมในระหว่างอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารก่อให้เกิดผลอีกประการหนึ่งต่อการดำเนินกระบวนการนิติบัญญัติของสภา ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าเป็นกระบวนการที่ขาดประสิทธิภาพและไม่สามารถตอบสนองภารกิจของฝ่ายนิติบัญญัติที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญได้ คือ ความล่าช้าในกระบวนการนิติบัญญัติ

        ปัญหาโดยพื้นฐานอันเป็นที่มาของการใช้ระยะเวลายาวนานในการปฏิบัติ ในงานที่อยู่ในความรับผิดชอบของฝ่ายนิติบัญญัติมีคำอธิบายมาจากการกำหนดจำนวนสมัยประชุมรัฐสภาเพื่อปฏิบัติภารกิจในทางนิติบัญญัติที่รัฐธรรมนูญหลายฉบับ (และในบางครั้งโดยมติของที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรเอง) ได้จำกัดกรอบการทำงานทางนิติบัญญัติโดยกำหนดให้มีสมัยประชุมรัฐสภาสมัยสามัญเพียงปีละหนึ่งสมัยเท่านั้น(5) ยิ่งไปกว่านั้นในระหว่างวาระของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรบางชุดก็ได้กำหนดวันประชุมในสมัยประชุมเพียงสัปดาห์ละหนึ่งวันเท่านั้น

        การที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2534 อันเป็นฉบับที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันกำหนดไว้ในมาตรา 127 ให้มีสมัยประชุมสามัญของรัฐสภาสองสมัยในปีหนึ่ง ๆ และการที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้มีมติให้กำหนดวันประชุมในสมัยประชุมสัปดาห์ละสองวัน โดยแบ่งวันสำหรับการพิจารณากฎหมายแยกออกต่างหากจากวันที่มีการพิจารณาญัตติ ก็นับได้ว่าเป็นตัวอย่างที่ดีของการพยายามให้ความสำคัญและให้เวลาสำหรับการปฏิบัติงานในกระบวนการนิติบัญญัติอย่างมาก ซึ่งนับได้ว่าเป็นตัวอย่างและแนวทางการปฏิบัติที่สมควรยึดถือไว้ต่อไป

        หากคำนึงว่า ภารกิจพื้นฐานของฝ่ายนิติบัญญัติในระบบการปกครองแบบรัฐสภา คือ การปฏิบัติหน้าที่ในกระบวนการนิติบัญญัติ หรือการตราบทกฎหมายต่าง ๆ ขึ้นใช้บังคับแล้ว จะเห็นได้ว่าแม้ในบางยุคจะมีการกำหนดสมัยประชุมสามัญไว้ถึงสองสมัยก็ตาม แต่ระยะเวลาในสมัยประชุมนั้นมักจะใช้ไปกับการพิจารณาญัตติในเรื่องต่าง ๆ มากกว่าพิจารณาร่างกฎหมาย และญัตติที่ใช้เวลาของสภาผู้แทนไปมากเป็นพิเศษก็คือญัตติด่วนขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้ใจรัฐบาลนั่นเอง

        สำหรับสภาผู้แทนราษฎรชุดปัจจุบัน แม้จะได้มีมติกำหนดให้มีการประชุมสำหรับการพิจารณากฎหมายแยกออกมาต่างหากจากการพิจารณาญัตติแล้วก็ตาม แต่ผลงานในการนิติบัญญัติของสภาผู้แทนราษฎรก็นับได้ว่าอยู่ในระดับที่ไม่น่าพอใจนัก และหากย้อนพิจารณาลงไปถึงการปฏิบัติงานของสภาชุดต่าง ๆ ก็จะเห็นว่า สภานิติบัญญัติซึ่งมีที่มาจากกระบวนการเลือกตั้งในระบบรัฐสภา ก็มิได้พิจารณาให้เห็นชอบในการตรากฎหมายต่าง ๆ ขึ้นใช้บังคับในจำนวนที่มากนักเมื่อเทียบกับสภาที่มาจากการแต่งตั้ง ดังที่ปรากฏว่าเมื่อมีการรวบรวมผลงานในเรื่องการตราพระราชบัญญัติของสภาที่มาจากการแต่งตั้ง ดังที่ปรากฏว่าเมื่อมีการรวบรวมผลงานในเรื่องการตราพระราชบัญญัติของสภาที่มาจากการเลือกตั้งในระหว่างปี พ.ศ.2500-2535 จะพบว่ามีจำนวนกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบเพียง 431 ฉบับ ขณะที่เมื่อรวมผลงานของสภาที่มาจากการแต่งตั้งในระหว่างห้วงเวลาเดียวกันทั้งหมด จะมีกฎหมายที่สภาซึ่งมาจากการแต่งตั้งให้ความเห็นชอบให้ใช้บังคับได้ถึง 1,226 ฉบับ และจำนวนเฉลี่ยในการออกกฎหมายต่อหนึ่งเดือนของสภาที่มาจากการเลือกตั้งจะเท่ากับ 2.1 ฉบับ ในขณะที่จำนวนเฉลี่ยต่อเดือนของสภาที่มาจากการแต่งตั้งจะมีการเห็นชอบกฎหมายถึง 6.4 ฉบับ เป็นต้น(6)

        แม้ในสภาผู้แทนราษฎรชุดปัจจุบันซึ่งมีการแยกวันพิจารณากฎหมายออกจากวันพิจารณาญัตติแล้วก็ตาม แต่จะพบว่าในสมัยการประชุมสามัญครั้งที่ 2 ระหว่างเดือนพฤษภาคม ถึงเดือนกรกฎาคม 2537 ปรากฏว่ายังคงมีร่างพระราชบัญญัติค้างการพิจารณาอยู่ในชั้นสภาผู้แทนราษฎร จำนวนถึง 318 ฉบับ (เป็นร่างพระราชบัญญัติที่ค้างมาจากสมัยสามัญครั้งที่ 1 จำนวน 224 ฉบับ และเป็นเรื่องที่รับมาดำเนินการในสมัยสามัญนี้อีก 94 ฉบับ) และปรากฏว่าเมื่อสิ้นสุดสมัยประชุมในเดือนกรกฎาคม 2537 ได้มีร่างพระราชบัญญัติที่ผ่านความเห็นชอบให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายได้เพียง 19 ฉบับเท่านั้น(7)

        ความล่าช้าในการพิจารณากฎหมายและจำนวนกฎหมายที่ค้างพิจารณาอยู่เป็นจำนวนมากนี้น่าจะเกิดจากสาเหตุสำคัญ ๆ สองประการคือ

        ประการแรก น่าจะมาจากขั้นตอนของกระบวนการในทางนิติบัญญัติเอง ซึงนอกจากจะต้องใช้เวลาในการรอบรรจุเข้าวาระการประชุมที่ยาวนานแล้ว ขั้นตอนในการดำเนินการหลังจากที่สภาให้ความเห็นชอบในวาระที่หนึ่งแล้ว ก็ล้วนแต่เป็นขั้นตอนที่จะต้องใช้เวลา และมีการพิจารณาอย่างละเอียดถี่ถ้วนทั้งสิ้น นับตั้งแต่การยื่นคำขอแปรญัตติ การพิจารณาคำขอแปรญัตติตลอดจนการอภิปรายขอผู้สงวนคำแปรญัตติในขั้นการพิจารณาเรียงมาตราในวาระที่สอง ซึ่งมักจะมีผู้สงวนคำแปรญัตติที่ไม่เห็นพ้องด้วยกับความเห็นของคณะกรรมาธิการขออภิปรายแสดงความเห็นเป็นจำนวนมากและใช้ระยะเวลายาวนานโดยเฉพาะอย่างยิ่งในกฎหมายที่มีประเด็นทางการเมืองที่สำคัญหรือเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับเทคนิคหรือมีความสัมพันธ์กับเรื่องอื่นๆค่อนข้างมาก ระยะเวลาที่จะต้องใช้ในการแปรญัตติก็จะยาวนานออกไปมากดังเช่น กรณีการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. … ปรากฏว่ามีผู้เสนอขอแปรญัตติถึง 26 คน และคณะกรรมาธิการได้ใช้เวลาในการพิจารณาแปรญัตติก่อนที่จะเสนอกลับเข้าสู่สภาผู้แทนราษฎร ในการพิจารณาวาระที่สองนานถึงเกือบ 8 เดือน (3 พฤศจิกายน 2536 – 24 มิถุนายน 2537) เป็นต้น ทั้ง ๆ ที่กฎหมายดังกล่าวเป็นเรื่องนโยบายสำคัญของรัฐบาลที่รัฐบาลแถลวไว้ว่าจะผลักดันให้เกิดขึ้นโดยเร่งด่วน

        ปัญหาความล่าช้าที่เกิดขึ้นในกระบวนการนิติบัญญัติในลักษณะเช่นนี้ ย่อมมีผลกระทบโดยตรงต่อประสิทธิภาพลากรบริหารงานของฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่เป็นร่างกฎหมายสำคัญที่รัฐบาลประสงค์จะใช้เป็นเครื่องมือในการดำเนินการนโยบายหรือการตัดสินใจที่สำคัญ ๆ ด้านใดด้านหนึ่ง ซึ่งจะต้องมีกฎหมายมารองรับการดำเนินงานดังกล่าวโดยเร่งด่วน กระบวนการและขั้นตอนที่ยาวนานและซับซ้อนมในการพิจารณากฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติเช่นนี้ ย่อมเป็นอุปสรรคโดยตรงต่อการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหารในเรื่องที่มีความเร่งด่วนและมีความสำคัญตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อสภา ทั้งนี้โดยไม่จำต้องกล่าวถึงขอบเขตการแปรญัตติซึ่งสามารถกระทำได้อย่างกว้างขวางในทางปฏิบัติ จนอาจจะเป็นการเพิ่มเติมหรือตัดทอนถ้อยคำในลักษณะที่กระทบกระเทือนต่อเนื้อหาหรือความมุ่งหมายของฝ่ายบริหารซึ่งเป็นผู้เสนอร่างกฎหมายนั้น ๆ เป็นอย่างยิ่งอีกด้วย

        ในเรื่องขั้นตอนที่ใช้เวลายาวนานในการพิจารณาร่างกฎหมายนี้ แม้ว่าสมาชิกของฝ่ายบริหารที่มีฐานะเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา หรือแม้แต่รัฐบาลเองอาจใช้สิทธิขอให้มีการพิจารณาร่างกฎหมายสามวาระรวด โดยใช้คณะกรรมาธิการเต็มสภาได้เพื่อมิให้เกิดความล่าช้าในการพิจารณา (ตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2535 ข้อ 97 และข้อบังคับการประชุมของวุฒิสภา พ.ศ.2535 ข้อ 91) แต่มาตรการดังกล่าวก็มีข้อจำกัดในการดำเนินการอยู่มากเพราะโดยสภาพแล้วย่อมจะกระทำได้เฉพาะในร่างกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์เฉพาะเรื่องที่ชัดเจนและมีเนื้อหาไม่มากนัก กับทั้งไม่ใช่ในเรื่องเทคนิควิธีการหรือมีประเด็นเกี่ยวข้องกับเรื่องอื่น ๆ มากเกินไป เช่น กฎหมายเกี่ยวกับการเวนคืนหรือกฎหมายปรับปรุงกระทรวงทบวงกรมเท่านั้น สำหรับกฎหมายในเรื่องอื่น ๆ ที่เป็นเรื่องนโยบายของรัฐบาลโดยตรงต่อปัญหาต่าง ๆ นั้น ย่อมเป็นกรณีที่มีเนื้อหากว้างขวางและครอบคลุมรายละเอียดในการดำเนินการต่าง ๆ หลายด้าน และโดยสภาพของเรื่องเองย่อมไม่เปิดโอกาสให้ใช้กระบวนการพิจารณา โดยใช้กรรมาธิการเต็มสภาเพื่อให้เสร็จการประชุมทั้งสามวาระในการประชุมคราวเดียวกันได้

        เหตุผลประการที่สอง ซึ่งเป็นข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นอยู่เสมอในสภาผู้แทนราษฎรชุดหลัง ๆ นี้ก็คือ การที่สภาผู้แทนราษฎรได้ใช้เวลาเป็นอย่างมากสำหรับญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล หรือไม่ไว้วางใจรัฐบาลทั้งคณะ ซึ่งข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรข้อ 134 กำหนดให้เป็นเรื่องด่วนซึ่งจะต้องพิจารณาก่อนเรื่องอื่น ๆ

        โดยสภาพของเรื่องเอง ญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจเป็นกรณีที่จะต้องใช้เวลาทั้งในการอภิปรายและในขั้นตอนการลงมติค่อนข้างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีรัฐมนตรีผู้ถูกอภิปรายหลายคนหรือเป็นการอภิปรายต่อรัฐบาลทั้งคณะ ซึ่งการดำเนินการต่าง ๆ ในเรื่องนี้ได้เบียดบังเวลาในการพิจารณากฎหมายของสภาไปเป็นอย่างมากยิ่งโดยเฉพาะในระยะหลัง ๆ นี้ กรณีนี้ได้กลายเป็นธรรมเนียมปฏิบัติของพรรคฝ่ายค้านที่จะดำเนินการให้มีการเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจถึง 2 ครั้ง ในสมัยประชุมสามัญสมัยหนึ่ง ๆ และยิ่งในการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจในระหว่างสมัยประชุมวิสามัญที่เรียกประชุมเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายในเรื่องหนึ่งเรื่องใดโดยเฉพาะด้วยแล้ว กระบวนการเหล่านี้ย่อมยิ่งบั่นทอนเวลาและประสิทธิภาพการทำงานของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในการทำหน้าที่ในกระบวนการนิติบัญญัติเป็นอย่างยิ่ง ทั้งนี้โดยยังไม่คำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อฝ่ายบริหารที่จะถูกเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ ซึ่งมีผลให้เกิดความชะงักงันในกลไกการบริหารราชการแผ่นดินในกระทรวงทบวงกรมที่เกี่ยวข้องกับการอภิปรายไม่ไว้วางใจนั้นอย่างรุนแรง

        โดยสภาพความเป็นจริงดังกล่าว จึงจะเห็นได้ว่าแม้กระบวนการเปิดอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจจะเป็นกระบวนการอันจำเป็น และเป็นภารกิจอันจะขาดเสียไม่ได้ ในการทำหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติในการควบคุมตรวจสอบการกระทำของรัฐบาลก็ตาม แต่สภาพอันไม่พึงประสงค์ ในเรื่องระยะเวลาที่เหมาะสมสำหรับการยื่นญัตติที่ส่งผลโดยตรงต่อระยะเวลาที่ใช้สำหรับการพิจารณากฎหมายที่เป็นประเด็นปัญหาที่สมควรได้รับการแก้ไขโดยเร่งด่วน

2.2 กระทู้ถามที่ไม่มีความสำคัญ

        ในระบบรัฐสภาปัจจุบัน ซึ่งสภาพการณ์ของความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารได้คลี่คลายจากระบบรัฐสภาแบบอำนาจคู่ (dualist) ไปสู่ระบบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยว (monist) ซึ่งส่งผลให้โอกาสที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะลงมติด้วยคะแนนเสียงข้างมากไม่ไว้วางใจในการบริหารประเทศของฝ่ายบริหาร กลายเป็นเรื่องที่ไม่อาจเกิดขึ้นได้ในกรณีปกติ เนื่องมาจากฝ่ายบริหารเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันกับเสียงข้างมากในฝ่ายนิติบัญญัติเสียแล้ว เช่นนี้ การกำหนดมาตรการอื่นในการตรวจสอบควบคุมการกระทำของรัฐบาล ที่แม้มิได้มุ่งผลไปที่การล้มล้างรัฐบาลโดยวิถีทางของรัฐธรรมนูญ (ซึ่งเป็นกรณีที่ไม่อาจเกิดขึ้นได้เลย) แต่ก็มุ่งประสงค์ที่จะกระตุ้นเตือนให้สาธารณชนได้รับทราบและให้รัฐบาลตระหนักถึงความบกพร่องในงานบริหารราชการแผ่นดินของตน ก็นับได้ว่าเป็นมาตรการเสริมที่สำคัญในกระบวนการควบคุมการบริหารงานของรัฐบาลที่จำเป็นต้องสร้างขึ้น

        นอกจากการจัดตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อดำเนินกิจการตามที่สภามอบหมายแล้วรายงานต่อสภาตามระยะเวลากำหนดตามที่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันรับรองไว้ในมาตรา 153 ซึ่งก็เป็นกรณีที่จำกัดอยู่ในเรื่องที่เป็น “อำนาจหน้าที่ของสภา” เท่านั้นแล้ว มาตรการในการตั้งกระทู้ถามที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดไว้ในมาตรา 149 ก็นับว่าเป็นมาตรการเสริมที่สำคัญที่จะช่วย “ชดเชย” สำหรับมาตรการในการเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจซึ่งไม่อาจบรรลุผลในทางปฏิบัติได้ เพราะมาตรการเหล่านี้ย่อมจะเป็นเครื่องมือให้สมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติสามารถตรวจสอบการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหารทั้งในกิจการที่เกี่ยวข้องกับนโยบายของรัฐบาลโดยตรงและในเรื่องการบริหารงานตามปกติของส่วนราชการต่าง ๆ ที่อยู่ภายใต้อำนาจควบคุมของรัฐบาล ซึ่งย่อมจะมีผลดีในการกระตุ้นให้ รัฐมนตรีจะต้องมีความตื่นตัวและติดตามการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของตนให้สอดคล้องกับความต้องการหรือผลประโยชน์ของประชาชนอยู่เสมอ

        แต่ทว่า แม้แนวคิดในเรื่องการตรวจสอบการปฏิบัติงานของฝ่าบริหาร โดยการตั้งกระทู้ถามจะเป็นที่ยอมรับมาเป็นเวลานานในระบบการเมืองไทย แต่ความสำคัญของกระทู้ถามก็ยังมีความแตกต่างกันออกไปตามสภาพของกระทู้ถามนั้น ๆ เอง ระหว่างกระทู้ถามที่ต้องตอบด้วยวาจาในที่ประชุมของสภา กับกระทู้ถามที่ตอบเป็นลายลักษณ์อักษร ทั้งนี้ เพราะกระทู้ถามด้วยวาจาที่ต้องตอบในที่ประชุมของสภานั้น เปิดโอกาสให้มีการแสดงความคิดเห็นแลกเปลี่ยนกันระหว่างผู้ยื่นกระทู้และผู้ตอบกระทู้โดยผ่านกระบวนการใน “การตั้งคำถาม” ซึ่งรัฐมนตรีที่ถูกยื่นกระทู้ถามจะต้องเป็นผู้ชี้แจงเรื่องดังกล่าวด้วยตัวเองในที่ประชุมสภา ซึ่งก็นับได้ว่าเป็นกระบวนการตรวจสอบความรอบรู้และประสิทธิภาพในการปฎิบัติงานของรัฐมนตรีในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับประเด็นที่ตั้งกระทู้ถามให้สาธารณชนได้รับทราบได้เป็นอย่างดี ทั้งยังจะเป็นการเรียกร้องให้รัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องได้ให้ความสนใจและศึกษาใหนประเด็นที่มีการตั้งกระทู้ถาม อันมักจะเกี่ยวข้องกับความเดือดร้อนของประชาชนอยู่อีกส่วนหนึ่งด้วย ในขณะที่กระทู้ถามที่ตอบเป็นลายลักษณ์อักษรในราชกิจจานุเบกษานั้นเป็นกระทู้ถามที่ไม่ได้รับความสนใจทั้งจากสาธารณชนและจากฝ่ายบริหารที่ถูกตั้งกระทู้ถามเอง เพราะการตอบกระทู้จะไปปรากฏอยู่ในหนังสือรายการที่ไม่ได้เป็นที่สนใจรับรู้ของสาธารณชน และมักจะใช้เวลายาวนานกว่าจะได้มีการตอบกระทู้ เนื่องจากกระบวนการอันยึดยาวของระบบราชการและขั้นตอนการพิมพ์เอกสาร ทั้งคำตอบกระทู้ถามในลักษณะเช่นนี้ทั้งหมดหรือเกือบทั้งหมด จะกระทำโดยส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง โดยไม่ได้รับความสนใจจากรัฐมนตรีที่ถูกตั้งกระทู้ (แม้จะเป็นผู้ที่จะต้องลงนามในการตอบกระทู้ถามนั้นเอง) มากเป็นพิเศษแต่อย่างใด

        ดังนั้นกระทู้ถามที่จะต้องตอบด้วยวาจาในที่ประชุมสภาจึงเป็นมาตรการเสริมที่มีความสำคัญที่จะทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติในการควบคุมฝ่ายบริหารเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ และทำให้งานของฝ่ายนิติบัญญัติดำเนินไปโดยได้รับความสนใจหรือมีส่วนร่วมจากประชาชนด้วย

        ในเรื่องการตอบกระทู้ถามนี้เงื่อนไขที่กำหนดอยู่ในรัฐธรรมนูญปัจจุบันก็คือ บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2534 มาตรา 149 ซึ่งได้เปลี่ยนแปลงหลักการในเรื่องกระทู้ถามที่เคยรับรองทั้งการตอบกระทู้ถามด้วยวาจาและการตอบเป็นลายลักษณ์อักษรในราชกิจจานุเบกษาไว้ด้วยกันเสียใหม่ โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้การตอบกระทู้เป็นลายลักษณ์อักษรในราชกิจจานุเบกษาเป็นหลัก และการตอบกระทู้ด้วยวาจาในที่ประชุมสภาเป็นข้อยกเว้น และวางเงื่อนไขของจ้อยกเว้นนี้ไว้อย่างจำกัดมากกว่ากรณีที่จำต้องตอบด้วยวาจา จะกระทำได้เฉพาะกระทู้ถามของผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร หรือเป็นกระทู้ถามที่ประธานสภาใช้ดุลพินิจวินิจฉัยว่า “เป็นกรณีเร่งด่วนหรือเป็นประโยชน์ต่อประชาชนโดยส่วนรวมหรือจะยังประโยชน์ให้เกิดแก่การบริหารราชการแผ่นดิน” เท่านั้น จึงจะให้ตอบในที่ประชุมสภาได้

        นอกจากนั้นข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2535 ข้อ 123 ยังเปิดโอกาสให้รัฐมนตรีที่ถูกถามขอเลื่อนการตอบกระทู้ถามออกไปได้อีก ซึ่งก็เท่ากับเป็นการทำให้เรื่องที่ตั้งกระทู้ถามกลายเป็นเรื่องพ้นสมัย และไม่อยู่ในความสนใจของสาธารณชนนั่นเอง

        สภาพการณ์ที่ไม่เปิดโอกาสให้มีการตั้งกระทู้ถามด้วยวาจาในที่ประชุมสภาเช่นนี้ ขัดกับธรรมชาติของกระบวนการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินโดยฝ่ายนิติบัญญัติเป็นอย่างยิ่ง และส่งผลเบี่ยงเบนให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกที่ไม่อาจตั้งกระทู้ถามด้วยวาจาได้ กลับมาใช้วิธีการยื่นญัตติด่วนให้สภาดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งโดยอาศัยข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2533 ข้อ 33 เพื่อให้ได้มีโอกาสอภิปรายในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานของรัฐบาลในที่ประชุมสภาแทน

        การยื่นญัตติด่วนเพื่อให้สภาดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดที่มีผู้เปรียบเทียบว่าเป็น “กระทู้ถามหมู่” นี้เป็นปรากฏการณ์ที่เกิดมากขึ้นในการประชุมสภาในระยะหลัง ๆ ซึ่งแม้ว่าข้อบังคับการประชุม ข้อ 33 จะระบุไว้โดยแจ้งชัดว่าญัตติด่วนต้องไม่มีลักษณะทำนองเดียวกับกระทู้ก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติแล้วการเสนอญัตติและเรียบเรียงให้ญัตตินั้นไม่มีลักษณะเป็นกระทู้ถามที่ไม่ใช่กรณีที่ยากลำบากนัก และมีการดำเนินการอยู่เสมอโดยเบียดบังเวลาการประชุมที่กำหนดไว้สำหรับการพิจารณาญัตติไปเป็นอย่างมาก

2.3 การลงมติตามแนวทางที่กำหนดไว้ล่วงหน้า

        ปัญหาอีกประการหนึ่งที่จะพบได้เสมอในวงงานของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นปัญหาที่เกิดจากลักษณะพื้นฐานของระบบรัฐสภาแบบอำนาจเดี่ยว (monist) ก็คือ การที่สมาชิกรัฐสภาไม่อาจใช้ดุลพินิจวินิจฉัยโดยอิสระในการลงมติในเรื่องต่าง ๆ ที่มีการพิจารณาในที่ประชุมสภา หากแต่จะต้องลงมติโดยยึดถือตามความเห็นของผู้ควบคุมเสียง (whip) ของพรรคการเมืองฝ่ายของตน และในกรณีของพรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาล ผู้ควบคุมเสียงก็จะมาจากการจัดตั้งของฝ่ายบริหาร เพื่อควบคุมให้การลงคะแนนเสียงของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในสังคมพรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาลให้มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวและสอดคล้องกัน

        ปรากฏการณ์ของการควบคุมการลงคะแนนเสียง โดยคณะบุคคลที่มาจากการแต่งตั้งของพรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาลที่เรียกในระบบรัฐสภาไทยว่า “คณะกรรมการประสานงานสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” นั้น ดูจะไม่มีความแตกต่างจากปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในสังคมตะวันตกในประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภามากนัก และอาจถือได้ว่าเป็นปรากฏการณ์ปกติที่เกิดเนื่องจากการแบ่งแยก โดยสภาพความเป็นจริงระหว่างพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลกับพรรคการเมืองฝ่ายค้าน และจากหลักความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันระหว่างรัฐบาลกับพรรคการเมืองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรนั่นเอง

        การควบคุมคะแนนเสียงให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรลงมติอย่างเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันนี้ แม้ว่าอาจจะมีข้อพิจารณาได้ว่าจะขัดแย้งกับหลักการพื้นฐานของระบบประชาธิปไตยโดยทางผู้แทน ที่ว่าผู้รับเลือกตั้งจะต้องทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนของประชาชนทั้งประเทศ และจะต้องปฏิบัติหน้าที่ตามมโนสำนึกของตนโดยไม่อยู่ภายใต้อาณัติมอบหมายใด ๆ ก็ตาม แต่ทว่าความจำเป็นในการรักษาเสถียรภาพของรัฐบาลที่พรรคการเมืองซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้นั้นสังกัดอยู่เข้าร่วมเป็นรัฐบาลอยู่ด้วย กับความจำเป็นในการที่รัฐบาล ซึ่งได้รับความสนับสนุนให้เข้าบริหารประเทศจำต้องมีกฎหมายที่จะนำมาใช้เป็นเครื่องมือในการนำนโยบายของรัฐบาลไปแปรเปลี่ยนให้เป็นผลในทางปฏิบัติ ก็จะเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ทำให้ต้องมีระบบการควบคุมการลงคะแนนเสียงที่เป็นเอกภาพและสามารถไว้วางใจได้

        ข้อยุติที่เป็นทางออกสำหรับความขัดแย้งระหว่างแนวคิดที่ว่าผู้แทนราษฎรจะต้องปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระ และไม่ตกอยู่ภายใต้การมอบหมายใด ๆ กับแนวคิดเรื่องความมีเอกภาพและเสถียรภาพของรัฐบาล จึงอยู่ที่การประสานหลักการหรือแนวคิดทั้งสองประการนี้เข้าด้วยกัน ตามความเหมาะสมโดยไม่ทำให้หลักการหนึ่งหลักการใดถูกทำลายลง

        ทว่า จากการสังเกตปรากฏการณ์ทางการเมืองของสังคมไทยโดยเฉพาะอย่างยิ่งการติดตามการลงมติในสภาผู้แทนราษฎร จะพบว่าการลงมติของสภาผู้แทนราษฎรในทุก ๆ เรื่อง ล้วนแล้วแต่เป็นไปตามมติที่คณะกรรมการประสานงานสภาผู้แทนราษฎรในฝ่ายของตนกำหนดทั้งสิ้น และกล่าวได้ว่าไม่มีการลงมติในเรื่องใด ๆ เลยที่ไม่มีความเห็นหรือมติของคณะกรรมการประสานงานสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (โดยเฉพาะในฝ่ายพรรคร่วมรัฐบาล) ไว้เป็นการล่วงหน้า (แม้ว่าในบางครั้งจะมีการลงมติในทางที่ขัดกับมติของคณะกรรมการประสานงานบ้างก็ตาม เช่น ในการพิจารณาบทบัญญัติมาตรา 198 และ 199 ในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่… พ.ศ. … ในเรื่องการปกครองท้องถิ่นในเดือนธันวาคม พ.ศ.2537 ซึ่งเป็นกรณีที่ถือได้ว่าเป็นข้อยกเว้นเฉพาะ และจบลงด้วยการปรับคณะรัฐมนตรีให้พรรคการเมืองที่ลงคะแนนเสียงขัดแย้งกับมติของคณะกรรมการประสานงานฯ พ้นจากการเป็นพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลในที่สุด)

        การกำหนดแนวทางการลงมติไว้ล่วงหน้าสำหรับทุก ๆ เรื่อง โดยไม่มีข้อยกเว้นเช่นนี้ ย่อมกระทบกระเทือนต่อหลักการในเรื่องความเป็นอิสระของผู้แทนราษฎรโดยแจ้งชัด และย่อมเป็นการทำลายสารัตถะของการตรวจสอบควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลโดยฝ่ายนิติบัญญัติลงอีกด้วย

        จริงอยู่ รัฐบาลย่อมต้องการมีกฎหมายตามนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อสภาเพื่อเป็นเครื่องมือในการผลักดันให้นโยบายนั้นๆ บรรลุเป้าหมาย และทั้งในกรณีที่มีปัญหาว่ารัฐบาลยังคงได้รับความไว้วางใจในการบริหารราชการจากสภาผู้แทนราษฎรอีกหรือไม่นั้น เสียงสนับสนุนที่เป็นเอกภาพและเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่สังกัดพรรคร่วมรัฐบาลย่อมเป็นสิ่งที่จำเป็น แต่ทว่าในกรณีอื่น ๆ อีกหลายกรณีที่เป็นเรื่องที่สภาจะต้องมีมติ ซึ่งเป็นเรื่องที่กระทบต่อความเป็นความตายของรัฐบาลน้อยกว่าสองเรื่องดังกล่าวข้างต้น ก็ชอบที่สมาชิกสภาที่มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนจะได้ใช้ดุลพินิจพิจารณาลงมติโดยมโนสำนึกและการตัดสินใจของผู้แทนราษฎรแต่ละคน โดยอาศัยการวินิจฉัยจากข้อมูลและข้อเท็จจริงที่ปรากกในการประชุมแต่ละครั้ง หรือจากการอภิปรายแสดงความคิดเห็นของสมาชิกคนอื่น ๆ

        การมีมติของผู้ควบคุมเสียงกำหนดให้ลงคะแนนเสียงอย่างหนึ่งอย่างใดในเรื่องนั้น ๆ ไว้เป็นการล่วงหน้า ก็ย่อมมีความหมายเท่ากับการปฏิเสธวิจารณญาณของผู้ที่ได้รับเลือกตั้ง ในการที่จะใช้ดุลพินิจวินิจฉัยโดยอิสระตามความคิดและความเชื่อของตน แม้แต่ในเรื่องที่จะไม่กระทบต่อเสถียรภาพและความมั่นคงของรัฐบาลเลย และย่อมเป็นการละเลยไม่ให้ความสำคัญต่อกระบวนการอภิปรายและแสดงความคิดเห็นในที่ประชุมสภา ซึ่งก็คือหัวใจของระบบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาด้วยนั่นเอง

        โดยเหตุดังกล่าวนี้ การมีมติของผู้ควบคุมเสียงกำหนดไว้ล่วงหน้าให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในฝ่ายของตนลงมติอย่างหนึ่งอย่างใดในการพิจารณาให้ความเห็นชอบแต่งตั้งบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องขอความเห็นชอบจากสภา เช่น การแต่งตั้งคณะตุลาการหรือศาลรัฐธรรมนูญ หรือการมีมติให้ลงคะแนนเสียงอย่างหนึ่งอย่างใดในญัตติเรื่องหนึ่งเรื่องใดที่ไม่อาจส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพของรัฐบาลได้ดังที่มีการปฏิบัติอยู่เป็นปกติในการดำเนินการทางการเมืองปัจจุบัน นอกจากจะไม่สอดคล้องกับหลักการปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระ ไม่อยู่ภายใต้อาณัติมอบหมายใด ๆ ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ยังเป็นการปฏิเสธไม่ให้ความสำคัญต่อกระบวนการอภิปรายแสดงความคิดเห็นในที่ประชุมสภา อันเป็นแก่นแกนของการปกครองในระบบรัฐสภานี้อีกด้วย

[แก้ไข]
แนวทางการแก้ไขปัญหาที่เสนอ
        สภาพความเป็นจริงในระบวนการควบคุมตรวจสอบรัฐบาลที่เป็นไปโดยขาดประสิทธิภาพของสภาผู้แทนราษฎร และสภาวะไร้เสถียรภาพของรัฐบาลผสมหลายพรรคอันเกิดจากความขัดแย้งภายในพรรคร่วมรัฐบาล อันเป็นปรากฏการณ์จริงที่เป็นอยู่ในสังคมการเมืองไทยปัจจุบัน เป็นปรากฏการณ์ที่ประเทศในสังคมตะวันตกที่ใช้ระบบรัฐสภาต่างได้เคยประสบมาแล้วทั้งสิ้นในระยะเวลาก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง (จนถึงปี ค.ศ.1949 สำหรับประเทศเยอรมันและจนถึงปี 1958 สำหรับประเทศฝรั่งเศส) และประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาเหล่านี้ต่างก็ได้พยายามจัดการหาทางแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่ตนประสบอยู่โดยใช้ตรรกวิทยา เหตุผล ประกอบกับการศึกษาค้นคว้าในทางสังคมวิทยาการเมืองของประเทศของตน เพื่อท่ะจนำกำหนดเป็นบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อันเป็ฯหลักเกณฑ์พื้นฐานของระบบการปกครองของตนภายใต้กรอบความคิดที่เรียกกันภายหลังว่า “ระบบรัฐสภาที่ทำให้มีเหตุผลขึ้น” (Rationalized Parliamentary System) ที่ปรับเปลี่ยนไปตามสภาพและปัญหาทางการเมืองเฉพาะที่สังคมของตนประสบอยู่

        ในกรณีของประเทศฝรั่งเศส ความพยายามในการปรับเปลี่ยนทำให้ระบบรัฐสภาที่ใช้อยู่ก่อนหน้านั้นเป็นเวลานานให้กลายเป็นระบบรัฐสภาที่ทำให้มีเหตุผลขึ้น มีองค์ประกอบที่สำคัญสองประการคือ การจัดวางระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจและความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติเสียใหม่ประการหนึ่ง กับการจัดวางระบบการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งแบบเสียงข้างมากเด็ดขาดหรือแบบสองรอบ ที่เอื้ออำนวยต่อการรวมกลุ่มกันของพรรคการเมืองที่มีนโยบายใกล้เคียงกัน ที่ส่งผลให้สามารถมีกลุ่มทางการเมืองเพียงสองกลุ่มใหญ่ๆ ในสภาผู้แทนราษฎร (คือ กลุ่มฝ่ายซ้ายและกลุ่มฝ่ายขวา) อีกประการหนึ่ง

        การจัดระบบการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งแบบสองรอบ ซึ่งมีความหมายไม่เพียงแต่เป็นการวางเทคนิคการจัดการเลือกตั้งเท่านั้น หากแต่เป็นการสร้างปรากฏการณ์ใหม่ในทางการเมืองของรัฐธรรมนูญฉบับสาธารณรัฐที่ 5 (ฉบับปัจจุบัน) ที่ประกาศใช้ในปี ค.ศ.1958 อีกด้วย โดยระบบนี้ได้กำหนดเขตเลือกตั้งให้แต่ละเขตมีผู้แทนราษฎรได้เพียงคนเดียวและให้มีการเลือกตั้งแบบสองรอบ ในรอบแรกหากมีผู้สมัครรับเลือกตั้งคนใดมีคะแนนเสียงข้างมากเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มาออกเสียงลงคะแนนทั้งหมด ให้ถือว่าผู้นั้นได้รับเลือกตั้งทันทีโดยไม่มีการเลือกตั้งในรอบที่สองอีก แต่ถ้าไม่มีผู้สมัครรับเลือกตั้งคนใดมีคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่ง การเลือกตั้งรอบที่สองจะถูกจัดขึ้นในอีกหนึ่งสัปดาห์ต่อมา และในครั้งนี้ผู้สมัครรับเลือกตั้งที่มีคะแนนเสียงสูงสุดสองคนแรกที่ไม่ได้แสดงเจตนาถอนตัวจากการเลือกตั้งเท่านั้นที่จะเข้าแข่งขันกันในรอบที่สองนี้ ผู้สมัครคนใดได้คะแนนเสียงข้ามากก็จะได้รับเลือกตั้งไป ระบบการเลือกตั้งแบบสองรอบนี้ส่งผลโดยตรงให้มีการรวมกลุ่มระหว่างพรรคการเมืองที่มีนโยบายคล้ายคลึงกันที่จะเข้ามารวมตัวกัน เพื่อให้ผู้สมัครคนที่ดีที่สุดหรือมีโอกาสมากที่สุดในกลุ่มของตนในเขตเลือกตั้งนั้นเป็นตัวแทนเข้าแข่งขันในรองที่สอง กับผู้สมัครจากกลุ่มที่มีนโยบายทางการเมืองตรงกันข้าม ซึ่งก็มักจะนำไปสู่การจัดกลุ่มในระหว่างพรรคการเมืองฝ่ายซ้ายคือกลุ่มพรรคสังคมนิยมพวกหนึ่ง กับพรรคฝ่ายขวาคือกลุ่มเสรีนิยมอีกพวกหนึ่ง

        การกำหนดแนวทางในการดำเนินการเลือกตั้งที่เอื้อต่อการรวมกลุ่มของพรรคการเมืองที่มีนโยบายใกล้เคียงกันในสภาพที่สังคมการเมืองของฝรั่งเศสเองประกอบขึ้นด้วยพรรคการเมืองหลายพรรคเช่นนี้ ส่งผลต่อการเมืองในระดับชาติให้มีการแบ่งกลุ่มในทางการเมืองออกเป็นสองขั้วในสภาผู้แทนราษฎรอีกด้วย ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นตามมาจากการแบ่งเป็น 2 กลุ่มการเมืองเช่นนี้ก็คือ จะต้องมีกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งที่มีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นปรากฏการณ์ใหม่ที่เกิดขึ้นแทนสภาพเดิมที่เคยมีพรรคการเมืองหลายพรรคที่มีความเห็น อุดมการณ์และนโยบายที่แตกต่างกัน และต่างก็มีที่นั่งในสภาเพียงไม่มากนัก ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาในเรื่องเสถียรภาพของรัฐบาลมาตลอดในระหว่างสมัยสาธารณรัฐที่ 4 (1946-1958) ซึ่งใช้ระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วน การสร้างให้เกิดการรวมกลุ่มของพรรคการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรเช่นนี้ เป็นการปรับตัวที่สำคัญที่ได้แก้ปัญหาความไม่มั่นคงและไร้เสถียรภาพของรัฐบาลฝรั่งเศสได้เป็นอย่างดี

        สำหรับการจัดวางเทคนิตในการตรวจสอบการใช้อำนาจในทางการเมืองและความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร ซึ่งเป็นกรณีที่อยู่ในขอบเขตการศึกษาของงานวิจัยชิ้นนี้นั้น การปรับระบบความสัมพันธ์ทางการเมืองระหวางฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารของฝรั่งเศสมีจุดเน้นอยู่ที่กระบวนการลงมติไมไว้วางใจรัฐบาลโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งในอดีตที่ผ่านมาการลงมติในลักษณะดังกล่าวจะเกิดขึ้นอยู่เสมอจนรบกวนการทำงาน และความต่อเนื่องในนโยบายบริหารงานในรัฐบาล และมักเป็นไปในเชิงที่ไม่สร้างสรรค์ กล่าวคือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เป็นเสียงฝ่ายข้างมากที่ขัดแย้งกับฝ่ายบริหารจนมีมติไม่ไว้วางใจให้รัฐบาลบริหารประเทศอีกต่อไปนั้นกลับไม่สามารถเสนอตัวนายกรัฐมนตรีคนใหม่ที่ได้รับความสนับสนุนจากเสียงข้างมากในสภาให้เข้ามาบริหารประเทศต่อไปได้ ทั้งนี้เพราะเหตุแห่งความขัดแย้งในเชิงนโยบายและการช่วงชิงการนำในทางการเมืองของพรรคการเมืองหลายพรรคที่ประกอบกันขึ้นเพื่อจัดตั้งรัฐบาลนั่นเอง ดังนั้นรัฐบาลฝรั่งเศสในช่วงระยะเวลาระหว่างสาธารณรัฐครั้งที่ 3 (ค.ศ. 1875 – 1946) และสาธารณรัฐครั้งที่ 4 (ค.ศ. 1946-1958) จึงมีอายุการทำงานโดยเฉลี่ยรัฐบาลละไม่เกิน 6 เดือนเท่านั้น ปรากฏการณ์เหล่านี้คือเหตุผลของการปรับเปลี่ยนเทคนิคในเรื่องการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญเสียใหม่ โดยได้กำหนดให้มติไม่ไว้วางใจรัฐบาลจะต้องได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยกับมตินั้นเกินกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น จึงจะถือเป็นมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล และหากมติดังกล่าวไม่ได้รับคะแนนเสียงสนับสนุนเกินกว่ากึ่งหนึ่ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เข้าชื่อยื่นญัตติทั้งหมดก็เป็นอันหมดสิทธิขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจอีกตลอดสมัยประชุมนั้น ทั้งนี้เพื่อไม่ให้มีการเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจอย่างพร่ำเพรื่อและเป็นอุปสรรคในการปฏิบัติงานของรัฐบาล

        การจัดวางเทคนิคเกี่ยวกับกระบวนการของความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารเสียใหม่ในเรื่องการลงมติไม่ไว้วางใจ ตลอดทั้งการปรับปรุงกลไกความสัมพันธ์ระหว่างสององค์กรนี้ในเรื่องอื่น ๆ ภายใต้กรอบความคิดที่จะทำให้ระบบรัฐสภามีเหตุผลมากขึ้น (อาทิเช่น การกำหนดให้อำนาจแก่รัฐบาลในการเร่งรัดกระบวนการนิติบัญญัติให้เร็วขึ้นได้สำหรับกฎหมายที่รัฐบาลเห็นว่ามีความสำคัญต่อการปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล ฯลฯ) เหล่านี้เองที่ทำให้ประเทศฝรั่งเศสสามารถผ่านพ้นวิกฤตการณ์ทางการเมืองที่ประสบอยู่มาโดยตลอดในระยะก่อนหน้านั้นได้ และกลายเป็นต้นแบบที่ได้รับการยอมรับมากที่สุดประเทศหนึ่ง ในฐานะที่ได้ปรับเปล่ยนกลไกของระบบรัฐสภาแบบดั้งเดิมให้กลายเป็นระบบสภาที่ทำให้มีเหตุผลขึ้น ดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบันได้สำเร็จ(8)

        สำหรับในกรณีของประเทศเยอรมัน กรณีที่ปรากฏเด่นชัดของกระบวนการที่ทำให้ระบบรัฐสภามีเหตุผลขึ้นในลักษณะของเทคนิคการจัดความสัมพันธ์หรือการควบคุมระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารอยู่ที่บทบัญญัติมาตรา 68 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่กำหนดให้การออกเสียงลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี จะต้องกระทำโดยคะแนนเสียงข้างมากของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร และในกรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีแล้ว หากไม่สามารถเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีคนใหม่โดยคะแนนเสียงข้างมากของสมาชิกที่มีอยู่ของสภา ประธานาธิบดีของสหพันธ์จะทำการยุบสภาผู้แทนราษฎรภายในยี่สิบเอ็ดวันนับตั้งแต่วันที่สภามีมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี ซึ่งมาตรการในลักษณะนี้ นับได้ว่าเป็นเทคนิคที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งในการจัดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจทางการเมือง และเป็นการบังคับให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องพิจารณาลงมติในญัตติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีอย่างรอบคอบและเป็นไปในลักษณะที่สร้างสรรค์อย่างแท้จริง

        สำหรับกรณีของสังคมไทย การศึกษาและนำแบบอย่างบางประการที่เหมาะสมและสอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงในสังคมการเมืองของประเทศไทยเอง อันเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการที่จะทำให้ระบบรัฐสภามีเหตุผลขึ้นที่เกิดขึ้นมาแล้วในสังคมตะวันตกมาปรับใช้กับสังคมของเราด้วย น่าจะเป็นแนวทางที่เหมาะสมและเป็นทางเลือกที่น่าสนใจแนวทางหนึ่งสำหรับการจัดการกับสภาพและปัญหาที่เกิดขึ้นในสังคมการเมืองไทยดังที่ได้กล่าวมาแล้วในบทที่หนึ่ง (สภาพและลักษณะของปัญหา)

        การนำเสนอแนวทางสำหรับการแก้ไขปัญหาของสังคมไทย โดยไม่ยึดติดกับหลักเกณฑ์ดั้งเดิมที่พ้นสมัยไปแล้วของระบบรัฐสภาแบบอำนาจคู่ (dualist system) แต่เพียงอย่างเดียว หากแต่นำแนวทางและวิธีคิดที่หลายประเทศดำเนินการไปภายในกรอบความคิดที่จะทำให้ระบบรัฐสภาของประเทศเหล่านั้นเป็นระบบที่มีเหตุผลมากขึ้นมา เพื่อปรับใช้กับสังคมการเมืองไทยนี้อาจแยกพิจารณาออกได้เป็นสองส่วนด้วยกัน คือ การเสริมสร้างภาวะผู้นำให้กับหัวหน้ารัฐบาลและการทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพมากขึ้นประการหนึ่ง กับการเพิ่มมาตรการที่จะเสริมสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานให้แก่ฝ่ายนิติบัญญัติอีกประการหนึ่ง

[แก้ไข] 1. การทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพและสร้างภาวะผู้นำให้แก่นายกรัฐมนตรี
        ปัญหาที่เกิดจากการมีพรรคการเมืองหลายพรรคได้รับเลือกตั้งเข้ามาในสภาผู้แทนราษฎรโดยไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมากเด็ดขาด ซึ่งนำไปสู่การจัดตั้งรัฐบาลผสมหลายพรรคขึ้น และเป็นเหตุผลที่อธิบายถึงความไม่มีเสถียรภาพของรัฐบาลผสมที่จัดตั้งขึ้นนั้น นอกจากจะสามารถดำเนินการแก้ไขได้ด้วยการปรับระบบการเลือกตั้งเสียใหม่ให้จำนวนพรรคการเมืองที่มีสมาชิกอยู่ในสภามีจำนวนลดลง และจำนวนสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรของแต่ละพรรคมีมากขึ้น ซึ่งอาจกระทำได้โดยการจัดแบ่งเขตเลือกตั้งใหม่ในแต่ละเขตให้มีผู้แทนราษฎรได้เพียงคนเดียวและกำหนดระบบการนับคะแนนเสียงเลือกตั้งที่เอื้อต่อการรวมตัว และสร้างพรรคการเมืองให้ใหญ่ขึ้นโดยมีจำนวนพรรคน้อยลงซึ่งเป็นแนวทางของการแก้ปัญหาในเรื่องการจัดการเลือกตั้ง และการควบคุมการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งโดยตรง ซึ่งย่อมอยู่ในขอบข่ายของงานวิจัยเรื่องอื่นในโครงการนี้แล้ว แนวทางที่จะดำเนินการเพื่อความมุ่งหมายในการแก้ปัญหาดังกล่าว ยังอาจจะทำได้โดยการกำหนดหลักเกณฑ์ใหญ่ ๆ 2 ประการคือ การสร้างภาวะผู้นำให้แก่นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลประการหนึ่ง กับการกำหนดหลักเกณฑ์ที่เอื้อต่อเสถียรภาพและความต่อเนื่องในการบริหารงานของรัฐบาลอีกประการหนึ่ง

1.1 การสร้างภาวะผู้นำให้แก่นายกรัฐมนตรี

        ในฐานะผู้นำทางการเมืองของประเทศ และในฐานะหัวหน้ารัฐบาล นายกรัฐมนตรีจำเป็นต้องได้รับการยอมรับทั้งในด้านเกียรติภูมิ ซึ่งจะมาจากกระบวนการในการเลือกสรรและแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี และการรับรองความต่อเนื่องในการดำรงตำแหน่ง เพื่อให้นายกรัฐมนตรีสามารถมีหลักประกันและความมั่นใจที่เพียงพอในการดูแลรับผิดชอบให้สามารถมีการตัดสินใจทางการเมืองที่สำคัญ ๆ ของชาติได้โดยไม่ต้องผูกพันอยู่กับพรรคการเมืองมากเกินไป และสามารถดูแลสั่งการให้ทุกฝ่ายปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล ซึ่งแม้จะเป็นนโยบายของรัฐบาลผสมที่เกิดจากการรวมตัวของพรรคการเมืองหลายพรรค แต่นายกรัฐมนตรีก็ย่อมมีพันธกรณีที่จำเป็นต้องรับผิดชอบผลักดันให้นโยบายที่ได้แถลงต่อรัฐสภาไว้นี้สามารถบรรลุจุดมุ่งหมายได้ โดยเหตุดังกล่าวจึงมีความจำเป็นที่จะต้องกำหนดเทคนิคเกี่ยวกับการเข้าสู่ตำแหน่งและบทบัญญัติที่จะคุ้มครองมิให้นายกรัฐมนตรีจะถูกถอดถอนโดยง่ายไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อให้นายกรัฐมนตรีสามารถปฏิบัติหน้าที่ในฐานะหัวหน้ารัฐบาลได้อย่างเต็มภาคภูมิ มิใช่มีฐานะเป็นเพียงแต่หัวหน้าพรรคการเมืองพรรคหนึ่งที่ร่วมรัฐบาลเท่านั้น ซึ่งการสร้างภาวะผู้นำดังกล่าวจะประกอบด้วยกลไก 2 ประการคือ การ

        กำหนดให้การเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจะต้องมาจากเสียงข้างมากในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร และการวางหลักเกณฑ์ที่เข้มงวดในการถอดถอนนายกรัฐมนตรีไว้ในรัฐธรรมนูญ

1.1.1 การกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากเสียงข้างมากในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร

        เพื่อให้นายกรัฐมนตรีเข้าสู่ตำแหน่งได้อย่างมีเกียรติภูมิ และเพื่อให้กระบวนการเสนอตัวบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีสะท้อนถึงหลักการประชาธิปไตยในการรับฟังเสียงของผู้แทนของประชาชนอย่างแท้จริง โดยไม่เปิดโอกาสให้มีการแทรกแซงจากภายนอกในกระบวนการสรรหานายกรัฐมนตรี สมควรเปลี่ยนแปลงระบบการเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีที่เคยให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ใช้ดุลพินิจแต่เพียงผู้เดียวว่า บุคคลใดมีความเหมาะสมและได้รับเสียงสนับสนุนจากสมาชิกฝ่ายข้างมากของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งในทางปฏิบัติที่ผ่านมากระบวนการตรวจสอบเสียงสนับสนุนจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนี้ก็มิได้ทำในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร หากแต่กระทำโดยผ่านบัญชีรายชื่อที่มีการลงชื่อไว้ล่วงหน้าและมอบให้หัวหน้าพรรคการเมืองที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้นสังกัดอยู่เก็บรักษาไว้ แล้วให้หัวหน้าพรรคการเมืองเป็นผู้ตัดสินใจว่าจะนำลายมือชื่อที่ลงไว้ล่วงหน้านั้นไปใช้ในการสนับสนุนบุคคลใด ซึ่งการดำเนินการเช่นนี้ได้ก่อให้เกิดปัญหาในแง่ความชอบธรรมทางการเมืองของบุคคลที่ได้รับการเสนอชื่อให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีบางรายขึ้นในลักษณะที่ว่าการเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของบุคคลดังกล่าวเป็นไปโดยไม่สามารถกล่าวอ้างได้อย่างเต็มภาคภูมิว่ามาจากความเห็นชอบของเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรได้

        โดยเหตุดังกล่าวจึงควรกำหนดให้กระบวนการในการเสนอชื่อผู้ที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจะต้องกระทำลงในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรโดยการลงคะแนนเสียงลับของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้กระบวนการในการเสนอชื่อประมุขของฝ่ายบริหารเป็นไปด้วยความโปร่งใสและเป็นแบบอย่างที่แสดงออกถึงหลักการของระบอบประชาธิปไตยอีกด้วย กลไกในลักษณะดังกล่าวนี้ จะทำให้การได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีจะสามารถกล่าวอ้างถึงฐานการสนับสนุนจากเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรที่ได้ลงมติโดยอิสระและไม่ถูกครอบงำโดยหัวหน้าหรือผู้นำพรรคการเมืองดังเช่นที่เป็นมาในอดีต และจะเป็นเครื่องส่งเสริมเกียรติภูมิ และภาวะการเป็นผู้นำของนายกรัฐมนตรีให้สามารถกล่าวอ้างให้เห็นประจักษ์ได้ว่า นายกรัฐมนตรีได้รับการยอมรับโดยคะแนนเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎรอย่างแท้จริง

        อย่างไรก็ตาม เพื่อที่จะเป็นหลักประกันในกระบวนการสรรหานายกรัฐมนตรีว่า จะต้องสามารถมีข้อยุติในเรื่องตัวบุคคลให้ได้ในระยะเวลาที่จำกัด เพื่อมิให้การบริหารราชการแผ่นดินต้องหยุดชะงักบง ภายใต้สภาพความเป็นจริงในทางการเมืองของสังคมไทย ซึ่งย่อมยากยิ่งที่จะมีสมาชิกพรรคการเมืองพรรคใดได้รับเลือกตั้งโดยมีคะแนนเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร และซึ่งอาจก่อให้เกิดภาวะชะงักงันในทางการเมือง เนื่องจากการแข่งขันกันเข้าสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของผู้นำพรรคการเมืองต่าง ๆ โดยไม่สามารถมีมติที่เด็ดขาดได้ จึงสมควรกำหนดโดยแจ้งชัดในรัฐธรรมนูญถึงภารกิจในการเลือกสรรนายกรัฐมนตรีว่าเป็นภารกิจหลักของสภาผู้แทนราษฎรที่จะต้องดำเนินการให้เสร็จสิ้นในระยะเวลาที่กำหนด ซึ่งในที่นี้คือภายใน 40 วัน นับแต่วันเปิดสมัยประชุมสามัญครั้งแรก หากภายในกำหนดเวลาดังกล่าวสภาผู้แทนราษฎรยังไม่สามารถเสนอชื่อบุคคลผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ ก็เท่ากับว่าสภาผู้แทนราษฎรประสบความล้มเหลวในการปฏิบัติตามหน้าที่ที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ และสมควรที่จะกำหนดให้อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงโดยอัตโนมัติ เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่ขึ้นมารับหน้าที่ดังกล่าวต่อไป

        อย่างไรก็ตามในกรณีที่จำกัดเคร่งครัดในเรื่องการต้องมีคะแนนเสียงข้างมากเด็ดขาดของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรภายในระยะเวลากำหนด โดยไม่เปิดทางเลือกอื่นไว้ ก็อาจจะก่อให้เกิดปัญหาในเรื่องการต่อรองในทางการเมืองระหว่างพรรคการเมืองต่าง ๆ เพื่อแลกเปลี่ยนหรือต่อรองเกี่ยวกับตำแหน่งในทางการเมืองของแต่ละพรรคโดยไม่มีทางจบสิ้น เพราะทุกฝ่ายย่อมทราบว่าผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจำเป็นที่จะต้องได้รับเสียงสนับสนุนข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร มิฉะนั้นก็จะนำไปสู่สถานการณ์ที่ไม่พึงประสงค์ คือ การสิ้นอายุของสภาผู้แทนราษฎรโดยอัตโนมัติ ดังนั้นจึงสมควรกำหนดมาตรการเสริมเป็นทางเลือก ก่อนที่จะนำไปสู่การสิ้นอายุของสภาผู้แทนราษฎรโดยกำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจที่จะเสนอชื่อบุคคลที่ตนเห็นสมควรเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีขึ้นกราบบังคมทูลเพื่อแต่งตั้งได้ หากเมื่อระยะเวลา 30 วัน นับตั้งแต่วันเปิดประชุมสภาครั้งแรกได้ล่วงพ้นไปแล้ว และสภาผู้แทนราษฎรไม่สามารถมีมติโดยเสียงข้างมากเด็ดขาดเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ ทั้งนี้โดยกำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรมีเวลาเพียงสิบวัน ในการดำเนินการเลือกสรรผู้ที่มีความเหมาะสมหากเมื่อระยะเวลาสิบวันนี้ผ่านไป หรือหมายความว่าเมื่อครบ 40 วัน นับแต่วันเปิดประชุมสภาครั้งแรกแล้ว ยังคงไม่มีการเสนอชื่อบุคคลผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี อายุของสภาผู้แทนราษฎรก็ย่อมสิ้นสุดลงโดยอัตโนมัติ

        สำหรับลงมติในกระบวนการสรรหาผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีนั้น ควรกำหนดให้ใช้วิธีการลงคะแนนเสียงลับ เพื่อให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ใช้วิจารณญาณของตนอย่างเต็มที่ ในการเลือกสรรสมาชิกคนใดคนหนึ่งในสภาผู้แทนราษฎรเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีโดยไม่ต้องลงคะแนนเสียงโดยผูกพันอยู่กับมติหรืออาณัติมอบหมายของพรรคการเมือง แต่หากมีการเสนอชื่อบุคคลอื่นที่มีคุณสมบัติเหมาะสมแต่มิได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นกรณีที่กระทำได้โดยชอบและมิได้ขัดกับหลักการประชาธิปไตย หรือระบบรัฐสภาแต่อย่างใดเลยนั้น ควรกำหนดให้มีการลงมตินับคะแนนเสียงโดยเปิดเผยโดยวิธีการขานชื่อ เพื่อให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแสดงความรับผิดชอบอย่างเต็มที่ในการตัดสินใจของตนในการเลือกสรรบุคคลที่มิได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนมาก่อนเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เพราะหากปรากฏว่ามีสมาชิกมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งหมดที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรใช้ดุลพินิจของตนโดยแสดงออกอย่างเปิดเผยถึงการสนับสนุนบุคคลนอกสภาให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีโดยไม่สนับสนุนหวหน้าหรือผู้นำพรรคการเมืองของตนเอง กรณีก็ย่อมปรากฏชัดอยู่ในตัวแล้วว่าผู้นำพรรคการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรขาดความเหมาะสมและไม่ได้รับการยอมรับแม้จากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหลายเอง และบุคคลภายนอกที่ถูกเลือกนั้นย่อมมีความรู้ความสามารถที่เป็นที่ยอมรับและมีความเหมาะสมมากกว่าในสายตาของผู้แทนของประชาชน และย่อมมีความชอบธรรมที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ เมื่อได้รับการสนับสนุนโดยเปิดเผยจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสียงข้างมากภายใต้เงื่อนไชที่กล่าวข้างต้น

        ความพยายามในการสร้างภาวะความเป็นผู้นำให้แก่นายกรัฐมนตรีในฐานะของหัวหน้ารัฐบาลตามแนวทางที่เสนอนี้มิได้เป็นเรื่องใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้น หากแต่ประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาในยุโรปหลายประเทศที่ได้มีความตื่นตัวในการที่จะปรับระบบรัฐสภาดั้งเดิมของตนให้เป็นระบบรัฐสภาที่ทำให้มีเหตุผลขึ้น (Rationalized Parliamentary System) ก็ได้นำมาตรการในลักษณะทำนองนี้ไปกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญของตน และไดใช้บังคับบทบัญญัติในลักษณะเช่นนี้กับการเลือกสรรนายกรัฐมนตรีของตนอยู่ อาทิเช่น ในกรณีของประเทศเยอรมัน กรีก และสเปน เป็นต้น

        ในสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ 23 พฤษภาคม 1949 ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 63 เกี่ยวกับการเลือกและแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีว่า “นายกรัฐมนตรีจะได้รับความเห็นชอบให้ดำรงตำแหน่งโดยมติของสภาผู้แทนราษฎรตามข้อเสนอของประธานาธิบดีของสหพันธ์ ผู้ที่จะได้รับความเห็นชอบให้ดำรงตำแหน่งจะต้องได้รับคะแนนเสียงสนับสนุนมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และจะได้รับการแต่งตั้งจากประธานาธิบดีของสหพันธ์ ในกรณีที่ผู้ที่ประธานาธิบดีเสนอชื่อ ไม่ได้รับความเห็นชอบโดยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สภาผู้แทนราษฎรสามารถเสนอชื่อบุคคลอื่นขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ ภายในกำหนดสิบสี่วันนับแต่วันที่ลงมติคราวแรก

        หากไม่มีมติเห็นชอบด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในการเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีภายในระยะเวลาดังกล่าว ให้ดำเนินการลงมติใหม่อีกครั้งหนึ่ง ในครั้งนี้ให้ถือว่าบุคคลที่ได้รับเสียงสนับสนุนมากที่สุดจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้รับการเสนอชื่อให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ในกรณีที่บุคคลที่ได้รับการเสนอชื่อได้รับคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ให้ประธานาธิบดีของสหพันธ์แต่งตั้งผู้นั้นเป็นนายกรัฐมนตรีภายในเจ็ดวันนับแต่วันที่มีมติของสภาผู้แทนราษฎร ในกรณีที่บุคคลที่ได้รับการเสนอชื่อไม่ได้รับคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ประธานาธิบดีของสหพันธ์อาจแต่งตั้งผู้นั้นให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีภายในกำหนดเจ็ดวันนับแต่วันที่มีมติของสภาผู้แทนราษฎร หรืออาจยุบสภาผู้แทนราษฎรก็ได้”

        ในกรณีของประเทศกรีก รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐกรีกฉบับปัจจุบัน ลงวันที่ 9 มิถุนายน 1975 มาตรา 37 บัญญัติในเรื่องการตั้งนายกรัฐมนตรีไว้ว่า ประธานาธิบดีจะแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากหัวหน้าพรรคการเมืองที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมด ในกรณีที่ไม่มีพรรคการเมืองใดมีคะแนนเสียงข้างมากดังกล่าว ประธานาธิบดีจึงอาจมอบหมายอำนาจในการจัดตั้งรัฐบาลให้แก่หัวหน้าพรรคการเมืองที่มีคะแนนเสียงมากที่สุด เพื่อให้ดำเนินการจัดตั้งรัฐบาลที่จะสามารถได้รับความไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎรขึ้น

        ในกรณีที่หัวหน้าพรรคการเมืองที่มีคะแนนเสียงมากที่สุดไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ ประธานาธิบดีอาจมอบหมายอำนาจในการจัดตั้งรัฐบาลให้แก่หัวหน้าพรรคการเมืองที่มีคะแนนเสียงบำดับที่สองและสามต่อไปตามลำดับ โดยหัวหน้าพรรคการเมืองแต่ละลำดับมีระยะเวลาในการดำเนินการจัดตั้งรัฐบาลสามวัน หากพ้นกำหนดดังกล่าวแล้วและยังไม่มีหัวหน้าพรรคการเมืองใดจัดตั้งรัฐบาลได้ ประธานาธิบดีอาจเรียกประชุมหัวหน้าพรรคการเมืองทุกพรรคเพื่อทำการตกลงในการจัดตั้งรัฐบาล หากว่าไม่สามารถดำเนินการจัดตั้งรัฐบาลที่จะสามารถได้รับความไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎรได้อีก ประธานาธิบดีอาจมอบหมายให้ประธานสภาแห่งรัฐ หรือประธานศาลฎีกา หรือประธานศาลบัญชี ทำการประกอบคณะรัฐมนตรีที่จะเป็นที่ยอมรับได้มากที่สุดขึ้นเพื่อทำหน้าที่เตรียมการเลือกตั้งแล้วยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นใหม่

        สำหรับประเทศสเปน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสเปนฉบับปัจจุบัน ซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ 27 ธันวาคม 1978 ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องการเลือกนายกรัฐมนตรีไว้ในบทบัญญัติมาตรา 99 ว่า

         “ในกรณีที่มีการเริ่มต้นวาระการดำรงตำแหน่งของสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไป หรือในกรณีอื่นที่จะต้องมีการเลือกนายกรัฐมนตรีตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด หลังจากที่พระมหากษัตริย์ได้ปรึกษากับตัวแทนของพรรคการเมืองที่มีสมาชิกอยู่ในสภาผู้แทนราษฎรแล้ว พระมหากษัตริย์จะเสนอชื่อบุคคลผู้สมควรได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อสภาผู้แทนราษฎรโดยผ่านประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้ได้รับการเสนอชื่อจะต้องแถลงนโยบายการบริหารงานของรัฐบาลที่ตนจะจัดตั้งขึ้นเพื่อขอรับความไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎร

        ในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติไว้วางใจด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งบุคคลดังกล่าวเป็นนายกรัฐมนตรี ในกรณีที่บุคคลดังกล่าวไม่ได้รับคะแนนเสียงไว้วางใจมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด ให้เสนอนโยบายการบริหารงานดังกล่าวเพื่อขอรับความไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎรอีกครั้งหนึ่งเมื่อระยะเวลาสี่สิบแปดชั่วโมงจากการลงมติในคราวแรกได้ล่วงพ้นไปแล้ว ในการลงมติครั้งที่สองนี้ให้ถือว่าสภาผู้แทนราษฎรมีมติไว้วางใจ หากว่าสภาผู้แทนราษฎรลงมติไว้วางใจโดยคะแนนเสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ลงมติในคราวนั้น

        หากสภาผู้แทนราษฎรไม่ให้ความไว้วางใจในการลงมติครั้งที่สอง พระมหากษัตริย์จะเสนอชื่อบุคคลอื่นซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในสองวรรคก่อน

        ภายในระยะเวลาสองเดือนนับแต่การลงมติครั้งแรกในสภาผู้แทนราษฎรตามข้อเสนอของพระมหากษัตริย์ หากสภาผู้แทนราษฎรไม่ได้ให้ความไว้วางใจในการจัดตั้งรัฐบาลแก่ผู้ได้รับการเสนอชื่อรายใดเลยให้พระมหากษัตริย์ยุบสภาผู้แทนราษฎรและสภาสูงเพื่อให้มีการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นใหม่ โดยให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ”

1.1.2 การวางหลักเกณฑ์ที่เข้มงวดในการถอดถอนนายกรัฐมนตรี

        เมื่อสามารถเลือกสรรตัวนายกรัฐมนตรีได้โดยกระบวนการที่ทำให้นายกรัฐมนตรีเป็นบุคคลที่สมาชิกฝ่ายข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรให้การยอมรับ โดยหลุดพ้นไปจากกรอบข้อจำกัดของพรรคการเมืองแล้ว ข้อเสนอประการต่อมาวางพื้นฐานอยู่ที่การกำหนดมาตรการในทางรัฐธรรมนูญที่จะให้นายกรัฐมนตรีที่ได้รับความสนับสนุนเข้าสู่ตำแหน่งโดยเสียงข้างมากในสภาสามารถดำรงตำแหน่งได้อย่างมีความมั่นคง และไม่ต้องพะวักพะวงกับการอภิปรายไม่ไว้วางใจในแต่ละครั้งมากเกินไป เพื่อให้นายกรัฐมนตรีสามารถกำหนดนโยบายและมาตรการที่เหมาะสมในการบริหารประเทศในกรอบที่กว้างมากไปกว่าประโยชน์ในทางการเมืองเฉพาะหน้าของพรรคร่วมรัฐบาลได้ ทั้งนี้ โดยจะต้องกำหนดหลักเกณฑ์ที่เข้มงวดในการถอดถอนนายกรัฐมนตรี ซึ่งรวมตลอดไปถึงการเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลอันจะมีผลให้นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งไปด้วย

        หลักเกณฑ์ที่เสนอสำหรับกระบวนการในการยื่นญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติเฉพาะกรณีไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือไม่ไว้วางใจรัฐบาลทั้งคณะก็คือ การกำหนดให้การยื่นญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐบาลทั้งคณะ จะกระทำได้ต่อเมื่อมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้หงมดที่มีอยู่ร่วมลงชื่อในญัตติ และการลงมติไม่ไว้วางใจจะต้องได้รับคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ มิฉะนั้นจะถือว่าญัตติดังกล่าวตกไป

        ในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือไม่ไว้วางใจรัฐบาลทั้งคณะ สภาผู้แทนราษฎรจะต้องลงมติโดยคะแนนเสียงเกินกวากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ เสนอชื่อบุคคลผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนใหม่ภายในกำหนดเจ็ดวันนับแต่วันที่ลงมติไม่ไว้วางใจ หากไม่สามารถมีมติดังกล่าวภายในกำหนดเวลาเจ็ดวันได้ ให้อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงโดยอัตโนมัติ

        มาตรการบังคับให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีคนใหม่โดยคะแนนเสียงข้างมากเด็ดขาดภายหลังการลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีนี้ เป็นการลังคับให้สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจโดยสร้างสรรค์ กล่าวคือ ไม่เพียงแต่จะประกาศความไม่เห็นด้วยต่อนายกรัฐมนตรีหรือต่อรัฐสภาที่กำลังบริหารประเทศอยู่เท่านั้น แต่สภาผู้แทนราษฎรจะต้องแสดงให้เห็นด้วยว่าสภาสามารถเสนอชื่อผู้บริหารประเทศคนใหม่ที่มีความเหมาะสมด้วยมติเสียงข้างมากเด็ดขาดของสมาชิกสภาได้ด้วยเช่นกัน ทั้งนี้ เพื่อที่จะไม่ให้กระบวนการถอดถอนนายกรัฐมนตรีเป็นไปโดยง่ายและโดยไม่ยั้งคิดจนอาจเป็นเหตุให้เกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองขึ้นได้ ดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในประเทศฝรั่งเศสในระหว่างสาธารณรัฐที่สามและสาธารณรัฐที่สี่ และในประเทศอิตาลีในระยะเวลาตั้งแต่ปี 12947 เป็นต้นมา ซึ่งมีอายุเฉลี่ยของการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลทุก ๆ 10-11 เดือนต่อรัฐบาลหนึ่งชุดเท่านั้น

        มาตรการในลักษณะนี้จะเป็นการป้องกันความร่วมมือในระหว่างพรรคการเมืองที่มีที่นั่งในสภาในลักษณะความร่วมมือที่ไม่สร้างสรรค์ (negative) ในการลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี เพราะในทางปฏิบัตินั้นมีความเป็นไปได้ที่พรรคการเมืองหลายพรรคอาจมีความขัดแย้งในเชิงนโยบายหรือในเรื่องการบริหารงานกับหัวหน้ารัฐบาล และมีความประสงค์เดียวกันที่จะให้นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง อันส่งผลให้เกิดการลงมติโดยเสียงข้างมากเด็ดขาดสนับสนุนในมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีได้ แต่ครั้นจะให้พรรคการเมืองเหล่านี้ ซึ่งมีนโยบายหรือแนวทางในทาการเมืองที่แตกต่างกันมาหาข้อสรุปร่วมกันในการเลือกเฟ้นหาตัวนายกรัฐมนตรีคนใหม่ก็อาจเป็นเรื่องที่ยุ่งยากกว่าการลงมติไม่ไว้วางใจมากนัก การที่สามารถมีได้แต่มติในเชิงลบคือการไม่ไว้วางใจโดยไม่อาจเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีคนใหม่โดยเสียงข้างมากได้เช่นนี้ ย่อมก่อให้เกิดวิกฤตการณ์ในทางการเมืองขึ้นในชาติและส่งผลให้เกิดความชะงักงันในการบริหารราชการแผ่นดิน และย่อมก่อให้เกิดผลเสียหายร้ายแรงต่อประเทศชาติโดยส่วนรวม ดังนั้นจึงควรกำหนดหลักเกณฑ์ป้องกันปัญหาในลักษณะดังกล่าวนี้ไว้ล่วงหน้า โดยกำหนดว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่จะร่วมกันสนับสนุนญัตติไม่ไว้วางใจรัฐบาลหรือนายกรัฐมนตรีจะต้องมั่นใจว่า หากนายกรัฐมนตรีไม่ได้รับความไว้วางใจและต้องพ้นจากตำแหน่งแล้ว ตนจะสามารถมีมติร่วมกันในการเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีคนใหม่โดยคะแนนเสียงข้างมากเด็ดขาดได้ในระยะเวลาที่กำหนด มิฉะนั้นอายุของสภาผู้แทนราษฎรก็จะต้องสิ้นสุดลงโดยอัตโนมัติ ซึ่งก็เป็นกรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่พึงปรารถนาเป็นอย่างยิ่งอยู่แล้ว

        โดยผลแห่งมาตรการนี้ การเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลทั้งคณะหรือนายกรัฐมนตรีจะเป็นกระบวนการที่เกิดขึ้นได้ยาก และจะเกิดขึ้นก็แต่เฉพาะในกรณีที่มีความสำคัญและเป็นเรื่องของความผิดพลาดร้ายแรงที่จะส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์หรือชื่อเสียงของประเทศชาติที่ปรากฏขึ้นในการดำเนินนโยบายบริหารประเทศของรัฐบาลหรือในพฤติการณ์ที่ไม่สุจริตของนายกรัฐมนตรีเท่านั้น

        นอกจากนั้น มาตรการในลักษณะเช่นนี้ ยังจะทำให้ความพยายามที่มุ่งจะโค่นล้มรัฐบาลที่ดำรงตำแหน่งอยู่ลงให้ได้ เพียงเพื่อที่จะให้มีการปรับโครงสร้างของรัฐบาลผสมเสียใหม่เพื่อเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองของตนสามารถสอดแทรกเข้าไปร่วมรัฐบาลแทนที่พรรคการเมืองอื่นๆ โดยมิได้ปรากฏถึงข้อผิดพลาดที่ชัดเจนและแท้จริงในการบริหารราชการแผ่นดิน (ซึ่งมักจะเป็นความพยายามที่เกิดขึ้นอยู่เสมอในปรากฏการณ์ทางการเมืองของสังคมไทย ในขณะที่หัวหน้ารัฐบาลในขณะนั้นมีศักยภาพและได้รับการยอมรับอย่างสูงจากประชาชนมากกว่าหัวหน้าพรรคการเมืองอื่นๆ) ลดน้อยลงไปจากเดิมอีกด้วยเพราะการกำหนดเกณฑ์คะแนนเสียงข้างมากเด็ดขาดไว้สำหรับมติไม่ไว้วางใจ และการกำหนดการสิ้นอายุโดยอัตโนมัติของสภาผู้แทนราษฎรในระยะเวลาที่กำหนดหากไม่สามารถเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีคนใหม่โดยคะแนนเสียงข้างมากได้นั้น จะทำให้สมาชิกพรรคการเมืองที่มุ่งเพียงให้เกิดความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเพื่อตนจะได้มีโอกาสเข้าร่วมในรัฐบาลด้วย มีความยับยั้งชั่งใจ และชั่งน้ำหนักผลดีผลเสียในการยื่นญัตติและในการลงมติมากขึ้น

        รัฐธรรมนูญของประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาในสังคมตะวันตกที่ได้มีการบัญญัติรับรองหลักเกณฑ์ในเรื่องการมีมติไม่ไว้วางใจโดยสร้างสรรค์นี้ไว้ก็เช่น รัฐธรรมนูญของเยอรมันและรัฐธรรมนูญของประเทศเบลเยี่ยม

        ในกรณีสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน รัฐธรรมนูญฉบับปี 1949 ในมาตรา 671 และมาตรา 68 ได้บัญญัติเกี่ยวกับการลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี และการที่นายกรัฐมนตรีจะแถลงขอรับความไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎรไว้ดังนี้

         “มาตรา 67 มติไม่ไว้วางใจที่สร้างสรรค์

สภาผู้แทนราษฎรจะมีมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีได้ก็ต่อเมื่อได้มีการเลือกผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนใหม่โดยเสียงข้างมากของสมาชิกที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร โดยเสนอให้ประธานาธิบดีแห่งสหพันธ์ถอดถอนนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในคราวเดียวกันนั้น ประธานาธิบดีแห่งสหพันธ์จะต้องดำเนินการให้เป็นไปตามมติดังกล่าว และแต่งตั้งผู้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี
ระยะเวลาสี่สิบแปดชั่วโมงนับแต่การยื่นญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีจะต้องล่วงพ้นไปก่อน จึงจะมีการเลือกผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนใหม่
        มาตรา 68 การขอมติไม่ไว้วางใจและการยุบสภาผู้แทนราษฎร

ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีขอรับความไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎร และไม่ได้รับมติไว้วางใจโดยคะแนนเสียงข้างมากของสมาชิกที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ประธานาธิบดีแห่งสหพันธ์โดยข้อเสนอของนายกรัฐมนตรีอาจยุบสภาผู้แทนราษฎรภายในยี่สิบเอ็ดวัน อำนาจในการยุบสภาดังกล่าวจะสิ้นสุดลงในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรโดยคะแนนเสียงข้างมากของสมาชิกที่มีอยู่ได้เลือกบุคคลผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนใหม่ภายในกำหนดเวลาดังกล่าว
ระยะเวลาสี่สิบแปดชั่วโมงนับแต่การยื่นขอรับความไว้วางใจจะต้องล่วงพ้นไปก่อนจึงจะมีการลงมติความไว้วางใจ”
        สำหรับประเทศเบลเยี่ยม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรเบลเยี่ยมฉบับปัจจุบัน ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมครั้งสุดท้ายเมื่อ 17 กุมภาพันธ์ 1994 ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 46 วรรคหนึ่งและวรรคสองว่าด้วย อำนาจในการยุบสภาผู้แทนราษฎรว่า “พระมหากษัตริย์ไม่อาจทรงยุบสภาผู้แทนราษฎรได้ เว้นแต่ในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรโดยเสียงข้างมากเด็ดขาดของสมาชิกที่อยู่ได้กระทำการ

ลงมติไม่ให้ความไว้วางใจแก่รัฐบาลซึ่งขอรับความไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎร โดยมิได้เสนอชื่อบุคคลผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนใหม่ให้แก่พระมหากษัตริย์ภายในระยะเวลาสามสิบวันนับแต่วันที่มีมติไม่ให้ความไว้วางใจแก่รัฐบาล
ลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลในญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล โดยมิได้เสนอชื่อบุคคลผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีใหม่ให้แก่พระมหากษัตริย์ในโอกาสเดียวกันกับมติไม่ไว้วางใจนั้น
        การลงมติในกรณีที่รัฐบาลขอรับความไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎรและการลงมติในญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ จะกระทำได้ต่อเมื่อระยะเวลาสี่สิบแปดชั่วโมงล่วงพ้นไปแล้วนับแต่มีการยื่นญัตติต่อสภาผู้แทนราษฎร”

        ในเรื่องการกำหนดให้การพ้นจากตำแหน่งของรัฐบาลทั้งคณะที่ต้องเป็นไปโดยมติไม่ไว้วางใจโดยเสียงข้างมากเด็ดขาดคือ มติที่มีเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งหมดที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร (ซึ่งก็คือมาตรการป้องกันมิให้มีการล้มรัฐบาลเพียงเพราะโดยเหตุที่สมาชิกพรรคร่วมรัฐบาลขาดการประชุมสภาคราวนั้น ๆ) เช่นนี้มีกำหนดอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐโปรตุเกส ฉบับลงวันที่ 2 เมษายน ค.ศ.1976 มาตรา 198 รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐกรีกฉบับปี ค.ศ.1975 มาตรา 84 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสเปน ค.ศ.1978 มาตรา 113 คณะรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ฉบับลงวันที่ 4 ตุลาคม ค.ศ.1958 มาตรา 49 ซึ่งล้วนแต่เป็นรัฐธรามนูญฉบับที่มีผลใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันในประเทศประชาธิปไตยตะวันตกที่ใช้ระบบรัฐสภาที่ได้ทำให้มีเหตุผลขึ้นทั้งสิ้น

        1.2 การกำหนดหลักเกณฑ์ที่เอื่อต่อการรักษาเสถียรภาพและความต่อเนื่องในการบริหารงานของรัฐบาล

        หลักเกณฑ์ที่เอื้อต่อการรักษาเสถียรภาพของรัฐบาล ซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับหลักเกณฑ์ในเรื่องการลงมติไม่ไว้วางใจที่เพิ่งกล่าวถึง และเห็นสมควรแยกมาเสนอในหัวข้อนี้ให้ชัดเจนขึ้นก็คือ การกำหนดให้นับคะแนนเสียงในการลงมติไม่ไว้วางใจเฉพาะแต่คะแนนเสียงที่เห็นชอบด้วยกับมติไม่ไว้วางใจนั้นเท่านั้น โดยไม่มีการนับคะแนนสำหรับมติที่ให้ความไว้วางใจ

        การนำหลักเกณฑ์เช่นนี้มาสใช้กับการเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล จะมีผลในการรักษาเสถียรภาพและความเป็นเอกภาพรัฐบาลผสมหลายพรรคได้อย่างมีนัยสำคัญ เพราะในอดีตที่ผ่านมานั้นทุกฝ่ายตระหนักดีว่า ภายใต้ระบบที่พรรคเสียงข้างมากกับรัฐบาลเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันนั้นย่อมยากยิ่งที่สภาจะลงมติโดยเสียงข้างมากไม่ไว้วางใจให้รัฐมนตรีบางคนบริหารราชการต่อไปอีกได้ แต่แม้ว่ารัฐมนตรีผู้ถูกอภิปรายจะชนะมติในญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปอยู่เสมอ แต่คะแนนเสียงที่จะสามารถวัดความไว้วางใจ หรือไม่ไว้วางใจอย่างแท้จริงของสมาชิกพรรคร่วมรัฐบาลที่มีต่อรัฐมนตรีที่ถูกเปิดอภิปรายนั้นกลับจะปรากฏจากจำนวนคะแนนเสียงไว้วางใจที่รัฐมนตรีผู้นั้นได้รับจากสมาชิกพรรคร่วมรัฐบาล

        ในกรณีที่รัฐมนตรีคนใดไม่เป็นที่นิยมหรือชื่นชอบในหมู่สมาชิกพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล แม้ว่าคะแนนเสียงไม่ไว้วางใจจะต่ำกว่าคะแนนเสียงไว้วางใจก็ตาม แต่โดยกลไกของการกำหนดให้มีการลงมตินับคะแนนเสียงไว้วางใจด้วยเพื่อเปรียบเทียบว่ามติใดมีคะแนนมากกว่า (เนื่องจากยังมิได้มีการกำหนดสัดส่วนของจำนวนคะแนนสำหรับการลงมติในเรื่องนี้ไว้โดยเฉพาะ เช่น ต้องให้มีเกินกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งหมดหรือสองในสามของสมาชิกทั้งหมด เป็นต้น) นั้น มักจะปรากฏเสมอว่า แม้คะแนนไม่ไว้วางใจในระหว่างรัฐมนตรีหลายคนที่ถูกอภิปรายจะมีจำนวนใกล้เคียงกันคือไม่เกินจำนวนสมาชิกพรรคฝ่ายค้านทั้งหมด แต่หากรัฐมนตรีคนใดได้รับคะแนนเสียงไว้วางใจในจำนวนที่น้อยหรือแตกต่างจากรัฐมนตรีคนอื่น ๆ ที่ถูกอภิปรายในคราวเดียวกัน ก็หมายความว่ารัฐมนตรีผู้นั้นไม่เป็นที่ไว้วางใจอีกต่อไปในสายตาของสมาชิกพรรคร่วมรัฐบาลด้วยกัน ซึ่งแม้จะไม่ได้ลงคะแนนให้กับญัตติไม่ไว้วางใจ แต่ก็เลือกที่จะงดออกเสียง หรือออกจากที่ประชุมไปในระหว่างการนับคะแนนไว้วางใจ และสภาพความคลางแคลงใจหรือไม่ไว้วางใจซึ่งกันและกันในระหว่างพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลต่อปัญหา เรื่อง “คะแนนไว้วางใจที่ขาดหายไป” นี้ มักจะนำไปสู่ข้อวิพากษ์วิจารณ์และความแตกแยก ในระหว่างพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลเสมอ ทั้ง ๆ ที่ไม่มีความจำเป็นอย่างใดเลยในการต้องขอมติไว้วางใจอีกครั้งหนึ่ง ในเมื่อได้มีการลงมติสำหรับญัตติไม่ไว้วางใจไปเรียบร้อยแล้ว และญัตตินั้นมีจำนวนคะแนนเสียงสนับสนุนไม่ถึงตามสัดส่วนที่กฎหมายกำหนด เป็นเหตุให้ญัตติต้องตกไปอยู่แล้ว

        การกำหนดว่าในการนับคะแนนเสียงในการลงมติไม่ไว้วางใจนั้นจะนับเฉพาะแต่คะแนนเสียงของผู้ที่สนับสนุนมติคือเห็นด้วยกับการไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเท่านั้น ย่อมจะเป็นมาตรการอีกประการหนึ่งที่จะปกป้องไม่ให้เกิดปัญหาเกี่ยวกับเสถียรภาพของรัฐบาลอันเกิดจากความขัดแย้งภายในพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลเองจากปัญหาคะแนนไว้วางใจที่ขาดหายไปดังที่กล่าวมาแล้วอีกด้วย

        หลักเกณฑ์การนับคะแนนในการเปิดอภิปรายทั่วไปที่กำหนดให้นับเฉพาะแต่มติที่เห็นชอบกับการไม่ไว้วางใจเท่านั้น ดังที่กล่าวมานี้ มีปรากฏตัวอย่างในรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ.1958 ในมาตรา 49 วรรคสองซึ่งบัญญัติไว้โดยแจ้งชัดว่า การลงมติในญัตติไม่ไว้วางใจรัฐบาลนั้นจะนับเฉพาะคะแนนเสียงที่ลงสำหรับการให้ความเห็นชอบต่อกับบัญญัติไม่ไว้วางใจนั้น เท่านั้น

        นอกจากหลักเกณฑ์เสริมในเรื่องกระบวนการนับคะแนนแล้ว การวางหลักเกณฑ์ที่เอื้อต่อเสถียรภาพและความต่อเนื่องในการบริหารงานของรัฐบาล ยังอาจกระทำได้ตามข้อเสนอดังต่อไปนี้คือ การห้ามเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจในระหว่างสมัยประชุมวิสามัญประการหนึ่ง กับการกำหนดรับรองอำนาจที่ฝ่ายบริหารจะแถลงภาวะความจำเป็นในการนิติบัญญัติต่อสภาเพื่อให้กฎหมายที่รัฐบาลเห็นว่ามีความสำคัญในการดำเนินการตามนโยบายสามารถผ่านการพิจารณาของสภาได้อย่างรวดเร็ว อีกประการหนึ่ง

1.2.1 การห้ามเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจระหว่างสมัยประชุมวิสามัญ

        โดยปกติแล้ว สมัยประชุมวิสามัญของรัฐสภาจะเปิดขึ้นโดยเหตุผลความจำเป็นพิเศษในการนิติบัญญัติ เพื่อให้การพิจารณากฎหมายเรื่องหนึ่งเรื่องใดที่คั่งค้างอยู่จากการประชุมสมัยสามัญเสร็จสิ้นไปโดยเร็วเท่านั้น แต่กลับปรากฏว่าในอดีตที่ผ่านมาในทางการเมืองไทย กลับมีการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีหรือรัฐบาลในสมัยประชุมวิสามัญด้วย ทั้ง ๆ ที่การเปิดสมัยประชุมพิเศษขึ้นดังกล่าวมีจุดมุ่งหมายเฉพาะเรื่องอยู่ที่การนิติบัญญัติเท่านั้น แต่โดยที่ไม่มีบทบัญญัติห้ามการขอเปิดอภิปรายทั่วไปเป็นญัตติด่วนซึ่งจะต้องนำไปสู่การพิจารณาก่อนเรื่องอื่น ๆ กรณีจึงปรากฏอยู่เสมอว่าในระหว่างการเปิดประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญนั้น แทนที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะได้มีโอกาสประชุมพิจารณาและทำหน้าที่ในทางนิติบัญญัติแต่กลับต้องมาใช้เวลาจำนวนมากไปกับการอภิปรายและลงคะแนนเสียงในญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพ่อลงมติไม่ไว้วางใจ ซึ่งนับเป็นการบั่นทอนทั้งในเรื่องประสิทธิภาพในการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหารซึ่งจะต้องมาพะวักพะวนและเตรียมตัวสำหรับการชี้แจงเรื่องต่าง ๆ ที่จะถูกอภิปรายไม่ไว้วางใจ และทั้งยังบั่นทอนเวลาที่ผ่านนิติบัญญัติจะได้ใช้ไปในกระบวนการนิติบัญญัติอีกเป็นอย่างมากด้วย

        ดังนั้น จึงเห็นควรกำหนดให้เห็นไว้โดยแจ้งชัดในรัฐธรรมนูญมิให้มีการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลทั้งคณะ หรือรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลในสมัยประชุมวิสามัญ ทั้งนี้เพื่อให้สมัยประชุมวิสามัญที่เปิดขึ้นเพื่อการพิจารณากฎหมาย ได้กลายเป็นสมัยประชุมเพื่อการนิติบัญญัติอย่างแท้จริงสมตามความมุ่งหมาย

        บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญของประเทศประชาธิปไตตะวันตกที่ใช้ระบบรัฐสภาที่วางหลักเกณฑ์ในเรื่องสมัยประชุมวิสามัญไว้โดยแจ้งชัด ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสเปน ค.ศ.1978 มาตรา 73 และรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ.1958 มาตรา 29 วรรคหนึ่ง ซึ่งบัญญัติไว้มีใจความตรงกันว่า สมัยประชุมวิสามัญที่จะมีการเรียกประชุมนั้นจะต้องมีระเบียบวาระการประชุมที่กำหนดไว้เป็นการล่วงหน้าขณะเรียกประชุม และสมัยประชุมวิสามัญจะสิ้นสุดลงทันทีเมื่อการพิจารณาเสร็จสิ้นตามระเบียบวาระที่กำหนดไว้แล้ว ทั้งนี้ โดยไม่เปิดโอกาสให้มีการเสนอระเบียบวาระใหม่ระหว่างสมัยประชุมวิสามัญได้ ซึ่งกลไกเหล่านี้ย่อมมีผลเป็นการห้ามมิให้มีการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจในระหว่างสมัยประชุมวิสามัญนั่นเอง

1.2.2 การรับรองการประกาศภาวะความจำเป็นในการนิติบัญญัติโดยนายกรัฐมนตรี

        กฎหมายย่อมเป็นเครื่องมือที่สำคัญที่จะทำให้ฝ่ายบริหารสามารถดำเนินการตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อสภาให้ลุล่วงไปได้ และกฎหมายเฉพาะเรื่องที่มีบทบัญญัติตามที่รัฐบาลต้องการย่อมเป็นเครื่องมือที่สำคัญยิ่งในการดำเนินการตามนโยบายเฉพาะด้านที่รัฐบาลกำหนดไว้ให้บรรลุตามความมุ่งหมายได้ แต่จากสภาพข้อเท็จจริงที่ว่า กระบวนการในการตรากฎหมายของเราเป็นไปได้โดยใช้ระยะเวลายาวนาน และในหลายกรณีมักจะมีการปรับเปลี่ยนบทบัญญัติของกฎหมายที่รัฐบาลเสนอร่างเข้ามาในการพิจารณาชั้นคณะกรรมาธิการ จนกระทั่งกฎหมายนั้น ๆ ตราออกมาแล้วก็กลับไม่มีความสมบูรณ์หรือไม่มีบทบัญญัติที่จะเนเครื่องมือในการผลักดันให้นโยบายบรรลุเป้าหมายตามที่รัฐบาลประสงค์ได้ ดังนั้น เพื่อให้รัฐบาลสามารถมีเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพมารองรับนโยบายที่แถลงไว้ จึงเสนอให้กำหนดบทบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญรับรองอำนาจของฝ่ายบริหารอันได้แก่นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีที่จะแถลงต่อสภาซึ่งกำลังพิจารณาร่างกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งอยู่ว่า รัฐบาลมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีกฎหมายในลักษณะดังกล่าวหรือที่จะต้องมีเนื้อความส่วนหนึ่งส่วนใดของร่างกฎหมายที่กำลังพิจารณาอยู่ในลักษณะตามที่ได้เสนอไว้ต่อสภา เพ่อให้การปฏิบัติตามนโยบายสำคัญที่รัฐบาลได้แถลงไว้ต่อรัฐสภาสามารถบรรลุเป้าหมายได้

        การประกาศภาวะความจำเป็นทางนิติบัญญัติที่กระทำต่อสภาที่กำลังพิจารณาร่างกฎหมายอยู่ จะส่งผลให้สภาแห่งนั้นจะต้องลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบในร่างกฎหมายนั้นทั้งฉบับ หรือในเนื้อความส่วนหนึ่งส่วนใดของร่างกฎหมายนั้นตามที่นายกรัฐมนตรีแถลงโดยไม่มีการแปรญัตติแก้ไขเพิ่มเติมหรือตัดทอนถ้อยคำ และเป็นการลงมติเพียงครั้งเดียวในร่างกฎหมายนั้น ๆ ของสภาแห่งนั้น

        การกำหนดบทบัญญัติเช่นนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญ จะมีผลให้รัฐบาลสามารถเร่งรัดกระบวนการตรากฎหมายตลอดทั้งสามารถควบคุมเนื้อหาของกฎหมายในกรณีที่เป็นเรื่อสำคัญและเกี่ยวเนื่องกับนโยบายสำคัญที่รัฐบาลได้แถลงไว้ต่อรัฐสภาให้สามารถตราขึ้นใช้บังคับได้โดยรวดเร็วโดยการลงมติเพียงครั้งเดียวของสภาทีเกี่ยวข้อง ซึ่งจะทำให้รัฐบาลสามารถมีเครื่องมือในการบริหารงานไปได้โดยไม่หยุดชะงักและเพ่อที่จะให้รัฐบาลต้องรับผิดชอบโดยตรงต่อผลของการบริหารงานที่ปรากฏขึ้นในภายหลังโดยไม่อาจปฏิเสธความรับผิดโดยการยกข้ออ้างเรื่องที่ไม่มีกฎหมายเป็นเครื่องมือในการปฏิบัติตามนโยบายมาใช้ได้อีกต่อไป

        การกำหนดเงื่อนไขในเรื่องที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี ก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะแถลงภาวะความจำเป็นในทางนิติบัญญัติต่อสภาที่กำลังพิจารณากฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งอยู่นั้น จะเป็นมาตรการที่ช่วยกลั่นกรองการตัดสินใจของนายกรัฐมนตรีอีกชั้นหนึ่งเพื่อให้นายกรัฐมนตรีตัดสินใจดำเนินการในลักษณะเช่นนี้เฉพาะแต่ในเรื่องที่มีความสำคัญและเป็นนโยบายหลักของรัฐบาลโดยตรงเท่านั้น เพราะหากรัฐบาลแพ้มติในร่างกฎหมายที่นายกรัฐมนตรีได้ขอแถลงภาวะความจำเป็นในทางนิติบัญญัติผูกพันความรับผิดชอบของรัฐบาลไว้นั้น ย่อมมีผลโดยตรงต่อปัญหาความรับผิดชอบในการเมืองของรัฐบาลด้วย

        การรับรองเรื่องภาวะความจำเป็นในทางนิติบัญญัติในลักษณะที่กล่าวมานี้ แม้ว่าจะไม่ใช่การให้อำนาจเด็ดขาดแก่รัฐบาลโดยให้ถือว่ากฎหมายฉบับที่นายกรัฐมนตรีแถลงถึงภาวะความจำเป็นทางนิติบัญญัติได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้วโดยอัตโนมัติโดยไม่จำต้องมีการลงมติของสภาอีก ดังที่ปรากฏอยู่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญบางประเทศก็ตาม แต่มาตรการตามที่เสนอนี้ก็น่าจะเป็นมาตรการที่เหมาะสมกับสภาพสังคมการเมืองไทย ซึ่งยังไม่พัฒนาไปถึงจุดที่ทำให้ยอมรับได้ว่าในระบบกฎหมายของเราจะสามารถมีกฎหมายที่ไม่ได้ตราโดยฝ่ายนิติบัญญัติเลยแต่มีผลบังคับได้เช่นเดียวกับกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติทุกประการได้

        สำหรับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญของประเทศในระบบรัฐสภาที่บัญญัติรองรับเรื่องการประกาศภาวะความจำเป็นทางนิติบัญญัตินี้ไว้ก็ได้แก่ ประเทศเยอรมันและประเทศฝรั่งเศส ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (ค.ศ.1949) ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน ได้กำหนดบทบัญญัติว่าด้วยความจำเป็นในทางนิติบัญญัติไว้ในมาตรา 81 ดังนี้

ในกรณีที่บัญญัติไว้ว่าในมาตรา 68 หากไม่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎร ประธานาธิบดีแห่งสหพันธ์ โดยการร้องขอของนายกรัฐมนตรี และโดยความเห็นชอบของสภาสูงสามารถประกาศภาวะความจำเป็นในทางนิติบัญญัติต่อร่างพระราชบัญญัติฉบับใดฉบับหนึ่ง ซึ่งรัฐบาลได้แถลงว่ามีความเร่งด่วนแต่ไม่ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรได้ อำนาจดังกล่าวนี้อาจใช้ได้กับร่างกฎหมายซึ่งนายกรัฐมนตรีได้เสนอและร้องขอความไว้วางใจตามมาตรา 68 แต่ไม่ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรด้วย
ในกรณีที่มีการประกาศภาวะความจำเป็นทางนิติบัญญัติแล้ว สภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่รับร่างกฎหมายดังกล่าวอีกครั้งหนึ่ง หรือมีการแปรญัตติในร่างกฎหมายดังกล่าว จนกระทั่งรัฐบาลประกาศว่าไม่อาจยอมรับการแปรญัตติในลักษณะเช่นนั้นได้ ให้ถือว่าร่างกฎหมายนั้นผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว เมื่อสภาสูงได้ลงมติเห็นชอบด้วยในร่างกฎหมายดังกล่าว การลงมติของสภาสูงตามเงื่อนไขข้างต้นอาจกระทำได้เช่นกัน เมื่อร่างกฎหมายดังกล่าวยังไม่ได้ผ่านการพิจารณาลงมติในสภาผู้แทนราษฎรภายในสี่สัปดาห์ภายหลังจากที่มีการเสนอร่างกฎหมายนั้นต่อสภาผู้แทนราษฎร
ในระหว่างวาระการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีร่างกฎหมายอื่นที่ไม่ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร อาจนำมาเสนอและถือว่าได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในวรรคหนึ่งและวรรคสอง ภายในระยะเวลาหกเดือนนับแต่การประกาศภาวะความจำเป็นทางนิติบัญญัติครั้งแรก เมื่อระยะเวลาดังกล่าวสิ้นสุดลงนายกรัฐมนตรีที่ประกาศภาวะความจำเป็นทางนิติบัญญัติจะไม่สามารถประกาศภาวะความจำเป็นดังกล่าวได้อีก
กฎหมายที่ตราขึ้นตามความในวรรคสอง ย่อมไม่อาจเปลี่ยนแปลงแก้ไข ยกเลิก หรืองดเว้นการใช้บังคับกฎหมายรัฐธรรมนูญได้ ไม่ว่าบางส่วนหรือทั้งหมด”
        สำหรับกรณีของประเทศฝรั่งเศส บทบัญญัติเกี่ยวกับการให้อำนาจฝ่ายบริหารเร่งรัดกระบวนการนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ประกอบด้วยบทบัญญัติ 2 มาตรา คือ มาตรา 44 วรรคสาม และมาตรา 49 วรรคสาม มาตรา 44 วรรคสาม บัญญัติว่า “ในกรณีที่รัฐบาลร้องขอ สภาที่กำลังพิจารณาร่างกฎหมายอยู่จะต้องลงมติเพียงครั้งเดียวในบทบัญญัติทั้งหมดหรือบางส่วนของร่างกฎหมายที่พิจารณาอยู่ และจะมีมติเฉพาะแต่ในบทบัญญัตินั้นกับคำขอแปรญัตติที่รัฐบาลเป็นผู้เสนอหรือรับรองเท่านั้น” มาตรา 49 วรรคสาม บัญญัติว่า

         “ภายหลังจากที่ได้หารือในคณะรัฐมนตรีแล้ว นายกรัฐมนตรีอาจแถลงต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อขอผูกพันความรับผิดชอบของรัฐบาลในการลงมติในบทบัญญัติเรื่องหนึ่งเรื่องใดก็ได้ ในกรณีดังกล่าวให้ถือเสมือนว่าบทบัญญัติเช่นว่านั้นได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรแล้ว เว้นแต่ว่าจะได้มีการยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลภายในยี่สิบสี่ชั่วโมงต่อมา และญัตติดังกล่าวได้รับคะแนนเสียงสนับสนุนในการลงมติจากสภาผู้แทนราษฎรตามเงื่อนไขที่กำหนดในวรรคก่อน”

        แนวทางของบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสที่รับรองให้มีการตรากฎหมายโดย “ถือเสมือนว่า” สภาผู้แทนราษฎรได้ให้ความเห็นชอบในร่างกฎหมายนั้นแล้วตามนัยมาตรา 49 วรรคสาม ทั้งที่สภาผู้แทนราษฎรยังมิได้มีมติอย่างหนึ่งอย่างใดเลยในร่างกฎหมายดังกล่าวเช่นนี้ อาจจะไม่สอดคล้องกับค่านิยมและการยอมรับในสังคมไทยเท่าใดนัก ทั้งการกำหนดเงื่อนไขเป็นสภาพบังคับให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ไม่เห็นชอบด้วยกับรางกฎหมายจำต้องยื่นญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลในทุก ๆ คราวที่รัฐบาลประกาศภาวะความจำเป็นทางนิติบัญญัติก็น่าจะเป็นมาตรการบังคับที่รุนแรงเกินรไปและไม่เอื้ออำนวยต่อการรักษาเสถียรภาพของรัฐบาลผสมหลายพรรค ซึ่งยังคงขาดเอกภาพภายในอยู่มากดังที่เป็นอยู่ในสภาพความเป็นจริงปัจจุบัน ดังนั้น การกำหนดกรอบของการประกาศภาวะความจำเป็นทางนิติบัญญัติไว้ตามเงื่อนไขหลักของบทบัญญัติมาตรา 44 วรรคสามของรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส จึงน่าจะมีความเหมาะสมมากกว่าสำหรับสภาพสังคมไทย

[แก้ไข] 2. การเพิ่มมาตรการที่เสริมสร้างประสิทธิภาพของฝ่ายนิติบัญญัติ
        เมื่อได้ปรับปรุงกลไกที่จะเอื้ออำนวยต่อการสร้างประสิทธิภาพและความต่อเนื่องในการบริหารงานของรัฐบาลแล้ว ข้อเสนออีกส่วนหนึ่งจะมุ่งไปที่การเพิ่มมาตรการที่จะมีส่วนเสริมสร้างให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

        นอกเหนือจากข้อเสนอในส่วนที่เกี่ยวกับการทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพมากขึ้น ซึ่งมีส่วนที่เกี่ยวข้องกับงานของฝ่ายนิติบัญญัติอยู่ด้วยดังที่กล่าวไปบ้างแล้ว เช่น ในเรื่องการกำหนดหลักเกณฑ์ในการนับคะแนนเสียงในการลงมติไม่ไว้วางใจ การห้ามยื่นญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจระหว่างสมัยประชุมวิสามัญ หรือการรับรองในเรื่องการประกาศภาวะความจำเป็นในทางนิติบัญญัติแล้ว ข้อเสนอในส่วนที่เกี่ยวกับการเพิ่มมาตรการที่จะเสริมสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของฝ่ายนิติบัญญัติโดยตรง อาจแยกพิจารณาได้เป็นสามประเด็น คือ การห้ามมิให้มีการควบคุมการลงคะแนนเสียงของสมาชิกสภาในการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งลำดับต่าง ๆ กับการห้ามฝ่ายบริหารเข้าแทรกแซงในกระบวนการนิติบัญญัติ นอกจากในกรณีการตราพระราชกำหนดว่าด้วยเงินตราและภาษีอากร รวมตลอดทั้งรับรองกลไกควบคุมการทำงานของรัฐบาลโดยกระบวนการตั้งและตอบกระทู้ถามด้วยวาจาในที่ประชุมสภา ซึ่งจะได้พิจารณาข้อเสนอแต่ละประเด็นดังต่อไปนี้

2.1 การห้ามการควบคุมการลงคะแนนเสียงของสมาชิกสภาในการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ

        เป็นที่แน่นอนว่าในระบบรัฐสภานั้น การพิจารณาญัตติสำคัญ ๆ ที่กระทบกระเทือนการดำรงอยู่ของรัฐบาลหรือในการพิจารณากฎหมายที่รัฐบาลเสนอนั้น ย่อมเป็นเรื่องที่พรรคการเมืองร่วมรัฐบาลจำเป็นต้องควบคุมให้การออกเสียงลงคะแนนของสมาชิกสภาที่สังกัดพรรคของตนให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันเพื่อเอกภาพและการดำรงอยู่ของรัฐบาลเอง และแม้ว่าพฤติกรรมในการควบคุมคะแนนเสียง (whip) ในลักษณะเช่นนี้ จะขัดกับหลักเกณฑ์ในเรื่องความเป็นอิสระของผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งที่จะต้องปฏิบัติหน้าที่ตามมโนสำนึกของตน ซึ่งเป็นหลักการที่กำหนดอยู่ในรัฐธรรมนูญของประเทศที่ใช้ระบบประชาธิปไตยโดยทางผู้แทนส่วนใหญ่ของโลก แต่เหตุผลและความจำเป็นในเรื่องความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันและเสถียรภาพของรัฐบาลก็เป็นคำอธิบายที่มีน้ำหนักอยู่ไม่น้อยในการที่จะรับรองความชอบธรรมของการกระทำดังกล่าว

        แต่ทว่า การขยายขอบเขตการควบคุมของพรรคการเมืองในการลงคะแนนเสียงของสมาชิกสภาออกไปในเรื่องอื่น ๆ แทบทุกเรื่องที่จะมีการลงมติในที่ประชุมสภาดังที่ปรากฏอยู่ในสังคมการเมืองไทย กลับเป็นพฤติกรรมอีกส่วนหนึ่งซึ่งน่าจะส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อระบบประชาธิปไตยโดยทางผู้แทน และย่อมจะทำให้ผู้แทนราษฎรต้องตกอยู่ภายใต้การควบคุมของพรรคหรือผู้นำพรรคการเมืองโดยสิ้นเชิง กับทั้งจะทำให้ความมุ่งหมายและกระบวนการอภิปรายแสดงความคิดเห็นในที่ประชุมสภาหมดความสำคัญลง เนื่องจากมติในเรื่องต่าง ๆ ทุกเรื่องได้มีการกำหนดไว้ล่วงหน้าก่อนการประชุมแล้ว ดังนั้นจึงเห็นควรให้กำหนดมาตรการที่จะป้องกันการควบคุมคะแนนเสียงไว้ในรัฐธรรมนูญสำหรับกรณีของการลงมติที่เห็นได้ชัดเจนว่า จะไม่มีผลกระทบกระเทือนต่อเสถียรภาพของรัฐบาลโดยตรง อันได้แก่ การลงมติแต่งตั้งตัวบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ เช่น ตุลาการ รัฐธรรมนูญ ผู้ตรวจการรัฐสภาหรือตุลาการในศาลบัญชี หรือศาลตรวจเงินแผ่นดินที่จะมีขึ้นในอนาคต ฯลฯ เป็นต้น ทั้งนี้โดยจะควบคุมไปถึงกรณีของการแต่งตั้งองค์กรเจ้าหน้าที่ทางปกครองระดับสูงที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องขอรับความเห็นชอบจากสภาด้วย เช่น ในการแต่งตั้งคณะกรรมการ ป.ป.ป. คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ฯลฯ เป็นต้น เพราะกรณีการแต่งตั้งหรือให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งตัวบุคคลเหล่านี้ เป็นกรณีที่สมาชิกสภาจะต้องใช้ดุลพินิจโดยแท้จริงในการวินิจฉัยหรือเลือกสรรบุคคลซึ่งสมาชิกสภาเห็นว่ามีคุณสมบัติเหมาะสม และไม่มีข้อด่างพร้อยในการเข้ามาปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายเพื่อประโยชน์สาธารณะ ซึ่งสมาชิกสภาชอบที่จะใช้ความรู้ความสามารถและประสบการณ์ของตนวินิจฉัยและเลือกสรรผู้ที่มีคุณสมบัติครบถ้วนเหมาะสม โดยไม่จำต้องพึ่งพาการชี้นำหรือการควบคุมการลงคะแนนเสียงจากพรรคการเมืองหรือคณะกรรมการประสานงานพรรคการเมือง ซึ่งอาจจะชี้นำให้เลือกบุคคลหนึ่งบุคคลใดเพื่อผลประโยชน์ระยะสั้งในทางการเมืองของพรรคหรือของกลุ่มเป็นการเฉพาะมากยิ่งกว่าประโยชน์ของส่วนรวมก็ได้

        ข้อเสนอเกี่ยวกับเรื่องนี้ก็คือ ควรกำหนดให้การลงมติแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ตามที่มีกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ เว้นแต่การแต่งตั้งคณะกรรมาธิการ (ซึ่งไม่มีความจำเป็นในการกำหนดกระบวนการในการแต่งตั้งไว้เป็นพิเศษ) จะต้องกระทำโดยการลงคะแนนเสียงลับ เพื่อให้สมาชิกสภาสามารถใช้ดุลพินิจลงคะแนนสนับสนุนหรือคัดค้านตัวบุคคลที่เสนอให้พิจารณาได้อย่างเต็มที่ และโดยอิสระปราศจากการครอบงำอย่างหนึ่งอย่างใดจากภายนอก

        สำหรับในการพิจารณาให้ความเห็นชอบต่อตัวบุคคลผู้ถูกเสนอให้ดำรงตำแหน่งทางปกครองระดับสูงที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร หรือวุฒิสภา หรือรัฐสภานั้น เห็นควรเสนอให้สภาพิจารณาให้ความเห็นชอบ หรือไม่ให้ความเห็นชอบต่อตัวบุคคลที่เสนอมาเป็นรายบุคคลและโดยการลงคะแนนเสียงลับ ทั้งนี้ เพื่อให้สมาชิกสภาสามารถเลือกสรรผู้ที่มีคุณสมบัติและความรู้ความสามารถเหมาะสมตามตำแหน่งที่เสนอแต่งตั้งเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในกระบวนการบริหารราชการแผ่นดินอย่างแท้จริง และยังจะเป็นการกำหนดแนวทางที่เป็นประโยชน์และมีประสิทธิภาพสำหรับการให้ความเห็นชอบในการเข้าดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ซึ่งมีแนวโน้มว่าจะมีกฎหมายกำหนดให้จะต้องเสนอเข้ารับการพิจารณาจากสภามากยิ่งขึ้นในอนาคต ให้เป็นกระบวนการควบคุมตรวจสอบกระบวนการบริหารราชการแผ่นดินที่เป็นระบบ และชอบด้วยเหตุผลอย่างแท้จริงด้วย

2.2 การห้ามฝ่ายบริหารตราพระราชกำหนด นอกจากในเรื่องเงินตราและภาษีอากร

        การกำหนดรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจตราพระราชกำหนด ซึ่งมีค่าบังคับในทางกฎหมายในระดับเดียวกับพระราชบัญัติอันเป็นกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติได้ นับว่าเป็นข้อยกเว้นของหลักการที่ว่ากฎหมายคือเจตนารมณ์ทั่วไปของประชาชนที่แสดงออกโดยผ่านผู้แทนของประชาชนที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ข้อยกเว้นดังกล่าวก็เป็นที่ยอมรับในสังคมปัจจุบันที่กิจการต่าง ๆ ของรัฐมีความสลับซับซ้อนมากขึ้นว่า เป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยสภาพของเรื่องเองที่จะต้องมอบอำนาจนี้ให้แก่ฝ่ายบริหาร ดังเช่นในกรณีของกฎหมายเกี่ยวกับเงินตราและภาษีอากรซึ่งต้องตราขึ้นโดยเร่งด่วนและไม่สามารถเปิดเผยให้สาธารณชนทราบถึงการเตรียมการตรากฎหมายในเรื่องลักษณะเช่นนี้ได้ เพราะย่อมจะมีผลกระทบต่อประโยชน์ของส่วนรวมโดยตรง ดังนั้น ข้อยกเว้นในเรื่องเงินตราและภาษีอากรจึงเป็นที่จะยอมรับโดยทั่วไปว่า เป็นกรณีที่ฝ่ายบริหารอาจใช้อำนาจดำเนินการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับไปก่อนในรูปของพระราชกำหนด แล้วจึงนำกฎหมายดังกล่าวมาขอความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติในภายหลังได้

        แต่สำหรับกรณีอื่นๆ การรับรองให้ฝ่ายบริหารสามารถตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับเองได้โดยไม่ผ่านกระบวนการทางนิติบัญญัติย่อมเป็นสิ่งที่พึงระวังและพึงตรวจสอบอย่างเข้มงวด เพื่อมิให้หลักการพื้นฐานที่ว่า ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยและใช้อำนาจนี้ในการตรากฎหมายโดยผ่านองค์กรนิติบัญญัติจะต้องถูกกระทบกระเทือน ซึ่งเมื่อพิจารณาสภาพความเป็นจริงในสังคมการเมืองไทยในระยะที่ผ่านมา จะพบว่ารัฐธรรมนูญหลายฉบับได้รับรองให้ฝ่ายบริหารใช้อำนาจตราพระราชกำหนดในเรื่องอื่นๆ ที่มิใช่เรื่องเกี่ยวกับเงินตราและภาษีอากรไว้ด้วย และการที่ฝ่ายบริหารได้ใช้อำนาจตรากฎหมายในลักษณะพระราชกำหนดเช่นนี้ หลายกรณีในอดีตได้ถูกคัดค้านและโต้แย้งทั้งในแง่ความชอบธรรมของเนื้อหากฎหมายที่ตราขึ้น และความถูกต้องของกระบวนการตรากฎหมาย ดังเช่นกรณีของพระราชกำหนดนิรโทษกรรมผู้กระทำผิดที่เกี่ยวเนื่องกับเหตุการณ์นองเลือกในเดือนพฤษภาคม 2535 ซึ่งเป็นตัวอย่างที่ยืนยันสภาพดังกล่าวข้างต้นอย่างหนักแน่นและจะเป็นตัวอย่างที่สำคัญสำหรับการปฏิเสธอำนาจการตรากฎหมายของฝ่ายบริหารในประวัติศาสตร์ของกฎหมายรัฐธรรมนูญไทยไปอีกเป็นระยะเวลายาวนาน

        ดังนั้น เพื่อให้เป็นไปตามหลักการที่ว่ากระบวนการนิติบัญญัติควรจะได้กระทำโดยผู้แทนประชาชนที่มาจากการเลือกตั้ง โดยผ่านองค์กรของสภานิติบัญญัติประกอบกับข้อเท็จจริงที่ได้นำเสนอแล้วว่า สมควรจะกำหนดรองรับอำนาจของฝ่ายบริหารในการที่จะแถลงภาวะความจำเป็นทางนิติบัญญัติในระหว่างการพิจารณาร่างกฎหมายเรื่องหนึ่งเรื่องใดอันจะมีผลให้การพิจารณากฎหมายเรื่องนั้นเป็นไปโดยรวดเร็ว และมีเนื้อหาเป็นไปตามนโยบายที่ฝ่ายบริหารแถลงไว้ได้อยู่แล้ว ดังนั้นจึงไม่จำเป็นต้องมีการรับรองอำนาจในการตราพระราชกำหนดของฝ่ายบริหารไว้อีกต่อไป ทั้งนี้เว้นแต่เฉพาะในกรณีที่มีความจำเป็นเนื่องจากสภาพของเรื่องในส่วนที่เกี่ยวกับเงินตราและภาษีอากรเท่านั้น

        การกำหนดให้มีบทบัญญํติในลักษณะนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญนอกจากจะเป็นการยืนยันความชอบธรรมในอำนาจการตรากฎหมายขององค์กรฝ่ายนิติบัญญัติแล้ว ยังจะเป็นมาตรการหนึ่งที่ทำให้การปฏิบัติภารกิจของฝ่ายนิติบัญญัติมีความสำคัญมากขึ้น และทำให้กระบวนการนิติบัญญัติโดยภาพรวมมีประสิทธิภาพมากขึ้นอีกด้วย

2.3 การกำหนดให้มีวาระการประชุมเพื่อตอบกระทู้ถามด้วยวาจาในที่ประชุมสภา

        มาตรการที่จะช่วยเสริมประสิทธิภานในการปฏิบัติงานของฝ่ายนิติบัญญัติในประเด็นนี้มาจากพื้นฐานความต้องการที่ประสงค์จะให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถควบคุมตรวจสอบการทำงานของรัฐมนตรีได้อย่างแท้จริง โดยเฉพาะในเรื่องที่อยู่ในความสนใจของประชาชนและเป็นปัญหาปัจจุบันของการบริหารราชการแผ่นดินในขณะนั้น และในขณะเดียวกันการกำหนดให้มีมาตรการที่จะเปิดโอกาสให้สมาชิกสภาได้มีโอกาสสอบถามข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเรื่องการปฏิบัติงานที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีแต่ละคนในส่วนที่เกี่ยวข้องกับความทุกข์ยากเดือดร้อนหรือผลประโยชน์ของประชาชนนั้นย่อมเป็นมาตรการที่จะทำให้ฝ่ายบริหารต้องให้ความสนใจและใส่ใจในปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนที่เกี่ยวเนื่องกับกระทรวง ทบวง กรมที่ตนรับผิดชอบดูแลอยู่ และจะทำให้รัฐมนตรีในฐานะเจ้าหน้าที่บริหารในระดับสูงสุด จะต้องเอาใจใส่ต่อประสิทธิภาพและขั้นตอนการปฏิบัติงาน ตลอดจนผลกระทบจากการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่อยู่ภายใต้การดูแลของตนอีกส่วนหนึ่งด้วย

        ในอดีตที่ผ่านมาในสังคมการเมืองไทย การรับรองให้มีการตอบกระทู้ ถามด้วยวาจาในที่ประชุมสภาในลักษณะที่ให้ความสำคัญเท่าเทียมกันกับการตอบกระทู้ถามเป็นลายลักษณ์อักษรนั้น มีบัญญัติอยู่ในรัฐธรรมนูญไทยที่ใช้บังคับมาก่อนหน้านี้หลายฉบับ เช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2489 มาตรา 5 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2492 มาตรา 192 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2511 มาตรา 126 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2517 มาตรา 157 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2521 มาตรา 136 การเปลี่ยนแปลงหลักการในการตอบกระทู้ถามเสียใหม่ ให้ตอบเป็นลายลักษณ์อักษรในราชกิจจานุเบกษาเป็นหลักและการตอบกระทู้ถามด้วยวาจาเป็นข้อยกเว้นที่จะกระทำได้เฉพาะเมื่อเป็นกระทู้ถามของผู้นำฝ่ายค้าน หรือเป็นกระทู้ที่ประธานสภาวินิจฉัยให้ตอบในที่ประชุม ก็เพิ่งเริ่มต้นเมื่อมีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2534 ซึ่งบัญญัติเรื่องนี้ไว้ในมาตรา 149 วรรคสองนี่เอง

        เพื่อประโยชน์ในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปโดยมีประสิทธิภาพและทันท่วงทีตามสภาพข้อเท็จจริงทีเกิดขึ้น จึงเห็นสมควรให้มีบทบัญญัติรับรองการตอบกระทู้ถามด้วยวาจาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอื่น ที่มิใช่ผู้นำพรรคฝ่ายค้านในที่ประชุมสภาเพิ่มขึ้นจากเดิมอีก ทั้งนี้เพื่อใหสมาชิกสภาสามารถควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งกระทำโดยกลไกระดับต่าง ๆ ของรัฐได้อย่างเต็มที่และให้มีการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในประเด็นปัญหาที่มีการตั้งกระทู้ถามให้ปรากฏแก่สาธารณะโดยผ่านการประชุมของสภานิติบัญญัติได้ด้วย

        การกำหนดมาตรการเช่นนี้จะทำให้สมาชิกในคณะรัฐบาลแต่ละคนมีหน้าที่และมีความกระตือรือร้นในการติดตามผลปฏิบัติงานของหน่วยงานที่ตนดูแลโดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่มีผลกระทบต่อประชาชน หรือกรณีที่น่าสงสัยว่าจะมีความไม่โปร่งใสเกิดขึ้นในกลไกการบริหารงาน ซึ่งก็ย่อมจะมีส่วนทำให้มาตรการควบคุมของฝ่ายนิติบัญญัติ จะกลายเป็นกระบวนการที่มีความสำคัญ และได้รับการยอมรับอย่างแท้จริงจากประชาชน

        การกำหนดให้มีการตอบกระทู้ถามด้วยวาจาในที่ประชุมสภาเพียงประการเดียวอาจจะยังไม่เพียงพอสำหรับการเพิ่มประสิทธิภาพในการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลโดยฝ่ายนิติบัญญัติ เพราะการกำหนดระเบียบวาระและการบรรจุวาระการประชุมอาจจะไม่เอื้ออำนวยให้สามารถบรรจุกระทู้ถามในเรื่องที่มีความสำคัญเร่งด่วนหรือเป็นปัญหาสำคัญที่เกิดขึ้นในการบริหารราชการแผ่นดินที่กำลังเป็นที่สนใจแก่สาธารณะในขณะนั้นได้ทันท่วงทีในวาระการประชุมได้ โดยเหตุดังกล่าวจึงเสนอให้กำหนดในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญให้มีวันประชุมเพื่อตั้งและตอบกระทู้ถามด้วยวาจาในที่ประชุมในระหว่างสมัยประชุมสภาสามัญได้ โดยกำหนดให้ไว้ไม่เกินสัปดาห์ละครั้ง ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ที่สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาจะได้กำหนดตามความเหมาะสมเพื่อเป็นหลักประกันการรับรองสิทธิในการตรวจสอบซักถามรัฐมนตรีในเรื่องเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน อันเป็นหลักการหนึ่งของระบบรัฐสภาในปัจจุบันไว้ด้วย

        หลักเกณฑ์ในเรื่องการรับรองสิทธิของสมาชิกในอันที่จะตั้งคำถามให้รัฐมนตรีตอบในที่ประชุมสภาในเรื่องเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินที่ตนเป็นผู้รับผิดชอบนี้ ได้มีแนวทางปฏิบัติและรับรองอยู่ในรัฐธรรมนูญของประเทศประชาธิปไตยที่ใช้ระบบรัฐสภาในสังคมตะวันตกหลายประเทศ เช่น ในรัฐธรรมนูญเดนมาร์ค สเปน และฝรั่งเศส เป็นต้น

        ในกรณีของประเทศเดนมาร์ค รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรเดนมาร์คฉบับปัจจุบัน ลงวันที่ 5 มิถุนายน 1953 บัญญัติเกี่ยวกับเรื่องนี้ไว้ในมาตรา 53 ว่า

         “สมาชิกแต่ละคนของสภานิติบัญญัติโดยความยินยอมของสภา สามารถขออภิปรายในประเด็นที่เกี่ยวกับกิจการสาธารณะได้ทุกประการและสามารถขอให้รัฐมนตรีชี้แจงหรือให้คำอธิบายในประเด็นที่อภิปรายนั้นก็ได้”

        สำหรับประเทศสเปน รัฐธรรมนูญฉบับ ค.ศ.1978 ได้บัญญัติเกี่ยวกับการตั้งกระทู้ถามในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรไว้ในมาตรา 111 วรรคแรก ว่า “รัฐบาลหรือรัฐมนตรีแต่ละคนอาจถูกเรียกให้ไปปรากฏตัวและตอบกระทู้ถามของสมาชิกสภาแต่ละสภาได้ ข้อบังคับการประชุมสภาจะต้องกำหนดระยะเวลาขั้นต่ำต่อสัปดาห์ สำหรับระเบียบวาระในเรื่องนี้ไว้”

        สำหรับประเทศฝรั่งเศส รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้บัญญัติรองรับหลักเกณฑ์การตอบกระทู้ถามด้วยวาจาในที่ประชุมสภาไว้อย่างแจ้งชัดในมาตรา 48 วรรคสองว่า

         “จะต้องกำหนดวาระการประชุมสภาไว้อย่างน้อยสัปดาห์ละครั้ง สำหรับการตั้งกระทู้ถามของสมาชิกของรัฐสภา และการตอบกระทู้ถามของรัฐบาล”

        ดังนั้น การรับรองให้มีการประชุมอย่างน้อยหนึ่งครั้งในหนึ่งสัปดาห์ ตามที่กำหนดไว้เพื่อการตอบกระทู้ถามด้วยวาจา จึงเป็นธรรมเนียมการปฏิบัติที่มีการดำเนินการกันเป็นปกติอยู่แล้วในกระบวนการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินอันเป็นกลไกที่สำคัญของระบบรัฐสภาและนับเป็นกรณีที่สมควรจะต้องมีการดำเนินการเป็นอย่างยิ่งสำหรับการปรับปรุงกระบวนการตรวจสอบระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ทั้งนี้เพื่อประโยชน์ในการช่วยให้การทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

[แก้ไข]
บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่เสนอ
        ย่อมเป็นที่แน่นอนว่า ลำพังการจัดระบบความสัมพันธ์และการเสนอการตรวจสอบควบคุมทางการเมืองที่เหมาะสมระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารเพียงประการเดียว โดยปราศจากการจัดระบบการเลือกตั้งที่บริสุทธิ์ยุติธรรมและเหมาะสมที่จะเอื้ออำนวยให้เกิดพรรคการเมืองเสียงข้างมากได้ ตลอดทั้งการจัดระบบและสร้างสถาบันต่าง ๆ ที่จะทำหน้าที่ในฐานะโครงสร้างพื้นฐานในทางการเมืองของระบบรัฐสภาในสภาพความเป็นจริงปัจจุบัน อาทิเช่น การจัดสร้างสถาบันที่ทำหน้าที่ควบคุมตรวจสอบการเลือกตั้งและการหาเสียงเอกตั้ง สถาบันที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการทุกจริตของผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงต่าง ๆ ตลอดไปถึงองค์กรที่จะรับภาระในการตรวจสอบควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำขององค์กรเจ้าหน้าที่ทางปกครองของรัฐ ฯลฯ แล้ว การปรับเปลี่ยนหรือจัดระบบการตรวจสอบควบคุมในทางการเมืองเพียงอย่างเดียวย่อมไม่อาจนำไปสู่การแก้ปัญหาพื้นฐานที่ประสบอยู่ในปัจจุบันของระบบรัฐสภาที่เป็นอยู่ในสังคมไทยได้

        แต่ทว่า โดยข้อจำกัดของกรอบการศึกษาวิจัยนี้ข้อเสนอแนะและแนวทางการแก้ไขปัญหาที่สังคมไทยประสบอยู่ ตลอดทั้งบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่จะนำเสนอนี้ก็จะมุ่งเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาโดยสอดคล้องกับวิธีคิดกระบวนการของระบบรัฐธรรมนูญที่ทำให้มีเหตุผลขึ้น (Rationalized Parliamentary System) เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการปรับเปลี่ยนระบบการควบคุมตรวจสอบในทางการเมืองเท่านั้น โดยสำหรับแนวทางอีกส่วนหนึ่งของกระบวนการนี้ คือ การปรับเปลี่ยนกระบวนการจัดการเลือกตั้ง ตลอดทั้งการจัดสร้างโครงสร้างพื้นฐานในรูปแบบของสถาบันต่าง ๆ ที่มีภารกิจเฉพาะตามรัฐธรรมนูญ เช่น ในเรื่องการตรวจสอบควบคุมให้กระบวนการเลือกตั้งเป็นไปโดยบริสุทธิ์ หรือการจัดวางระบบศาลรัฐธรรมนูญ หรือศาลที่ทำหน้าที่ตรวจสอบระบบการใช้จ่ายเงินงบประมาณของรัฐ ตลอดทั้งศาลที่ทำหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาททางปกครองระหว่างองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐกับประชาชน ฯลฯ นั้น จะได้มีการศึกษาวิจัยแยกเฉพาะออกมาเป็นส่วน ๆ ต่างหาก ซึ่งหากเมื่อได้นำงานวิจัยอื่นๆ ที่เกิดขึ้นในกรอบความคิดและการวางสมมุติฐานการวิจัยไว้ในลักษณะเดียวกันนี้เข้ามาผสมผสานและจัดความสัมพันธ์ระหว่างกันให้เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันแล้ว ย่อมจะสามารถสร้างกลไกของรัฐธรรมนูญที่สมบูรณ์ในกรอบความคิดของหลักรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutinalism) ซึ่งจะสามารถปรับเปลี่ยนโฉมหน้าในทางการเมืองของสังคมไทยในอนาคตได้

        สำหรับเนื้อหาของบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่นำเสนอภายในกรอบของการปรับปรุงกระบวนการตรวจสอบรัฐบาลในทางการเมืองที่เหมาะสมตามแนวทางที่เสนอไว้ในบทที่สองของงานวิจัยนี้ อาจประมวลเป็นบทมาตราต่าง ๆ ได้ดังต่อไปนี้

        มาตรา 1 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกินสี่สิบแปดคนประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน

        มาตรา 2 ให้ประธานรสภาผู้แทนราษฎรกราบบังคมทูลเสนอชื่อบุคคลผู้สมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีตามมติของที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร และเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี

        การเสนอรายชื่อบุคคลที่สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรลงชื่อรับรอง

        มติของสภาผู้แทนราษฎรที่เห็นชอบให้เสนอชื่อบุคคลใดเพื่อดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต้องได้รับคะแนนเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรลงมติตามวรรคก่อนให้กระทำโดยการลงคะแนนเสียงลับ เว้นแต่ในกรณีที่บุคคลที่ถูกเสนอชื่อมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้ลงคะแนนเสียงโดยเปิดเผยโดยวิธีขานชื่อ

        มาตรา 3 ในกรณีการเสนอชื่อบุคคลผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครั้งแรกภายหลังการเลือกตั้งทั่วไป หากไม่มีบุคคลใดได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีด้วยคะแนนเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรภายในกำหนดสามสิบวันนับแต่วันเลือกตั้งทั่วไป ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรนำรายชื่อบุคคลที่เห็นสมควรขึ้นกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้ง

        หากประธานสภาผู้แทนราษฎรไม่นำรายชื่อขึ้นกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งภายในกำหนดสิบวันนับแต่วันที่ครบกำหนดระยะเวลาตามวรรคก่อน ให้อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลง

        มาตรา 4 คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดิน จะต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาโดยไม่มีการลงมติความไว้วางใจ

        มาตรา 5 ในระหว่างสมัยประชุมสามัญ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือรัฐมนตรีทั้งคณะ ญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีทั้งคณะ หรือไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี จะต้องมีสมาชิกเข้าชื่อเสนอญัตติไม่น้อยกว่าหนึ่งสามของจำนวนสมาชิกทั้หงมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร เมื่อการเปิดอภิปรายทั่วไปสิ้นสุดลง โดยมิใช่ด้วยมติให้ผ่านระเบียบวาระเปิดอภิปรายนั้นไป ให้สภาผู้แทนราษฎรลงมตินับเฉพาะคะแนนเสียงไม่ไว้วางใจในวันถัดจากวันที่การอภิปรายสิ้นสุดลง

        ในกรณีที่มติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีทั้งคณะมีคะแนนเสียงไม่มากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร หรือมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลมีคะแนนเสียงไม่มากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกที่เข้าร่วมประชุม สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปนั้นเป็นอันหมดสิทธิจะเข้าชื่อเสนอญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะอีกตลอดสมัยประชุมนั้น

        มาตรา 6 ในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล ให้รัฐมนตรีผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งในวันที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจ ในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีทั้งคณะ หรือไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีให้อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลง เว้นแต่สภาผู้แทนราษฎรมีมติโดยคะแนนเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรให้เสนอชื่อบุคคลผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีภายในเจ็ดวันนับแต่วันที่มีการลงมติไม่ไว้วางใจนั้น

        มาตรา 7 ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฉบับใดฉบับหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจที่จะแถลงต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาว่า ร่างพระราชบัญญัติหรือบทบัญญัติส่วนหนึ่งส่วนใดของร่างพระราชบัญญัติที่กำลังพิจารณาอยู่นั้นเป็นไปตามนโยบายสำคัญที่รัฐบาลได้แถลงไว้ต่อรัฐสภาและมีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องตราพระราชบัญญัติในลักษณะดังกล่าว

        เมื่อนายกรัฐมนตรีได้แถลงความจำเป็นในการนิติบัญญัติตามวรรคแรกต่อสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา ให้สภาที่พิจารณาร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวอยู่นั้นลงมติให้ความเห็นชอบ หรือไม่ให้ความเห็นชอบต่อร่างพระราชบัญญัติ หรือบทบัญญัติส่วนหนึ่งส่วนใดของร่างพระราชบัญญัตินั้น

        ให้ถือว่ามติให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบในร่างพระราชบัญญัติหรือบทบัญญัติส่วนหนึ่งส่วนใดของร่างพระราชบัญญัติตามวรรคสองของสภาที่กำลังพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้น มีผลเป็นการให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบต่อร่างพระราชบัญญัติหรือส่วนหนึ่งส่วนใดของร่างพระราชบัญญัตินั้น ในวาระที่สาม

        มติไม่ให้ความเห็นชอบในบทบัญญัติส่วนหนึ่งส่วนใดของร่างพระราชบัญญัติ ซึ่งนายกรัฐมนตรีได้แถลงความจำเป็นต่อสภาตามวรรคหนึ่งให้ถือว่าเป็นการไม่ให้ความเห็นชอบในร่างพระราชบัญญัตินั้นทั้งฉบับในวาระที่สาม

        มาตรา 8 ในกรณีที่มีความจำเป็นต้องมีกฎหมายเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตราซึ่งจะต้องได้รับการพิจารณาโดยเร่งด่วนและลับเพื่อรักษาประโยชน์ของแผ่นดิน พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้

        ในการประชุมรัฐสภาคราวต่อไป ให้คณะรัฐมนตรีเสนอพระราชกำหนดนั้นต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาโดยไม่ชักช้า ถ้าอยู่นอกสมัยประชุมและการรอการเปิดสมัยประชุมสามัญจะเป็นการชักช้า คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการให้มีการเรียกประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญ เพื่อพิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนดโดยเร็ว ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่อนุมัติ หรือสภาผู้แทนราษฎรอนุมัติแต่วุฒิสภาไม่อนุมัติ หรือสภาผู้แทนราษฎรอนุมัติแต่วุฒิสภาไม่อนุมัติ และสภาผู้แทนราษฎรยืนยันการอนุมัติด้วยคะแนนเสียงไม่มากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้พระราชกำหนดนั้นตกไป แต่ทั้งนี้ไม่กระทบกระเทือนกิจการที่ได้เป็นไปในระหว่างที่ใช้พระราชกำหนดนั้น

        หากพระราชกำหนดตามวรรคหนึ่งมีผลเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกร่างบทบัญญัติแห่งกฎหมายใด และพระราชกำหนดนั้นต้องตกไปตามวรรคสอง ให้บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่มีอยู่ก่อนการแก้ไขเพิ่มเติมยกเลิกมีผลใช้บังคับต่อไป นับแต่วันที่ตราพระราชกำหนดนั้น

        ถ้าสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาอนุมัติพระราชกำหนดนั้น หรือถ้าวุฒิสภาไม่อนุมัติและสภาผู้แทนราษฎรยืนยันการอนุมัติด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้พระราชกำหนดนั้นมีผลใช้บังคับเป็นพระราชบัญญัติต่อไป การอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนด ให้นายกรัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษา ในกรณีไม่อนุมัติให้มีผลตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา

        การพิจารณาพระราชกำหนดของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาในกรณียืนยันการอนุมัติพระราชกำหนดจะต้องกระทำในโอกาสแรกที่มีการประชุมสภานั้น ๆ

        มาตรา 9 ก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาจะได้อนุมัติพระราชกำหนดใดตามมาตรา 8 วรรคสอง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภามีสิทธิเข้าชื่อเสนอความเห็นต่อประธานสภาที่ตนเป็นสมาชิกว่าพระราชกำหนดนั้นไม่เป็นไปตามมาตรา 8 วรรคหนึ่ง และให้ประธานแห่งสภาที่ได้รับความเห็นดังกล่าวส่งความเห็นนั้นไปยังคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย เมื่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยแล้ว ให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญแจ้งคำวินิจฉัยนั้นไปยังประธานสภาที่ส่งความเห็นนั้นมา

        เมื่อประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือประธานวุฒิสภาได้รับควมเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาตามวรรคหนึ่งแล้ว ให้รอการพิจารณาพระราชกำหนดนั้นไว้ก่อนจนกว่าจะได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของตุลาการรัฐธรรมนูญตามวรรคหนึ่ง ในกรณีที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า พระราชกำหนดใดไม่เป็นไปตามมาตรา 8 วรรคหนึ่ง ให้พระราชกำหนดนั้นไม่มีผลบังคับมาแต่ต้น คำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญว่าพระราชกำหนดใดไม่เป็นไปตามมาตรา 8 วรรคหนึ่ง ต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนตุลาการรัฐธรรมนูญทั้งหมด

        มาตรา 10 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาย่อมเป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยและจะต้องปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทย โดยไม่อยู่ภายใต้อาณัติมอบหมายใด ๆ

        ในการประชุมสภาเพื่อแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งตุลาการในศาลรัฐธรรมนูญหรือผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาหรือตำแหน่งอื่นใดที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ เว้นแต่การแต่งตั้งคณะกรรมาธิการของสภา ให้กระทำโดยการออกเสียงลงคะแนนลับ ทั้งนี้เว้นแต่จะได้มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนี้กำหนดไว้เป็นอย่างอื่น

        ในการประชุมสภาเพื่อให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งตามที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาหรือรัฐสภา ให้สภาที่เกี่ยวข้องพิจารณาลงมติในรายชื่อที่เสนอของความเห็นชอบเป็นรายบุคคล และโดยการออกเสียงลงคะแนนลับ

        มาตรา 11 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาทุกคนมีสิทธิตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีในเรื่องใดเกี่ยวกับงานในหน้าที่ได้ แต่รัฐมนตรีย่อมมีสิทธิที่จะไม่ตอบเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเรื่องนั้นยังไม่ควรเปิดเผย เพราะเกี่ยวกับความปลอดภัยหรือประโยชน์สำคัญของแผ่นดิน

        ในกรณีที่กระทู้ถามตามวรรคหนึ่งเป็นกระทู้ถามของผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร หรือเป็นกระทู้ถามในเรื่องเร่งด่วนที่เป็นประโยชน์ของประชาชนเป็นส่วนรวม และจะยังประโยชน์ให้เกิดแก่การบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งผู้ตั้งกระทู้ถามแจ้งต่อประธานสภาซึ่งตนเป็นสมาชิกว่าประสงค์จะให้ตอบกระทู้ถามนั้นในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรหรือในที่ประชุมวุฒิสภาแล้วแต่กรณี ให้ตอบกระทู้ถามดังกล่าวในที่ประชุมสภา กระทู้ถามอื่น ๆ ที่ไม่เข้าเกณฑ์ตามวรรคสอง ให้ตอบในราชกิจจานุเบกษา

        ในระหว่างสมัยประชุมสามัญให้กำหนดให้มีการประชุมเพื่อตอบกระทู้ถามในที่ประชุมสภาไม่น้อยกว่าสัปดาห์ละครั้ง ตามวันเวลาที่สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภากำหนดการวินิจฉัยว่ากระทู้ถามจะเข้าหลักเกณฑ์ที่จะให้ตอบในที่ประชุม สภาผู้แทนราษฎรหรือที่ประชุมวุฒิสภาหรือไม่ ตลอดทั้งวิธีการในการตั้งและตอบกระทู้ถามให้เป็นไปตามที่กำหนดในข้อบังคับการประชุมของสภา

--------------------------------------------------------------------------------

ขอขอบคุณข้อมูลจาก

www.lawonline.co.th
ศาสตราจารย์ ดร. สุรพล นิติไกรพจน์ ศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ประเภทของหน้า: บทความกฎหมาย