สภาวะและปัญหาปัจจุบันของระบบรัฐสภาไทย

สภาวะและปัญหาปัจจุบันของระบบรัฐสภาไทย
[แก้ไข] บทนำ
        บทวิเคราะห์นี้จะกล่าวถึงแต่เฉพาะการเมืองการปกครองไทย ตั้งแต่ใช้รัฐธรรมนูญฉบับพุทธศักราช 2521 เป็นต้นมา โดยจะมุ่งวิเคราะห์ถึงสภาพและปัญหาการนำระบบรัฐสภามาใช้ปกครองประเทศเป็นสำคัญ

        การดำเนินเรื่องจะแบ่งเป็นสองภาค ภาคแรกจะเสนอถึงความหมายของระบบรัฐสภาในฐานะที่เป็นระบบรัฐบาลแบบหนึ่งของระบอบประชาธิปไตย โดยจะมุ่งพิเคราะห์ให้เห็นถึงความแตกต่างจากระบบรัฐบาลแบบประธานาธิบดี และปัญหาทางวิชาการในการสรุปลักษณะสำคัญของระบบรัฐสภาเป็นหลัก

        ภาคที่สองเป็นส่วนของสภาวะและปัญหาปัจจุบันของระบบรัฐสภาไทย ซึ่งจะเริ่มในส่วนแรกว่าด้วยการทำงานของระบบรัฐสภา ในฐานะที่เป็นกลไกของระบบการปกครองโดยผู้แทน จากนั้นจึงจะมาถึงส่วนที่สองว่าด้วยสภาพอันน่าแปลกประหลาดใจว่า ระบบรัฐสภาไทยในปัจจุบันได้ผิดเพี้ยนเป็นปัญหามาโดยตลอด ไม่อาจจะจัดตั้งรัฐบาลและสภาที่เข้มแข็งตื่นตัวต่อความรับผิดชอบได้ ระบบพรรคการเมืองที่จัดวางไว้ก็ยังไม่อาจถือเป็นความหวังได้ การรุกรานทางความคิดอันเป็นปฏิปักษ์กับความคิดในระบบผู้แทนก็กำลังแพร่หลายมีอิทธิพลขึ้นทุกขณะ จากนั้นในส่วนสุดท้ายจึงเสนอเป็นบทสรุปให้เห็นถึงแนวการวิเคราะห์อันแท้จริงต่อไป

        วัตถุประสงค์ของบทวิเคราะห์นี้ในทางทฤษฎีก็ต้องการชี้ให้เห็นถึงปัญหาการให้นิยามและการวิเคราะห์การทำงานของระบบรัฐสภา โดยอาศัยทฤษฎีว่าด้วยระบบความรับผิดชอบทางการมืองเป็นหลักในการพิจารณา ซึ่งจะช่วยให้การศึกษาระบบรัฐสภาคลายความโดดเดี่ยวจากความคิดประชาธิปไตย และสถาบันการเมืองไปในที่สุด

        ในส่วนสภาพความเป็นจริงนั้น ทฤษฎีความรับผิดชอบนี้จะช่วยประมวลข้อเท็จจริงต่าง ๆ เข้าด้วยกันได้อย่างมีความหมายและเป็นระบบต่อเนื่องกัน ให้ทั้งความเข้าใจในเชิงพรรณนา และในเชิงเหตุและผลได้โดยสมบูรณ์ซึ่งเมื่อได้แนวทางการมองปัญหาเฉพาะส่วนจึงจะดำเนินต่อไปได้ บทวิเคราะห์นี้จึงเป็นการวิเคราะห์ในเชิงมหภาค มุ่งเสนอเป็นภาพและปัญหาโดยส่วนรวมเท่านั้น

[แก้ไข] ภาคหนึ่ง  : ความหมายของระบบสภา
1. ประชาธิปไตยคือการปกครองโดยประชาชน

        ระบอบประชาธิปไตยหมายถึงระบอบการปกครอง ซึ่งประชาชนเป็นผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจอธิปไตย ฉะนั้นการปกครองสังคมจึงต้องถือมติปวงชนเป็นใหญ่ หรือที่กล่าวว่าเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชนนั่นเอง และดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่าระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจึงย่อมเป็นการปกครองที่ดีที่สุดสำหรับประชาชนทุกคนในปัจจุบัน

        เหตุผลของคำอธิบายเช่นนี้เกิดขึ้นจากตรรกที่ว่า โดยที่ระบอบการปกครองทั้งหลายย่อมจัดให้มีขึ้นเพื่อประโยชน์และความสุขทั้งหลายของประชาชนผู้ถูกปกครอง ดังนั้นถ้าเมื่อประโยชน์ของประชาชนคือเป้าหมายของการปกครองเช่นนี้แล้ว ก็ย่อมไม่มีระบอบใดดียิ่งไปกว่าการให้ประชาชนทั้งหลายซึ่งจะได้ประโยชน์จากการปกครองนั้น เป็นผู้ใช้อำนาจจัดการปกครองโดยตนเองซึ่งก็หมายความถึงระบอบประชาธิปไตยอีกแล้ว

        ความเข้าใจเกี่ยวกับระบอบประธิปไตยว่า เป็นระบอบที่ประชาชนเป็นผู้ถืออำนาจสูงสุดในการปกครองตนเองเช่นนี้ ในสมัยปัจจุบันได้ถูกผนวกเพิ่มเติมความหมายเข้าไปโดยผลิตผลของขบวนการความคิดเสรีนิยม ในเรื่องความเสมอภาคและเท่าเทียมกันในฐานะที่เกิดขึ้นเป็นมนุษย์ด้วยว่า ภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยซึ่งประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจในการปกครองนั้น ทุกคนย่อมมีสิทธิเท่าเทียมกัน กำเนิดหรือฐานันดรของบุคคลย่อมไม่ก่อให้เกิดเอกสิทธิแต่อย่างใด

        แม้ว่ากรีกและโรมันจะได้ริเริ่มให้มีการประชุมของราษฎร เพื่อจะทำการปกครองนคร รัฐของตนเองมาตั้งแต่ 2,000 ปีก่อนแล้วก็ตาม แต่รูปแบบดังกล่าวก็หาอาจเรียกได้ว่าเป็นรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตยไม่ เพราะเป็นเพียงการชุมนุมกันของชาวเมืองกลุ่มหนึ่งซึ่งเป็นผู้ถืออำนาจเหนือกลุ่มของตน และมีอิทธิพลเหนือชีวิตของคนอื่น ๆ ในประชาคมเล็ก ๆ ที่ตนครอบงำอยู่เท่านั้น รูปแบบของประชาธิปไตยที่แท้จริงที่เรียกกันว่าเป็น “ประชาธิปไตยโดยตรง” ซึ่งหมายความถึงการที่ประชาชนทั้งหลายที่มีฐานะเป็นพลเมืองอย่างสมบูรณ์ โดยประเพณีหรือกฎหมาย มีส่วนร่วมในกระบวนการประชุมสมัชชาประชาชนเพื่อกำหนดนโยบาย และควบคุมทางการเมืองนั้น เพิ่งจะเริ่มปรากฏขึ้นอย่างแท้จริงในคริสต์ศตวรรษที่ 13 ในภูมิภาคการปกครองที่เรียกว่า “Cantons” ต่าง ๆ ของสวิสเซอร์แลนด์เท่านั้น

        รูปแบบของการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยตรงดังกล่าวเกิดขึ้นได้ไม่นานนัก และในที่สุด ความเติบโตของประชาคมและความสลับซับซ้อนของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปได้ทำให้ความเป็นไปได้ที่ประชาชนทั้งหลายจะมาร่วมประชุมสมัชชาประชาชน ในการตัดสินใจทางการเมืองแต่ละครั้งมีน้อยลง และรูปแบบดังกล่าวก็ค่อย ๆ เปลี่ยนไปเป็นการที่ผู้แทนของประชาชนมาใช้อำนาจในการดำเนินการปกครองแทนในเกือบทุกแห่งในโลก และเชื่อกันว่ารูปแบบการปกครองในอุดมคติดังที่กล่าวมาแล้วคือระบอบประชาธิปไตยโดยตรงนั้นน่าจะเป็นรูปแบบที่เป็นผลิตผลของ/หรือที่ควรศึกษาโดยวิธีการทางประวัติศาสตร์มากกว่าที่จะนำมาใช้ในฐานะที่เป็นวิธีการทางการปกครองที่มีประสิทธิภาพ

2. ระบบการปกครองแบบมีผู้แทน (Representative Government)

        ระบบที่มีผู้แทนระบบการปกครองโดยตรงของประชาชนก็คือ ระบบการมีประชาธิปไตยโดยระบบผู้แทน หรือประชาธิปไตยทางอ้อม ซึ่งก็คือระบบการปกครองที่ยอมให้เจตจำนงของประชาชนทั้งหลายเป็นสิ่งซึ่งทรงอำนาจสูงสุดอยู่เช่นเดิม แต่โดยที่ประชาคมได้เติบโตขึ้นกว่าเดิม การให้คนจำนวนมากมารวมกันเพื่อตัดสินใจร่วมกันในปัญหาทางการเมือง การปกครองที่สลับซับซ้อนเป็นที่ทำไม่ได้ ดังนั้นจึงเกิดความจำเป็นที่จะต้องสถาปนาระบบการมีผู้แทนของประชาชนขึ้นเพื่อให้ผู้แทนรับเอาความคิดเห็นของประชาชนไปปฏิบัติโดยการออกเสียงแทนในเรื่องต่าง ๆ โดยผ่านกระบวนการเลือกตั้งจากประชาชนทั้งหมด ซึ่งย่อมเป็นการแสดงออกซึ่งการทรงสถานะของผู้มีอำนาจสูงสุดของประชาชนทั้งหลายได้เช่นเดิม

        ระบบประชาธิปไตยทางอ้อมโดยการจัดให้ประชาชนทั้งหลายมีส่วนร่วมในกระบวนการปกครองโดยเลือกตั้งผู้แทนของตนนั้น แม้จะยังคงมีปัญหาว่าระบบการมีผู้แทนนี้ จะสามารถสะท้อนความต้องการของประชาชน ซึ่งเคยเป็นผู้ดำเนินการปกครองด้วยตนเองดได้ถูกต้องตรงตามเจตนารมณ์เพียงใด และมีผู้พยายามเสนอความคิดเห็นโดยแนวทฤษฎีต่าง ๆ มากมายถึงความชอบธรรมของระบบการมีผู้แทนก็ตาม แต่ในที่สุดแล้วก็ย่อมมาถึงจุดแห่งความจำเป็นที่จะต้องมีรัฐบาลและการปกครองเกิดขึ้น เมื่ออยู่ในภาวะดังกล่าว ประชาธิปไตยก็วางเกณฑ์ความต้องการของตนลงไป ณ จุดที่ว่า จะต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการปกครองมากที่สุด และเมื่อระบบประชาธิปไตยโดยตรงไม่สามารถดำเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว ประชาธิปไตยโดยผู้แทนหรือการปกครองโดยผู้แทนก็น่าจะใกล้ชิดและเหมาะสมที่สุดสำหรับความต้องการดังกล่าว

        แน่นอน การให้ประชาชนทุกคนรับผิดชอบดำเนินการปกครองตนเองโดยตรงย่อมตรงต่อความหมายของระบบประชาธิปไตยที่สุด แต่เมื่อพิจารณาถึงเงื่อนไขเกี่ยวกับจำนวนพลเมือง, ดินแดนที่กว้างขวาง และความสนในที่หลากหลายในด้านต่าง ๆ กันของประชาชนแล้ว ย่อมเป็นไปไม่ได้อยู่เองที่จะให้ประชาชนทุกคนมาให้ความสนใจและรับผิดชอบในการปกครองและฉะนั้นการเลือกผู้แทนที่มีความสนใจและเข้าใจในทางการเมืองจำนวนน้อยลงมาดำเนินการในทางปกครองแทนประชาชน ทั้งหมดย่อมสอดคล้องกับความหมายของระบบประชาธิปไตยได้มากที่สุด

        ทุกประเทศในโลก ที่ยอมรับว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนและยอมให้ประชาชนได้แสดงออกซึ่งอำนาจดังกล่าวของตน โดยกระบวนการเลือกตั้งอย่างเสรีในปัจจุบันต่างก็จัดเป็นประเทศที่อยู่ในกลุ่มที่ใช้ระบบการปกครองโดยมีผู้แทน (Representative Government) ทั้งสิ้น ไม่ว่าประเทศนั้นจะจัดโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรบริหารกับองค์กรนิติบัญญัติหรือองค์กรอื่น ๆ ที่ทำหน้าที่ทางการเมืองการปกครอง อย่างใดก็ตามและกล่าวได้ว่าปัจจุบันระบบการปกครองโดยมีผู้แทนเป็นระบบการปกครองแบบเดียวที่มีอยู่ ที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากที่สุด คือมีลักษณะเป็นการปกครองโดยประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุดและขณะเดียวกันก็ได้ให้ทั้งประสิทธิภาพ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งมีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติในการจัดการได้มากที่สุด

3. รูปแบบต่าง ๆ ของระบบการปกครองแบบมีผู้แทน

        ในบรรดากลุ่มประเทศประชาธิปไตย ซึ่งมีส่วนใช้ระบบของการมีผู้แทนในปัจจุบัน อาจจำแนกออกได้เป็น 3 รูปแบบใหญ่ ๆ ด้วยกัน โดยพิจารณาจากการจัดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ทำหน้าที่นิติบัญญัติกับองค์กรบริหารของประเทศนั้น ๆ กล่าวคือ

        รูปแบบที่ 1 คือรูปแบบการปกครองแบบสมัชชา หรือการปกครองโดยสภาอย่างสมบูรณ์ (Assembly Government) คือรูปแบบทางการปกครองที่สมัชชาของตัวแทนประชาชนซึ่งมาจากการเลือกตั้งจะมีอำนาจเต็มเหนือองค์กรอื่น ๆ ทั้งหมด และจะรับผิดชอบต่อผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งแต่ฝ่ายเดียว โดยสมัชชานี้จะเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดตั้งสถาปนาตลอดถึงการควบคุมฝ่ายเดียวต่อองค์กรที่ทำหน้าที่บริหาร และรับผิดชอบเฉพาะต่อประชาชนในการดำเนินการตลอดจนความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรบริหารต่าง ๆ ที่ตนจัดตั้งขึ้น และซึ่งรวมตลอดไปจนถึงการถอดถอนองค์กรบริหารออกจากตำแหน่งได้ โดยอาศัยอำนาจอธิปไตยที่ได้รับจากประชาชนโดยตรงและแต่ผู้เดียวนั้น

        รูปแบบที่ 2 รูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา (Parliamentary Government) คือรูปแบบของการปกครองซึ่งการยินยอมให้มีองค์กรที่เท่าเทียมกัน 2 ฝ่าย คือฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายที่ทำหน้าที่บริหาร ซึ่งล้วนแต่ทรงอำนาจอธิปไตยซึ่งได้รับมาจากประชาชน ซึ่งจะคอยถ่วงดุลอำนาจในกระบวนการปกครองระหว่างกันอยู่โดยตลอด โดยความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดและ

        รูปแบบที่ 3 รูปแบบการปกครองแบบประธานาธิบดี (Presidential Government) คือระบบการปกครองที่แบ่งผู้ถืออำนาจออกจากกันอย่างเด็ดขาด และกำหนดความร่วมมือกันระหว่างผู้ถืออำนาจ โดยกำหนดให้เชื่อมโยงกันในเฉพาะจุดสัมผัสต่าง ๆ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญเท่านั้น กล่าวคือพยายามให้มีความสัมพันธ์กันน้อยที่สุด ในระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งก็ล้วนแต่ต่างได้อำนาจอธิปไตยจากกระบวนการเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรงทั้งสิ้น

        บทความนี้จะมุ่งพิเคราะห์ถึงระบบที่สองคือระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) เท่านั้นว่าระบบดังกล่าวในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของระบอบการปกครองโดยมีผู้แทนนั้นจะมีสารัตถะอย่างไร แต่โดยที่ปรากฏการณ์ของระบบรัฐสภาที่มีใช้อยู่ในหลายประเทศก็ยังคงมีความแตกต่างกันอยู่มากในรายละเอียด ดังนั้น จึงจะขอสรุปหลักเกณฑ์อันเป็นสาระสำคัญของระบอบรัฐสภาแบบอังกฤษ อันถือได้ว่าเป็นต้นแบบของประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาทั่วโลกเท่านั้น โดยที่มีคำกล่าวว่าระบบรัฐสภาอังกฤษนั้น ตั้งอยู่บนรากฐานของรัฐธรรมนูญนี้ไม่ตายตัวและไม่หยุดนิ่ง เพราะเหตุที่มิได้เป็นรัฐธรรมนูญที่มีการวางหลักเกณฑ์ที่แน่นอน หรือมีการประกาศในเอกสารใดโดยเฉพาะ ดังนั้นการจะสกัดเอาแก่นของระบบรัฐสภาอังกฤษ จึงย่อมจะทำได้เฉพาะในสาระที่มีความสำคัญที่สุด และไม่เปลี่ยนแปลงเลยมาเป็นเวลานานพอสมควรเท่านั้น

4. สารัตถะของระบบรัฐสภาอันมีที่มาจากประเทศอังกฤษ

        นักทฤษฎีทางกฎหมายรัฐธรรมนูญให้ความเห็นแตกต่างกันในสารัตถะที่แท้จริงของระบบการปกครองที่เรียกว่า ระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) อันวิวัฒน์มาจากประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษ เช่นมีผู้เห็นว่า ในบรรดาชนิดต่าง ๆ ของการปกครองที่จะเรียกได้ว่าเป็นการปกครองแบบรัฐสภาที่แท้จริงจะต้องมีโครงสร้างหลักร่วมกันอยู่ 6 ประการ กล่าวคือ

        1) สมาชิกรัฐบาลโดยทั่วไปเป็นสมาชิกของรัฐสภาในขณะเดียวกัน

        2) รัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีต้องประกอบด้วยผู้นำของพรรคที่ได้รับเสียงข้างมากจากการเลือกตั้ง หรือจากสหพรรคที่กุมเสียงข้างมาก

        3) โครงสร้างของรัฐบาลมีรูปแบบเป็นแบบปิระมิด โดยมีนายกรัฐมนตรีอยู่เบื้องบนโครงสร้างนั้น และเป็นหัวหน้ารัฐบาล

        4) รัฐบาลจะดำรงอยู่ต่อไปตราบเท่าที่รัฐบาลได้รับการสนับสนุนจากเสียงสมาชิกข้างมากในรัฐสภาและความชอบธรรมที่รัฐบาลจะบริหารต่อไปจะหมดเมื่อรัฐบาลขาดเสียงสนับสนุนจากเสียงข้างมากในรัฐสภา

        5) รัฐบาลและรัฐสภามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายหลักและมีหน้าที่ร่วมกันที่จะดำเนินนโยบายหลักที่ได้กำหนดไว้โดยการออกกฎหมาย

        6) รัฐบาลและรัฐสภาต่างมีอำนาจและต่างมีโอกาสที่จะควบคุมซึ่งกันและกันโดยหลักความรับผิดชอบร่วมกัน (Collective Responsibility) หรือรับผิดชอบส่วนตัวในนโยบายการเมืองและโดยกระบวนการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล กับอำนาจในการที่รัฐบาลจะยุบสภาและให้มีการเลือกตั้งใหม่

        และขณะเดียวกันก็มีนักทฤษฎีกฎหมายมหาชนอีกบางท่าน ให้คำอธิบายว่าระบบรัฐสภาจะต้องอยู่บนหลักการเพียงสามประการ ซึ่งย่อมปรับปรุงการนำหลักการดังกล่าวไปใช้ตามสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป กล่าวคือ

        1) ความเสมอภาคระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

        2) ความร่วมมือระหว่างอำนาจทั้งสองนี้

        3) มีวิธีการที่อำนาจทั้งสองนี้ ต่างจะมีที่ใช้แก่กันหรือซึ่งกันและกันได้ (ความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภา และคณะรัฐมนตรีอาจจะให้มีการยุบสภาก็ได้)

        และก็มีผู้พยายามให้นิยามอันมีลักษณะทั่วไปของระบบรัฐสภาว่า เป็นรัฐบาลรูปแบบหนึ่ง ซึ่งมีระบอบการปกครองที่ราษฎรใช้อำนาจอธิปไตยโดยทางผู้แทนเป็นรากฐานและมีการแบ่งแยกอำนาจอย่างเบา ในการนี้ได้มีการร่วมมือประสานงานกันระหว่างผู้บริหารกับรัฐสภาและอำนาจทั้งสองนี้ ได้มีการติดต่อกันอยู่เป็นประจำ โดยองค์กรอันหนึ่งเป็นสื่อกลางคือคณะรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบร่วมกับประมุขของรัฐ ในการอำนวยการปกครอง แต่ว่าการอำนวยการปกครองที่จะดำเนินไปได้ก็โดยได้รับความไว้วางใจจากรัฐสภาโดยตลอดไป เพราะคณะรัฐมนตรีก็จะต้องรับผิดชอบในทางการเมืองต่อรัฐสภา

        ยิ่งไปกว่านั้น ในทางตรงกันข้าม กลับมีนักทฤษฎีบางท่านเห็นว่าหลักเกณฑ์อันเป็นลักษณะร่วมกันของระบบรัฐสภานั้น มิได้มีอยู่จริง และเห็นว่า ระบบการปกครองโดยรัฐสภาหรือระบบรัฐสภา (regime parlementaire) นั้น หามีอยู่ไม่ และอันที่จริงมีแต่ “รัฐบาลโดยสภาชนิดต่าง ๆ “ (Government parlementaires) เท่านั้น โดยหมายความว่ารูปของรัฐบาลแบบนี้มิได้เป็นไปตามหลัก หรือกฎเกณฑ์ใด ๆ ที่กำหนดไว้แน่นอน แต่เป็นไปตามพฤติการณ์ และยุคสมัยที่เปลี่ยนแปลงไปเท่านั้น

        ในที่นี้ผู้เขียนเห็นด้วยกับความเห็นของนักกฎหมายมหาชนอีกท่านหนึ่ง ซึ่งได้กล่าวถึงความพยายามในการแสวงหาหลักการอันเป็นสารัตถะของระบบรัฐสภาว่า “ระบบรัฐสภา” จำต้องอยู่ในหลักการที่อ่อนไหว (souple) เป็นธรรมดา แต่การเคารพต่อหลักการเหล่านี้เป็นสิ่งจำเป็น เพื่อจะได้ชื่อว่าเป็นระบบการปกครองโดยรัฐสภา ทั้งนี้ไม่หมายความว่า “ระบบรัฐสภา” จักต้องเป็นแบบที่แข็งกระด้างโดยเฉพาะ ไม่อาจเปลี่ยนแปลงได้ตามยุคสมัยและตามประเทศ

        ตรงกันข้ามคุณสมบัติอันหนึ่งของวิธีการในทางการเมืองแบบนี้ ก็คือความสามารถที่จะเปลี่ยนแปลงปรับตัวเองไปตามพฤติการณ์

        และดังนั้นเมื่อพิเคราะห์จากแง่มุมนี้ การถือเอาว่าระบบรัฐสภาจะต้องมีหลักการอันเป็นข้อปลีกย่อยจากระบบการปกครองอื่น ๆ หลาย ๆ ประการจึงเป็นสิ่งไม่มีความจำเป็น และจะยิ่งทำให้กลายเป็นการกล่าวถึงระบบรัฐสภาที่ใช้อยู่ในประเทศใดประเทศหนึ่งโดยเฉพาะไป และกลับจะทำให้หลักการที่เป็นแก่นของระบบถูกกระทบกระเทือนไปได้ แต่ขณะเดียวกันการกล่าวอ้างว่าระบบประชาธิปไตยเป็นระบบที่ไม่มีหลักเกณฑ์แน่นอนตายตัว ก็ย่อมเป็นได้แต่เพียงในทัศนะของนักการเมืองที่พยายามจะเอาประโยชน์จากช่องว่างของการไร้ระบบระเบียบนี้เท่านั้น และผู้เขียนขอเสนอว่าระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) อันวิวัฒน์มาจากการปกครองของประเทศอังกฤษนั้น จะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานแห่งการดำรงอยู่ขององค์กรที่ทำหน้าที่บริหารและองค์กรนิติบัญญัติและจะต้องประกอบด้วยหลักเกณฑ์อันเป็นองค์ประกอบสำคัญ 3 ประการด้วยกัน กล่าวคือ

        1) มีความเสมอภาคเท่าเทียมกันในระหว่างองค์กรทั้งสอง

        2) องค์กรทั้งสองจะต้องมีความสัมพันธ์ร่วมมือกันอย่างใกล้ชิดในการดำเนินการปกครอง

        3) ประชาชนต้งอมีส่วนร่วมในการควบคุมองค์กรทั้งสองอย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอ

ซึ่งจะได้กล่าวต่อไปถึงสารัตถะทั้งสามประการ ดังนี้

[แก้ไข] ประการที่หนึ่ง  : ความเสมอภาคเท่าเทียมกันระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ
        ความเป็นอิสระในการดำเนินงานขององค์กรใดองค์กรหนึ่ง จะเกิดขึ้นได้ถ้าเมื่อองค์กรนั้นมีอิสรภาพที่จะปฏิบัติงานของตนอย่างสมบูรณ์โดยปราศจากการควบคุมจากองค์กรใด ๆ ซึ่งหากว่าปรากฏการณ์ของความเป็นอิสระดังกล่าวข้างต้นปรากฏขึ้นจริง ผลลัพธ์ที่อาจเกิดตามมา นอกจากประสิทธิภาพแล้วก็คือระบบเอกาธิปไตย (Autocracy) ซึ่งย่อมไม่เป็นที่ปรารถนาและขัดแย้งกับกระบวนวิวัฒนาการของระบบการปกครองของอังกฤษต้นแบบระบบรัฐสภา ซึ่งพยายามที่จะกำจัดอำนาจผู้ปกครองลง และให้มีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชนมากที่สุด ดังนั้น เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว การจำแนกองค์กรปกครองออกจากกัน และให้มีการควบคุมตรวจสอบการทำงานของแต่ละองค์กรจึงเกิดขึ้น วิธีการที่เกิดขึ้นสำหรับความต้องการเช่นนี้ก็คือ การสร้างความเสมอภาคเท่าเทียมกันขึ้นระหว่างองค์กรทั้งสองที่ถูกแบ่งแยก คือองค์กรนิติบัญญัติและองค์กรบริหารโดยให้แต่ละองค์กรเป็นผู้ใช้อำนาจควบคุมต่อองค์กรอื่นทั้งนี้โดย

        1) กำหนดให้องค์กรบริหารสามารถดำเนินการให้สภานิติบัญญัติพ้นไปจากตำแหน่งได้เมื่อมีความจำเป็น ทั้งนี้เพื่อเสนอให้ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างทั้งสองฝ่ายได้รับการวินิจฉัยชี้ขาดจากประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตย โดยกระบวนการยุบสภานิติบัญญัติให้มีการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นใหม่ และ

        2) กำหนดให้สภานิติบัญญัติถืออำนาจควบคุมฝ่ายบริหารไว้อย่างทัดเทียมกันในการทำให้ฝ่ายบริหารพ้นไปจากตำแหน่งได้ เมื่อขาดประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน หรือไม่เป็นที่ไว้วางใจในความสุจริตในการปกครองบริหารประเทศต่อไป ทั้งนี้โดยผ่านกระบวนการที่เรียกว่าการลงมติไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรี ซึ่งหากสภานิติบัญญัติมีมติเช่นนั้นก็จะเป็นผลให้ฝ่ายบริหารต้องพ้นจากตำแหน่ง

        ปรากฏการณ์ทั้งสองนี้ แสดงถึงลักษณะในการใช้อำนาจควบคุมที่สามารถตอบโต้และใช้อำนาจต่อกันได้อย่างทัดเทียมเสมอภาคกันระหว่างองค์กรบริหารและองค์กรนิติบัญญัติ และนับเป็นสารัตถะเฉพาะประการแรกของระบบรัฐสภานี้แตกต่างอย่างสิ้นเชิงจากระบบรัฐบาลนี้แตกต่างอย่างสิ้นเชิงจากระบบรัฐบาลโดยผู้แทนอีกสองแบบอื่น

[แก้ไข] ประการที่สอง  : ความสัมพันธ์ร่วมมือกันอย่างใกล้ชิดระหว่างองค์กรทั้งสอง
        นอกไปจากการแบ่งแยกองค์กรบริหารออกจากกัน และให้มีการควบคุมระหว่างองค์กรโดยมีเป้าหมายอยู่ที่การคุ้มครองเสรีภาพของปัจเจกชนแล้ว ในฐานะผู้ปกครองของรัฐ การจัดกลไกความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ถูกแบ่งแยกก็มีความต้องการประสิทธิภาพสูงสุดในการปกครองอีกด้วย ดังนั้นความสัมพันธ์ร่วมมือกันบนความเสมอภาคและการควบคุมจึงจำต้องมีขึ้น และนับได้เป็นสารัตถะประการที่สองของระบบรัฐสภา

        การประสานงานและความร่วมมือระหว่างองค์กรทั้งสองนั้น อธิบายได้ว่าหมายถึงการกำหนดไว้ในหลักเกณฑ์การปกครอง ให้องค์กรที่ทำหน้าที่ด้านใดด้านหนึ่ง สามารถเข้าไปเกี่ยวข้องในการปฏิบัติงานของอีกองค์กรหนึ่งได้ ทั้งนี้เพื่อประสิทธิภาพสูงสุดในการปฏิบัติงานของผู้ปกครอง และเพื่อประโยชน์มากที่สุดแก่ประชาชนผู้ถูกปกครอง

        ความสัมพันธ์ร่วมมือกันเช่นนี้ จำแนกออกได้เป็น 2 ประการด้วยเช่นกัน กล่าวคือ

        1) การกำหนดให้ฝ่ายบริหารสามารถมีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติได้ โดยยอมให้ฝ่ายบริหาร คือ รัฐมนตรีสามารถชี้แจงปัญหาต่าง ๆ ในการบริหารประเทศในรัฐสภาได้ และยอมให้ฝ่ายบริหารเป็นผู้ริเริ่มเสนอร่างกฎหมายได้ กับทั้งให้อำนาจในการออกกฎหมายลำดับรอง อาทิ พระราชกฤษฎีกา, กฎกระทรวงแก่ฝ่ายบริหาร หรือจนกระทั่งให้อำนาจฝ่ายบริหาร ในการออกพระราชกำหนดในกรณีฉุกเฉินเร่งด่วนได้ ซึ่งข้อนี้ก็มาจากเหตุผลในเรื่องประสิทธิภาพว่าเนื่องจากฝ่ายบริหารเป็นผู้ลงมือปฏิบัติงานเองย่อมรู้ปัญหาทางการบริหารและสภาพของข้อเท็จจริงเฉพาะกรณีได้ทันการณ์และมากกว่าฝ่ายนิติบัญญัติ ดังนั้นจึงต้องยอมให้ฝ่ายบริหารออกกฎหมายขึ้นได้ในกรณีจำเป็นเพื่อประโยชน์แก่งานบริหารได้

        2) การกำหนดให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีส่วนเกี่ยวข้องกับงานทางบริหารได้โดยกระบวนการที่เรียกว่า “การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน” ซึ่งหมายถึงการที่ฝ่ายนิติบัญญัติได้รับอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายในอันที่จะตั้งกระทู้ถามการทำงานของบุคคลในฝ่ายบริหาร หรือการเป็นผู้อนุมัติงบประมาณสำหรับฝ่ายบริหาร หรือโดยการตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นพิจารณาศึกษาตรวจสอบและเสนอแนะการทำงานทางบริหารของรัฐสภา หรือเปิดอภิปรายทั่วไปโดยไม่มีการลงมติ เป็นต้น กระบวนการเหล่านี้มีผลให้ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งมีหน้าที่เฉพาะของตนในการบัญญัติกฎหมายเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องในการบริหารของรัฐบาลด้วย ทั้งนี้ก็โดยทัศนะว่า สภานิติบัญญัติซึ่งมีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งของประชาชนนั้น น่าจะมีความใกล้ชิดและรับทราบปัญหาข้อเท็จจริงต่าง ๆ จากประชาชนได้และย่อมอยู่ในฐานะ ตัวแทนที่แท้จริงที่สุด ในการรักษาผลประโยชน์ของประชาชน ซึ่งเป็นเป้าหมายในการบริหารประเทศ

        การให้เหตุผลในการให้ฝ่ายนิติบัญญัติควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหารได้เช่นนี้ กล่าวได้ว่ายังคงแสดงถึงร่องรอยของการพัฒนาของระบบรัฐสภาแบบอังกฤษอยู่อย่างชัดเจน โดยที่อังกฤษพัฒนาระบบรัฐสภามาจากการมีตัวแทนของประชาชนไปควบคุมการบริหารงานของคณะผู้ปกครองของกษัตริย์ในการเก็บภาษี, การทำสงครามและการใช้อำนาจปกครองมาตั้งแต่แรก และได้กลายมาเป็นหลักการหนึ่งของระบบรัฐสภาในปัจจุบัน

        หลักเกณฑ์ที่กล่าวมาข้างต้นทั้งสองประการนี้ นับได้ว่าเป็นหลักเฉพาะของระบบรัฐสภาที่มีความแตกต่างจากระบบรัฐบาลโดยผู้แทนรูปแบบอื่น ๆ อย่างชัดแจ้ง ไม่ว่าจะเป็นระบบประธานาธิบดี ที่จำแนกองค์กรบริหารกับองค์กรนิติบัญญัติออกจากกันอย่างเด็ดขาดและแทบจะไม่มีความเกี่ยวข้องกันเลย หรือระบบรัฐบาลโดยสภาอย่างสมบูรณ์ ซึ่งมีแต่สภานิติบัญญัติเท่านั้นที่ถืออำนาจฝ่ายเดียวต่อฝ่ายบริหาร

        นักรัฐศาสตร์บางท่าน มีความเห็นสอดคล้องกันกับหลักเกณฑ์ 2 ประการที่กล่าวมาข้างต้น คือ ความเสมอภาค และความร่วมมือกัน ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ และเห็นว่าการจำแนกองค์ประกอบของรัฐสภาดังกล่าว เป็นการจำแนกโดยใช้ทฤษฎีแห่งดุลยภาพ

[แก้ไข] ประการที่สาม  : การกำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการควบคุมองค์กรทั้งสองอย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอ
        โดยที่ระบบรัฐสภาเป็นรูปแบบหนึ่งของการปกครองโดยผู้แทน (Representative Government) ซึ่งมีขึ้นเพื่อสนองตอบความต้องการประสิทธิภาพโดยการให้สิทธิเสรีภาพและให้โอกาสแก่ประชาชน ในการเข้าร่วมในกระบวนการปกครองให้มากที่สุด และโดยที่ประชาชนในระบบรัฐสภาถูกผลักดันให้อยู่ในฐานะของผู้ตัดสินข้อขัดแย้ง ระหว่างรัฐสภาและฝ่ายบริหารอยู่ตลอดเวลา ดังนั้นการยอมรับในการมีส่วนร่วมในการควบคุมองค์กรผู้ใช้อำนาจทั้งสองอย่างต่อเนื่องและสม่ำเสมอในฐานะผู้ทรงอำนาจอธิปไตยจึงเป็นสารัตถะประการหนึ่งของระบบรัฐสภา และการขาดหลักเกณฑ์ประการนี้ไปก็ย่อมถือได้ว่ามิได้มีระบบรัฐสภาปรากฏขึ้นจริงในประเทศนั้น ๆ

        หลักเกณฑ์การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการควบคุมองค์กรทั้งสองอย่างต่อเนื่องและสม่ำเสมอที่กล่าวนี้ เมื่อพิเคราะห์อย่างเป็นปรากฏการณ์เป็นกรณี ๆ ไปแล้ว เห็นว่าน่าจะประกอบด้วยปรากฏการณ์ 3 ประการกล่าวคือ

        1) การให้การศึกษาอย่างทั่วถึงและเพียงพอแก่ประชาชน การคาดหวังให้ประชาชนมีส่วนร่วมในทางการเมืองใด ๆ หรือการกำหนดให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินชี้ขาดข้อขัดแย้งจะไม่มีทางประสบผลสำเร็จได้เลย หากประชานไม่ได้รับโอกาสที่เพียงพอในทางการศึกษา รัฐในระบบรัฐสภามีภาระที่จะต้องกระจายและส่งเสริมการศึกษาให้แพร่หลายกว้างขวางที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดการศึกษาภาคบังคับเป็นภาระที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ และอย่างน้อยที่สุดการให้การศึกษาในระดับที่ให้ประชาชนมีความรู้พอสมควรสำหรับการใช้อำนาจอธิปไตยสำหรับการเป็นผู้ตัดสินในทางการเมืองของตน และนอกจากนั้นโอกาสในการที่จะได้รับการศึกษาเพิ่มขึ้นตามความสามารถของตน

        2) การให้ข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชน เพื่อประโยชน์ในการควบคุมที่มีประสิทธิภาพในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตย ประชาชนจะต้องได้รับข้อมูลข่าวสารที่มากเพียงพอสำหรับการตัดสินใจในทางการเมืองแต่ละครั้ง ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลข่าวสารจากการอภิปรายในรัฐสภา ผลของการปฏิบัติตามแนวนโยบายที่พรรครัฐบาลให้ไว้ระหว่างการเลือกตั้งทั่วไป ผลของการลงมติในเรื่องต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของมหาชน จำนวนของคะแนนเสียงที่เห็นชอบกับร่างกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง ตลอดถึงสาระของการอภิปรายถึงความประพฤติเสื่อมเสียหรือบกพร่องของสมาชิกในฝ่ายบริหารอันเนื่องมาจากการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรี เป็นต้น

        โอกาสในการได้รับข้อมูลข่าวสารดังกล่าวของประชาชนจะมีขึ้นได้ก็โดยการรับรองสิทธิเสรีภาพของหนังสือพิมพ์และสื่อมวลชนในอันที่จะเสนอข่าวสารการเมืองต่าง ๆ ตามความเป็นจริง และโดยความรับผิดชอบของตน โดยได้รับหลักประกันภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญและรัฐเองจะต้องไม่กีดกันหรือจำกัดเสรีภาพในการเผยแพร่หรือในโอกาสที่จะได้รับรู้ข่าวสารทางการเมืองของประชาชนไม่ว่าโดยวิธีการใด ๆ และดังนั้นการจำกัดสิทธิของสื่อมวลชนโดยกฎหมายใด ๆ นอกเหนือไปจากบทบัญญัติของกฎหมายที่มีเพื่อคุ้มครองสิทธิในชื่อเสียงของบุคคลอื่น หรือเพื่อป้องกันประโยชน์ของสาธารณะโดยปกติ จึงย่อมกระทำไม่ได้ สำหรับประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาโดยรัฐสภา

        การให้การศึกษาที่เพียงพอและให้ข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้องตรงกับความเป็นจริงแก่ประชาชนนอกจากจะเป็นองค์ประกอบของสารัตถะประการสำคัญของระบบรัฐสภาแล้ว ในขณะเดียวกัน การดำเนินการดังกล่าวอย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอ เช่น กรณีของประเทศอังกฤษในสมัยนายกรัฐมนตรีบาลฟูร์ และรัฐบาลพรรคอนุรักษ์นิยมของเขานั้น ก็ยังถือได้ว่ายังเป็นการพัฒนาระบบรัฐสภา และป้องกันตนมิให้อำนาจในการบริหารประเทศตกไปอยู่ในมือของคนกลุ่มน้อยบางกลุ่ม ดังมีเคยเป็นมาก่อนหน้านั้นในอังกฤษ อีกทางหนึ่งด้วย

        3) การกำหนดรับรองให้ประชาชนมีสิทธิและโอกาสที่จะแสดงความคิดเห็นอย่างอิสระต่อระบบการเมืองของตน ทั้งนี้ โดยการจัดการเลือกตั้งอย่างบริสุทธิ์ เป็นธรรมและเป็นความลับ และมีบทบัญญัติของกฎหมายกำหนดรับรองการจัดให้มีการเลือกตั้งอย่างสม่ำเสมอ ภายใต้กรอบที่วางไว้โดยรัฐธรรมนูญ ตลอดทั้งการให้สิทธิและโอกาสในการที่จะแสดงออกซึ่งความคิดเห็นทางการเมืองแก่ประชาชนภายใต้การคุ้มครองของรัฐธรรมนูญ และรัฐจ้ะองไม่สร้างข้อจำกัดใด ๆ เพื่อขัดขวางประชาชนในการที่จะได้อุปโภคสิทธิต่าง ๆ เหล่านั้น

        รูปแบบที่ประชาชนจะได้แสดงออกซึ่งความคิดเห็นทางการเมืองของตน ในกรณีตัวอย่างของประเทศอังกฤษ อาจจะได้แก่การแสดงความคิดเห็นโดยกลุ่มอิทธิพลที่ไม่ใช่สถาบันทางการเมือง อันได้แก่ วิทยุและโทรทัศน์ หนังสือพิมพ์ กรลงคะแนนเสียงแสดงความคิดเห็น การชุมนุมและเดินขบวนประท้วง เป็นต้น และรัฐจะต้องให้หลักประกันที่เพียงพอสำหรับการแสดงความคิดเห็นในลักษณะดังกล่าวว่าจะต้องไม่มีการกักกันความคิดเห็นของประชาชนเหล่านี้

        กล่าวโดยสรุป ย่อมเป็นความจริงตามที่มีผู้กล่าวถึงระบบรัฐสภาแบบอังกฤษว่ามีลักษณะเป็น “การปกครองโดยการชี้แจง” และไม่เฉพาะแต่การชี้แจงของรัฐบาลต่อรัฐสภาเท่านั้น แต่ทว่าในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยซึ่งจะต้องถูกผลักดันให้เป็นผู้ตัดสินใจเลือกในทางการเมืองเสมอ ๆ ประชาชนเองก็จะต้องได้รับสิทธิในการฟังการชี้แจงจากรัฐบาลและรัฐสภา เพื่อประกอบการตัดสินใจของตนและรัฐย่อมต้องมีพันธะกรณีที่จะต้องกำหนดหลักเกณฑ์โดยกฎหมายเพื่อให้ความคุ้มครองสิทธิดังกล่าวและยิ่งไปกว่านั้น รัฐควรเป็นสื่อกลางสำหรับข้อมูลข่าวสารที่เป็นผลโดยตรงต่อการตัดสินใจทางการเมือง รัฐต้องเป็นผู้จัดการให้ประชาชนได้รับทราบ เช่นโดยการถ่ายทอดเสียงการประชุมสภาโดยกลไกของรัฐบาลเองเสียด้วย

        การขาดหลักเกณฑ์ในการให้การศึกษา การเปิดโอกาสให้ได้รับข้อมูลข่าวสารและที่สุดการจำกัดสิทธิในการแสดงออกซึ่งการตัดสินใจทางการเมืองของประชาชนโดยการเลือกตั้งและการแสดงความคิดเห็นทางการเมือง นับเป็นการทำลายสารัตถะสำคัญที่สุดในการจะสถาปนาระบบรัฐสภาให้ปรากฏลงอย่างสิ้นเชิง และย่อมหมายถึงการทำลายคุณค่าของโครงสร้าง 2 ประการ ประการแรกคือความเสมอภาคเท่าเทียมกันบนความร่วมมือกันของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติลงด้วย

        เหตุที่กล่าวว่าการขาดหลักเกณฑ์การให้ประชาชนมีส่วนในการควบคุมทางการเมืองต่อองค์กรทั้งสองอย่างต่อเนื่อง เป็นการขาดในสาระประการสำคัญที่สุดของระบบรัฐสภานั้น ได้วิเคราะห์ ณ จุดที่ว่า แม้ระบบการปกครองโดยผู้แทน (Representative Government) แบบอื่น ๆ เช่น ระบบประธานาธิบดี (Presidential Government) นั้น แม้จะมีการสถาปนาองค์กรบริหารและนิติบัญญัติ และจัดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรอีกแบบหนึ่ง และมีกระบวนการควบคุมของประชาชนต่อองค์กรทั้งสองอยู่ก็ตาม แต่การควบคุมของประชาชนดังกล่าวหาได้มีความหมายและมีความสำคัญต่ออำนาจทางการเมืองมากเท่ากับระบบรัฐสภาไม่ เพราะระบบประธานาธิบดีนั้นได้แยกฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติออกจากกันอย่างเด็ดขาด และแทบจะไม่มีความสัมพันธ์กันเลย ประชาชนในประเทศเหล่านั้นมีพันธะที่จะต้องเลือกตั้งฝ่ายบริหารและสมาชิกรัฐสภาเข้าสู่ตำแหน่งเท่านั้น เมื่อกระบวนการเลือกตั้งเดินไปครบวงจรแล้วประชาชนก็หมดความสำคัญในทางการเมืองไปจนกว่าจะมีการเลือกตั้งใหม่อีกใน 4 หรือ 5 ปีข้างหน้า ทั้งนี้เพราะฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องอยู่ในตำแหน่งไปจนกว่าจะสิ้นสุดวาระ และไม่อาจถูกทำให้พ้นจากตำแหน่งโดยวิธีทางการเมืองใด ๆ ได้ ดังนั้น โอกาสในการที่ประชาชนจะควบคุมองค์กรเหล่านี้ในระหว่างวาระการดำรงตำแหน่งขององค์กรทั้งสองจึงเป็นเรื่องที่ไม่อาจจะเกิดขึ้นได้

        หรือในระบบการปกครองโดยผู้แทนอีกระบบหนึ่งคือระบบรัฐสภา โดยสภา (Assembly Government) ก็ตาม ในระบบนี้โดยที่สภาอยู่ในตำแหน่งจนครบวาระและใช้อำนาจฝ่ายเดียวต่อฝ่ายบริหารโดยไม่มีกระบวนการยุบสภา หรือการเสนอข้อขัดแย้งให้ประชาชนตัดสินใจเลย ดังนั้นการให้โอกาสในการควบคุมทางการเมืองแก่ประชาชน จึงไม่มีความสำคัญ เพราะรัฐสภาย่อมอยู่ในตำแหน่งจนครบวาระการดำรงตำแหน่งของตน และระหว่างเวลาของการเลือกตั้งจนกระทั่งการเลือกตั้งครั้งใหม่ ทั้งสองฝ่ายไม่มีความจำเป็นต้องระมัดระวังอำนาจการควบคุมทางการเมืองของประชาชนเลย

        ตรงกันข้าม สำหรับระบบรัฐสภานั้นฝ่ายบริหารอาจถูกลงมติไม่ไว้วางใจให้พ้นจากตำแหน่ง อันอาจจะก่อให้เกิดการเลือกตั้งใหม่ตามมาในเวลาอันรวดเร็ว หรือรัฐสภาอยู่ในภาวะที่อาจจะถูกยุบเพื่อให้ประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตยแสดงบทบาทของผู้ตัดสินได้ทุกเมื่อ ดังนั้นประชาชนจึงต้องพร้อมที่จะเป็นผู้ตัดสินใจอยู่ตลอดเวลาสำหรับสถานการณ์ที่จะเกิดขึ้น ดังนั้นจึงเป็นความจำเป็นที่ประชาชนจะได้รับการศึกษา และได้รับโอกาสในการรับรู้ข่าวสารทางการเมืองตลอดจนโอกาสในการแสดงการตัดสินใจเลือกของตน และจะต้องได้รับการรับรองสิทธิดังกล่าวเหล่านี้อยู่ตลอดเวลาโดยกฎหมาย เพื่อให้สถานะของเจ้าของอำนาจอธิปไตยที่ตนดำรงอยู่ มีความถูกต้องตรงกับความเป็นจริงที่สุด

        การมีหลักเกณฑ์การเลือกตั้งที่ถูกกำหนดรับรองให้มีขึ้นอย่างสม่ำเสมอโดยกฎหมายและการรับรองสิทธิในการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองของประชาชน โดยการให้ข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้องเป็นจริง ตลอดถึงการจัดการเลือกตั้งอย่างบริสุทธิ์ และเป็นธรรม นับเป็นหลักการสำคัญของการกำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการควบคุมการดำเนินงานขององค์กรนิติบัญญัติ และองค์กรบริหาร ซึ่งเป็นแก่นสำคัญของระบบการปกครองโดยมีผู้แทนระบบรัฐสภา และหากประเทศใดปราศจากหลักเกณฑ์เหล่านี้แล้ว ก็ย่อมกล่าวไม่ได้ว่าประเทศนั้นมีการปกครองในระบบรัฐสภา

        และในท้ายที่สุด จากการศึกษาประวัติศาสตร์ และวิวัฒนาการทางการเมืองของประเทศอังกฤษ เราอาจกล่าวสรุปได้ว่ามรดกก็ให้ไว้กับโลกพัฒนาการทางการเมืองของประเทศอังกฤษก็คือความสัมพันธ์ร่วมมือบนความเสมอภาคเท่าเทียมกันของฝ่ายบริหาร และฝ่ายนิติบัญญัติที่อยู่บนพื้นฐานของกระบวนการควบคุมอย่างสม่ำเสมอและต่อเนื่องจากประชาชนนั่นเอง

[แก้ไข] ภาคสอง  : สภาวะและปัญหาปัจจุบันของระบบรัฐสภาไทย
        บทวิเคราะห์เท่าที่เสนอมาในภาคที่หนึ่งนั้น เป็นความเข้าใจในระบบรัฐบาลแบบรัฐสภา ซึ่งนำมาใช้วิเคราะห์ได้แต่เพียงว่า ระบบรัฐบาลตามรัฐธรรมนูญไทยปัจจุบันเป็นแบบระบบรัฐสภาเท่านั้น แต่ยังไม่อาจช่วยให้เราเข้าใจถึงหน้าที่การทำงานและเทคนิคของระบบการปกครองเช่นนี้ได้

        ด้วยเหตุนี้การวิเคราะห์ในภาคที่สองจึงแบ่งเป็น 3 ส่วนด้วยกัน ส่วนแรกจะเสนอถึงความเข้าใจทางทฤษฎีการทำงานของระบบรัฐสภา ในฐานะที่เป็นกลไกหนึ่งของระบบการปกครองโดยผู้แทนเสียก่อน โดยอาศัยคำอธิบายตามทฤษฎีระบบความรับผิดชอบทางการเมืองเป็นหลัก

        ในส่วนที่สองจะเป็นการนำความเข้าใจในส่วนที่หนึ่งมาวิเคราะห์ว่า ได้เกิดความสับสนซึ่งระบบความรับผิดชอบขึ้นประการใดในปัจจุบันและพรรคการเมืองไทยอันเป็นกุญแจสำคัญของระบอบประชาธิปไตย ยังมีข้อบกพร่องอันควรพิจารณาอยู่ประการใดบ้าง รวมทั้งความผิดเพี้ยนทางความคิดที่กำลังแพร่หลายเป็นปฏิปักษ์ต่อระบบการปกครองในปัจจุบันอยู่ทุกขณะ

        เมื่อได้ประมวลสภาวะและปัญหาที่เกิดขึ้นกับระบบรัฐสภาไทยแล้ว ในส่วนสุดท้ายนั้นก็จะขมวดมาสู่ปัญหาสถานการณ์บ้านเมืองว่าเป็นต้นเหตุแห่งปัญหาปัจจุบันอยู่อย่างไร และมีแนวโน้มในอนาคตเป็นประการใดต่อไป

[แก้ไข] ส่วนที่หนึ่ง  : ความรับผิดชอบและการทำงานของระบบรัฐสภา
[แก้ไข] ข้อหนึ่ง  : ระบบความรับผิดชอบในการปกครอง
        รัฐทุกรัฐจะต้องมีผู้มีอำนาจตัดสินใจให้มีผลผูกพันประชาชนอยู่เสมอ ปัญหาส่วนหนึ่งของนักกฎหมายและนักรัฐศาสตร์จึงอยู่ที่การศึกษาถึง “ระบบความรับผิดชอบ” ของอำนาจปกครองในแต่ละรัฐว่าเป็นอย่างไร ซึ่งจะขอแบ่งเป็นสองระบบ คือระบบในระบอบเผด็จการและในระบอบประชาธิปไตย

        ในระบอบเผด็จการนั้น จะได้อำนาจรักษาอำนาจ และสิ้นอำนาจกันด้วยกำลังความรับผิดชอบของผู้ปกครอง จึงต้องเดิมพันด้วยชีวิตและชะตากรรมของตนเอง หากผิดพลั้งไม่สามารถรักษาบัลลังก์ไว้ได้ ก็จะถูกโค่นล้มจนประสบภัยในรูปแบบต่าง ๆ ไปในที่สุด การปกครองในระบอบเผด็จการจึงมีกำลังเป็นตัวกำหนดความรับผิดชอบ มิใช่ด้วยความคิดเห็นหรือเหตุผล

        ในระบอบประชาธิปไตยนั้น แม้ผู้มีอำนาจปกครองจะมีอำนาจกำหนดนโยบายและวินิจฉัยสั่งการให้มีผลทางกฎหมายเหมือนกับระบอบเผด็จการก็ตาม แต่ระบบความรับผิดชอบจะแตกต่างกันมาก เพราะนอกจากจะมีหลักการแบ่งแยกอำนาจ และหลักประกันสิทธิเสรีภาพของเอกชนเป็นข้อจำกัดตามรัฐธรรมนูญแล้ว ก็ยังมีระบบการปกครองโดยผู้แทน อันเกิดจากการเลือกตั้งโดยเสรี มีวาระเป็นปัจจัยกำกับอยู่ด้วยเสมอ หากดำเนินนโยบายหรือปกครองไปโดยผิดพลาดก็จะเสียคะแนนเสียงเสียอำนาจไปในการเลือกตั้งเสมอ แต่ก็มิใช่ว่าจะต้องประสบภัยล้มตายลงเหมือนผู้ปกครองในระบอบเผด็จการแต่อย่างใด

        เมื่อมองเช่นนี้จะเห็นได้ว่า ในที่สุด นั้นผู้ที่มีทั้งอำนาจและทั้งความรับผิดชอบอันแท้จริงในการปกครองระบบผู้แทนก็คือประชาชนนั่นเอง ยิ่งประชาชนตระหนักในความรับผิดชอบเท่าใดว่า เลือกตั้งดีตนก็ได้ดี เลือกตั้งชั่วก็ได้ชั่วตกแก่ตนเองแล้ว การใช้อำนาจอธิปไตยของเขาโดยการเลือกตั้งก็ยิ่งจะมีความหมาย สร้างความเป็นผู้แทนหรือความรับผิดชอบของ ส.ส. หรือพรรคการเมืองได้เพียงนั้น

        การเลือกตั้งในระบอบประชาธิปไตย จึงเป็นทั้งการมอบอำนาจแก่ผู้ปกครอง และสร้างความรับผิดชอบแก่ผู้ปกครองไปด้วยในตัว และหัวใจของความเป็นผู้แทนก็อยู่ตรงพันธะในข้อนี้เป็นสำคัญ และหากประชาชนใช้สิทธิเลือกตั้งโดยปราศจากความรับผิดชอบแล้ว ระบบการปกครองโดยผู้แทนก็จะล้มเหลว กลายเป็นการมอบอำนาจปกครองแต่เพียงประการเดียวเท่านั้น

        ด้วยเหตุนี้การเลือกตั้งแต่ละครั้งจะได้ผลเป็นการเลือกราษฎรขึ้นเป็นพระราชา หรือเลือกราษฎรขึ้นเป็นผู้แทนทำงานด้วยความรับผิดชอบนั้น จึงเป็นปัญหาที่ขึ้นอยู่กับราษฎรเองว่า จะใช้สิทธิเลือกตั้งกันอย่างไร ถ้าถือเป็นการให้รางวัลแก่คนคุ้นเคย หรือขายเสียงตอบแทนต่อเงินไม่กี่บาท เช่นนี้แม้จะใช้สิทธิเลือกตั้งกัน 100% ก็เป็นเพียงกบ 100 ตัว ที่เลือกนายกันโดยคึกคักเท่านั้น เลือกตั้งแล้วจะเป็นการแต่งตั้งนายหรือตั้งผู้แทนจึงขึ้นอยู่กับประชาชนเองโดยนัยนี้

[แก้ไข] ข้อสอง  : ระบบรัฐสภา
        เมื่อวิเคราะห์ระบบการปกครองโดยผู้แทนว่า เป็นระบบการสร้างความรับผิดชอบต่อประชาชนเช่นนี้ ระบบรัฐสภาจึงเป็นเพียงกลไกหนึ่งที่จะเสริมสร้างให้ความเป็นผู้แทน คือความรับผิดชอบนี้เป็นจริงเป็นจังยิ่งขึ้น กล่าวคือ

        หลักการของระบบรัฐสภาที่ว่า รัฐบาลต้องมาจากสภาและบริหารงานภายใต้ความไว้วางใจของสภานั้น แท้ที่จริงความรับผิดชอบของรัฐบาลต่อรัฐสภาเช่นนี้ ก็คือความรับผิดชอบต่อประชาชนนั่นเอง เพราะโดยการรุกของฝ่ายค้านที่คอยวิพากษ์วิจารณ์เสนอปัญหาต่อสาธารณะทั้งในและนอกสภานั้น จะทำให้รัฐบาลต้องบริหารงานด้วยความระมัดระวังเพื่อรักษาเสียงสนับสนุนในสภาไว้ให้มั่นคง หากดำเนินการปกครองผิดพลาด เสียงสนับสนุนนั้นก็จะไปเข้ากับฝ่ายค้านจนเกิดเป็นมติไม่ไว้วางใจขึ้นในที่สุด หรือในกรณีที่เป็นรัฐบาลพรรคเดียวเสียงข้างมาก เสียงในพรรคก็จะบีบบังคับให้ต้องปรับคณะรัฐมนตรีใหม่ในที่สุดเช่นกัน

        ดังนั้นยิ่งประชาชนมีความรับผิดชอบ ตื่นตัวทางการเมืองมากเท่าใด เสียงของฝ่ายค้านก็ยิ่งจะมีความหมายคอบควบคุมให้ พรรครัฐบาลต้องระมัดระวังรักษาคะแนนเสียงของตนโดยทบทวนควบคุมการทำงานคณะรัฐมนตรีอยู่ตลอดเวลา

        อย่างไรก็ตามเพื่อให้การควบคุมของสภานั้น เป็นไปเพื่อตอบสนองปัญหาในสังคมจริง ๆ มิใช่เพื่อชิงเก้าอี้ชิงอำนาจกัน ดังนั้นจึงให้รัฐบาลมีอำนาจยุบสภาให้ยับยั้งสภาด้วยเช่นกันว่า ถ้าการควบคุมนั้นไม่มีเหตุผลจนรัฐบาลไม่วิตกต่อการเลือกตั้งแล้ว การยุบสภาก็จะทำให้รัฐบาลเป็นฝ่ายชนะ ได้รับการชี้ขาดจากประชาชนให้คงอำนาจต่อไปอีก อำนาจยุบสภาของฝ่ายบริหารจึงมีขึ้นเพื่อยับยั้งตรวจสอบให้การควบคุมของสภาต้องเป็นไปด้วยความรับผิดชอบต่อประชาชนด้วยเช่นกัน

        เทคนิคของระบบรัฐสภาจึงเป็นเทคนิคของประชาธิปไตย เพื่อประชาธิปไตยโดยตรงเลยทีเดียว เพราะจะทำให้การต่อสู้ในสภาการประชุมภายในพรรค และการประชุมในคณะรัฐมนตรี ต่างก็มุ่งไปที่การให้เหตุผลเพื่อเสียงสนับสนุนอยู่ตลอดเวลา มิใช่ใช้กำลังอาวุธเพื่อรักษาอำนาจอยู่ตลอดเวลาเหมือนเช่นระบอบเผด็จการ

        กลไกเช่นนี้ แม้จะได้รัฐบาลที่มีเสียงข้างมากโดยเด็ดขาด แต่ความเป็นประชาธิปไตยก็จะยังคงดำรงอยู่ เพราะยังต้องปกครองเพื่อรักษาเสียงสนับสนุนในการเลือกตั้งสมัยหน้าอยู่ดี ส่วนในพรรครัฐบาล ส.ส. รัฐบาลก็สามารถวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาลได้อย่างมีน้ำหนัก เพราะมีอำนาจไว้วางใจรัฐบาลในสภาอยู่ด้วย หรือแม้แต่ในคณะรัฐมนตรีก็ต้องรับฟังกัน เพราะต้องรับผิดชอบร่วมกันทั้งต่อลูกพรรคและฝ่ายค้าน การปรึกษาหารือรับผิดชอบร่วมกันจึงยังคงมีอยู่

        ด้วยเหตุดังกล่าว ระบบรัฐบาลแบบรัฐสภาจึงเป็นกลไกมุ่งเสริมสร้างให้การปกครองโดยผู้แทน มีความหมายเป็นจริงเป็นจังรับผิดชอบต่อประชาชนอยู่ตลอดเวลา มิใช่ว่าเลือกตั้งแล้วก็แล้วกันไปแต่อย่างใด เพราะเสียงของประชาชนจะมีความหมายให้เกิดการตรวจสอบทัดทานชิงคะแนนเสียงของประชาชนอยู่ตลอดเวลา จึงกล่าวได้ว่าในระบบรัฐสภานั้น นอกจากคณะรัฐมนตรีและสภาผู้แทนแล้วประชาชนก็เป็นผู้มีบทบาทอยู่ด้วยตลอดเวลาเลยทีเดียว

[แก้ไข] ข้อสาม  : ความหมายและบทบาทของพรรคการเมือง
         “พรรคการเมือง คือคณะบุคคลที่รวมตัวกันด้วยความเห็นพ้องในนโยบายทางการปกครองและดำเนินการด้วยวัตถุประสงค์เพื่อจะได้มาซึ่งอำนาจเพื่อปฏิบัติตามนโยบายนั้น”

        พรรคการเมืองตามนิยามข้างต้นนี้ ถือกำเนิดขึ้นเป็นครั้งแรกในประเทศอังกฤษ มีฐานะทางประวัติศาสตร์เป็นพาหนะสำคัญในการนำการปกครองของอังกฤษให้ก้าวล่วงจากระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ มาสู่ระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ โดยการยืนยันว่าระบบรัฐสภานั้นมิใช่ว่าจะให้ ส.ส. ลงมติเห็นชอบในนโยบายใดก่อน แล้วจากนั้นจึงจะให้พระมหากษัตริย์เลือกผู้ใดเป็นรัฐบาลเพื่อปฏิบัติตามนโยบายนั้นต่อไป ทั้ง ๆ ที่ตัวบุคคลที่เป็นรัฐบาลนั้น อาจจะไม่เห็นชอบในนโยบายนั้นเลยก็ได้

        หลักการข้างต้นของพระมหากษัตริย์ที่แยกตัวบุคคลออกจากนโยบายนี้ ฝ่ายตรงข้ามคือฝ่ายที่สนับสนุนระบบพรรคการเมืองได้ยืนยันว่าไม่ถูกต้อง เพราะนโยบายใดจะนำไปปฏิบัติให้บรรลุผลได้ ก็ต้องอาศัยตัวบุคคลเจ้าของนโยบายนั้นเป็นผู้ปฏิบัติด้วย สภาผู้แทนจึงมิใช่สนามแก่งแย่งเก้าอี้เพื่อเก้าอี้ หรือเป็นเหมือนแหล่งที่พระมหากษัตริย์จะมาขอนโยบายและเลือกรัฐบาลเอาตามอำเภอใจอีกต่อไป หากจะต้องเป็นแหล่งที่ ส.ส. จะต่อสู้กันด้วยนโยบาย ฝ่ายใดชนะในนโยบายก็ต้องได้เป็นรัฐบาลเพื่อปฏิบัติตามนโยบายนั้น การเปลี่ยนรัฐบาลจึงหมายถึงการเปลี่ยนนโยบาย และการเปลี่ยนนโยบายก็หมายถึงการเปลี่ยนรัฐบาลด้วยเช่นกัน โดยการยืนยันเช่นนี้ พระมหากษัตริย์จึงต้องทรงเป็นกลางในทางการเมือง และยอมรับแต่งตั้งรัฐบาลจากพรรคเสียงข้างมากผู้เป็นเจ้าของนโยบายเสียงข้างมากนั้นเสมอ

        ความคิดเช่นนี้แม้ในปัจจุบันจะไม่เป็นที่แปลกหูของคนทั่วไป แต่ในสมัยนั้นก็นับเป็นการปฏิวัติความคิดกันเลยทีเดียว เพราะได้ชี้ให้เห็นว่า การแบ่งกลุ่มแบ่งพรรคพวกเพื่อแย่งอำนาจกันนั้น ถ้ามีนโยบายเป็นข้อแตกต่างแล้ว ก็เป็นระบบที่ชอบธรรมสอดคล้องกับประชาธิปไตยได้ และเมื่อได้ผู้นำที่เก่งกาจประกอบแนวความคิดที่แตกต่างกันแล้ว วิวัฒนาการของพรรคการเมืองก็จะเกิดขึ้น จนหมดระบบพรรคพวก และหมดอำนาจในการจัดตั้งรัฐบาลของพระมหากษัตริย์ไปในที่สุดซึ่งต่อมาเมื่ออังกฤษได้ขยายสิทธิ์เลือกตั้งไปยังประชาชนโดยไม่จำกัดฐานะและเพศแล้ว ความเป็นประชาธิปไตยจึงเกิดขึ้นโดยสมบูรณ์นับแต่นั้น         ด้วยที่ว่างอันชอบธรรมที่ระบอบประชาธิปไตยมีให้แก่พรรคการเมืองนี้ การปกครองโดยพรรคการเมืองก็จะเกิดขึ้นเป็นส่วนควบคู่ไปกับการปกครองโดยผู้แทน โดยจะมีบทบาทเป็นตัวจัดวางให้ทัศนคติอันคับแคบ และความต้องการอันใช้ทิศทางของเอกชน เกิดเป็นระเบียบเป็นระบบอันเป็นประโยชน์ต่อการปกครองโดยผู้แทน ดังนี้

        1) พรรคการเมืองจะเป็นผู้ประมวลปัญหาและความต้องการต่าง ๆ ในสังคม ออกมาเป็นนโยบายสาธารณะ โดยอาจจะมาจากการริเริ่มของพรรคเอง หรือจากการเรียกร้องของประชาชนก็ได้

        2) พรรคการเมืองเป็นผู้เสนอทางเลือกต่อประชาชนทั้งแง่ตัวบุคคลและนโยบายทำให้สามารถพิจารณาใช้สิทธิเลือกตั้งของตนได้ชัดเจนขึ้น

        3) พรรคการเมืองมีหน้าที่นำนโยบายไปปฏิบัติ ให้ประชาชนเห็นจริงเห็นจังว่าเสียงของตน ความเห็นของตนนั้นเมื่อผสานกับผู้อื่นแล้ว ก็จะมีผลกำหนดการปกครองได้ ทำให้สิทธิเลือกตั้งมีความหมายต่อประชาชนในที่สุด

        4) พรรคการเมืองเป็นตัวการทำให้ประชาชนตื่นตัวในทางการเมืองอยู่เสมอทั้งก่อนและหลังเลือกตั้ง

        5) พรรคการเมืองช่วยให้ระบบรัฐบาลเป็นระเบียบและมีวินัย แต่ก็มิใช่เผด็จการเพราะประชาชนอาจถอนความไว้วางใจได้เสมอ

        6) ด้วยฐานะที่กว้างขวางของพรรคการเมือง เพราะความจำเป็นที่จะต้องได้เสียงสนับสนุนจากส่วนรวม พรรคการเมืองจะพยายามประสานความต้องการเฉพาะกลุ่มของกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ และท้องถิ่นต่าง ๆ ให้กลายเป็นนโยบายสาธารณะเพื่อประโยชน์สาธารณะได้

        เท่าที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่า พรรคการเมืองตามหลักการนี้จะเป็นตัวการ เป็นต้นกำเนิดของการสถาปนาระบบความรับผิดชอบในการปกครองระบบผู้แทนให้เป็นไปได้เลยทีเดียว และขณะเดียวกันก็จะมีผลกระทบเปลี่ยนแปลงรูปโฉมการปกครองในนระบบรัฐสภาแบบดั้งเดิมไปไม่น้อย เช่น

        ระบบสองพรรคในอังกฤษ ได้ทำให้การเลือกตั้งผู้แทน มีผลเป็นการเลือกนายกรัฐมนตรีไปในตัว แต่ก็ไม่อาจจะเปรียบเทียบเลยไปว่าเหมือนกับการเลือกประธานาธิบดีได้ เพราะตัวนายกรัฐมนตรีก็ต้องรับผิดชอบต่อคะแนนเสียงภายในพรรคอยู่

        ในส่วนของฝรั่งเศสนั้น ระบบหลายพรรคที่มีอยู่ก็เป็นเหตุให้สร้างระบบรัฐสภาที่มีเสถียรภาพขึ้นมาได้ลำบาก จนต้องพยายามจัดระเบียบระบบรัฐสภาอยู่ระยะหนึ่ง ซึ่งเมื่อไม่ได้ผลก็ต้องเปลี่ยนไปเป็นระบบกึ่งประธานาธิบดี ให้คณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบทั้งต่อสภาและต่อประธานาธิบดีในที่สุด

        นอกจากจำนวนพรรคแล้ว ลักษณะความคิดของพรรคก็เป็นสิ่งสำคัญเช่นกัน เช่นถ้าเป็นพรรคที่เน้นถึงความแตกต่างทางหลักการและนโยบายจนเป็นอุดมคติ เช่นนี้ความขัดแย้งในสังคมก็จะสูงขึ้น การจัดตั้งรัฐบาลก็ทำได้ยากลำบาก จนประชาธิปไตยต้องล้มเหลวถูกเผด็จการยึดครองไปก็ได้ เช่นการปกครองของเยอรมันในสมัยรัฐธรรมนูญไวมาร์ เป็นต้น

        ปัญหาประการสุดท้ายในเรื่องระบบพรรคก็คือความเป็นประชาธิปไตยภายใต้ระบบพรรคซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญไม่น้อย เพราะถ้าประชาชนติดพรรคจนเกินไปแล้ว การตัดสินใจของพรรคก็จะเป็นการตัดสินใจแทนประชาชนไปในตัว เช่น การตัดสินใจเลือกบุคคลลงสมัครในเขตอันเป็นฐานทัพของพรรค ก็จะมีผลเป็นการกำหนดตัว ส.ส. ไปโดยปริยาย เพราะประชาชนจะเลือกพรรคนั้นอย่างแน่นอนอยู่แล้ว ปัญหาในข้อนี้จงฝากไว้กับประชาชนเองว่า จะหลงเหลือความรับผิดชอบต่อตัวเองสักเพียงใด หากงมงายไปกับพรรคแล้ว พรรคก็จะกลายเป็นเจ้านายประชาชนไปในที่สุด หรือถ้าเป็นพรรคเดียวในแผ่นดินแล้ว กรณีนี้ก็ยิ่งไม่จำเป็นต้องพูดถึงแต่อย่างใด

        นอกจากความเป็นตัวของตัวเองของประชาชนผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งแล้ว ตัวกำหนดประชาธิปไตยก็ยังอยู่ที่โครงสร้างภายในพรรคด้วยหากเป็นพรรคที่ขาดการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น สมาชิกในระดับท้องถิ่นก็มีฐานะเป็นผู้รับนโยบาย และเลือก ส.ส. ตามที่กรรมการพรรคจะกำหนดตัวผู้สมัครให้เท่านั้น ถ้าเป็นเช่นนี้ก็มีแนวโน้มให้เกิดเผด็จการโดยพรรคได้เช่นกัน

        ด้วยข้อวิเคราะห์ข้างต้นทั้งหมด คำกล่าวที่ว่า “พรรคการเมืองเป็นกุญแจของประชาธิปไตย” จึงมีความหมายยืนยันได้แต่เพียงว่าประชาธิปไตยจะทำงานได้ก็ต้องอาศัยพรรคการเมือง ส่วนปัญหาว่าเมื่อมีพรรคการเมืองแล้วจะเป็นประชาธิปไตยหรือไม่นั้นก็เป็นอีกปัญหาหนึ่งซึ่งต้องศึกษาเป็นกรณี ๆ ไป

[แก้ไข] ส่วนที่สอง  : สภาวะและปัญหาระบบรัฐสภาไทยในปัจจุบัน
        หน้าที่ของส่วนที่สองนี้อยู่ที่การนำความเข้าใจส่วนหนึ่งมาปรับเข้ากับระบบรัฐสภาไทยว่า เมื่อนำระบบรัฐสภามาใช้ในประเทศไทยปัจจุบันแล้ว ก็ได้เกิดเป็นสภาพการปกครองขึ้นอย่างไร มีปัญหาประการใดบ้าง ซึ่งก็ขอเสนอข้อวิเคราะห์ไว้เป็นสังเขปก่อนดังต่อไปนี้

        1) ความสับสนของระบบความรับผิดชอบ ข้อนี้ปรากฏว่าระบบรัฐบาลปัจจุบันมิได้ทำงานให้เป็นไปตามหลักการของระบบรัฐสภาแต่อย่างใด คณะรัฐมนตรีไม่มีความเป็นคณะ การทำงานของสภาต้องชะงักงันเพราะ ส.ส. ทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านมิได้มีบทบาทมีความหมายสมตามที่ได้กำหนดไว้ เหตุทั้งนี้ก็เพราะความอ่อนแอของระบบผู้แทนเอง ประกอบกับการแทรกซ้อนจากอิทธิพลนอกระบบเป็นสำคัญ

        2) ในส่วนพรรคการเมือง ซึ่งรัฐธรรมนูญปัจจุบันได้พยายามสร้างขึ้นโดยอำนาจของกฎหมายนั้น แม้จะทำให้เกิดวินัยขึ้นบ้างก็ตาม แต่ก็เป็นวินัยที่ไม่มีความหมาย เพราะมิใช่พรรคการเมืองที่ทำหน้าที่เป็นกุญแจของประชาธิปไตยแต่อย่างใด

        3) นอกจากผลผิดเพี้ยนในทางปฏิบัติแล้ว ในด้านความคิดก็ได้ผิดเพี้ยนไปด้วยเช่นกัน ทั้งในส่วนความเข้าใจเรื่องระบบการปกครองโดยผู้แทน ระบบการปกครองโดยรัฐธรรมนูญตลอดจนระบบรัฐสภาอยู่ไม่น้อย

        ลักษณะทั้งสามประการนั้นเอง คือสภาพการณ์และปัญหาปัจจุบัน ดังจะขอเสนอไปโดยลำดับดังนี้

[แก้ไข] ข้อหนึ่ง  : ความสับสนของระบบความรับผิดชอบ
1. หลักการของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521

        รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 นี้แท้ที่จริงมีสองฉบับ คือฉบับเฉพาะกาลและฉบับถาวร ตามฉบับถาวรก็มีหลักการสำคัญ 4 ประการ ดังนี้

         (1) สร้างพรรคการเมืองโดยอำนาจของกฎหมายด้วยเทคนิคต่อไปนี้

        ก. บังคับให้สมัคร ส.ส. ทุกคนต้องสังกัดพรรคการเมือง และหากถูกไล่ออกจากพรรคก็จะพ้นจากสมาชิกภาพ ส.ส. ไปในทันที ขณะเดียวกันก็พยายามจำกัดให้มีน้อยพรรค โดยกำหนดไว้ว่าพรรคการเมืองจะต้องส่งผู้สมัครเกินกว่ากึ่งหนึ่งของที่นั่งทั่วประเทศ และหากได้รับเลือกตั้งไม่ถึง 20 คน ก็ไม่มีสิทธิ์เสนอร่างกฎหมายใด ๆ ได้

        ข. บังคับให้ประชาชนเลือกตั้งเป็นพรรคโดยถือเขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง โดยหวังว่าจะทำให้ประชาชนเลือกที่นโยบายพรรคและบทบาทของพรรคเป็นสำคัญ

         (2) จัดระเบียบรัฐสภาโดยจำกัดอำนาจของสภาให้ลดน้อยลง ไม่มีการลงมติไว้วางใจเมื่อจัดตั้งรัฐบาล ส่วนการขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจก็มีบทบังคับกำหนดยึดสิทธิ์เจ้าของญัตติไว้ ในกรณีที่ญัตติคราวก่อนได้คะแนนไม่ถึงกึ่งหนึ่ง

         (3) ให้มีวุฒิสภาเพื่อตรวจสอบทัดทานร่างพระราชบัญญัติ และร่วมในการแก้ไขหรือตีความรัฐธรรมนูญด้วย

         (4) แยกข้าราชการออกจากส่วนระบบการปกครองโดยผู้แทน โดยห้ามมิให้มีตำแหน่งเป็น ส.ส. หรือเป็นรัฐมนตรีในขณะเดียวกัน แต่ในส่วนระบบแต่งตั้งคือวุฒิสภานั้นก็มิได้ห้ามไว้แต่อย่างใด และเมื่อแต่งตั้งข้าราชการประจำเป็นวุฒิสมาชิกเป็นจำนวนมาก ก็มีผลเป็นการใช้อำนาจข้าราชการประจำ ทัดทานการปกครองโดยระบบผู้แทน และร่วมใช้อำนาจแก้ไขหรือตีความรัฐธรรมนูญด้วยในตัว

2. บทเฉพาะกาล

        ในระยะ 4 ปีแรกของการใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 นี้ หลักการข้างต้นของรัฐธรรมนูญฉบับถาวรจะยังไม่นำมาใช้บังคับ โดยผลของบทเฉพาะกาลดังต่อไปนี้

         (1) ยังไม่บังคับให้มีระบบพรรค ผู้สมัครรับเลือกตั้งยังไม่ต้องสังกัดพรรค ประชาชนเลือก ส.ส. เป็นรายบุคคลได้ ส่วน ส.ส. ก็ย้ายพรรคหรือลาออกจากพรรคได้เสมอ

         (2) ให้ข้าราชการประจำใช้อำนาจเคียงคู่กับระบบผู้แทนได้ ดังนี้

        ก. ให้วุฒิสมาชิกประชุมร่วมกับ ส.ส. ในการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล และพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ อำนาจจัดตั้งรัฐบาลจึงอยู่ที่ข้าราชการประจำด้วย

        ข. ให้ข้าราชการประจำเป็นรัฐมนตรีและข้าราชการการเมืองอื่นได้ในขณะเดียวกัน

3. สภาพการปกครองตามบทเฉพาะกาล

        ตลอดระยะเวลาแห่งการปกครองภายใต้รัฐธรรมนูญเฉพาะกาลนี้ นอกจากการปกครองโดยระบบผู้แทนจะต้องใช้ความหมายกลายเป็นเครื่องมือของกลุ่มข้าราชการประจำโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ในส่วนระบบความรับผิดชอบนั้น ก็สับสนสิ้นระบบไปมากทีเดียว กล่าวคือ

         (1) เมื่ออำนาจจัดตั้งและไว้วางใจรัฐบาลเป็นอำนาจของรัฐสภา ซึ่งมีวุฒิสมาชิกร่วมอยู่ด้วยเป็นจำนวนสองในสามของ ส.ส. เช่นนี้ เมื่อผนวกด้วยเสียง ส.ส. อีกเพียงเล็กน้อย อำนาจสำคัญนี้ก็ตกอยู่ในกลุ่มข้าราชการประจำโดยสิ้นเชิง นายกรัฐมนตรีจึงมาจากความไว้วางใจของกลุ่มข้าราชการประจำก่อน จากนั้นนายกฯ จึงเลือกพรรคการเมืองบางส่วนและบุคคลอื่นเข้าร่วมรัฐบาลอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเมื่อมีปัญหาเกิดขึ้นก็จะปรับคณะรัฐมนตรีเป็นยุคที่หนึ่ง ยุคที่สองไปเรื่อย ๆ และจะสิ้นสุดยุคเหล่านี้ลงก็ต่อเมื่อนายกรัฐมนตรีสิ้นความไว้วางใจจากกลุ่มข้าราชการประจำจนต้องลาออกไป

        การปกครองในขณะใช้บทเฉพาะกาลจึงกล่าวได้ว่า เป็นระยะที่ระบบผู้แทนได้ตกเป็นเครื่องมือของระบบข้าราชการประจำมาโดยตลอดซึ่งหากเป็นที่เข้าใจว่าระบบรัฐสภาเป็นกลไกของระบบผู้แทนแล้ว ก็จะสรุปได้ทันทีว่าการปกครองในขณะนั้นมีสภาก็จริง แต่ก็หาใช่ระบบรัฐสภาไม่

         (2) เมื่อมีอำนาจจากระบบข้าราชการประจำมาแทรกแซงเช่นนี้ การทำงานในลักษณะระบบรัฐสภาจึงไม่เกิดขึ้น เริ่มตั้งแต่นายกรัฐมนตรีเอง ก็ต้องรับผิดชอบต่อข้าราชการประจำไม่ใช่ต่อสภาผู้แทน รัฐบาลที่ได้รับมาจากการคัดเลือกของนายกฯ มิใช่เพราะพรรคต่าง ๆ ได้ตกลงร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลแต่อย่างใด ส.ส. ที่ไปเป็นรัฐมนตรีจึงรับผิดชอบต่อนายกฯ มากกว่าต่อสภา หรือพรรคการเมืองของตน เมื่อต้องรับผิดชอบต่อนายกฯ มิใช่ต่อสภาเช่นนี้ ความเป็นคณะรัฐมนตรีที่มีฐานะเท่าเทียมกันและร่วมกันรับผิดชอบในการตัดสินใจจึงไม่เกิดขึ้น พรรคฝ่ายค้านก็ไม่มี มีแต่พรรคที่ไม่ได้เป็นรัฐบาล และพยายามขอนายกรัฐมนตรีเพื่อเข้าร่วมรัฐบาลเท่านั้น ระบบรัฐสภาที่เน้นถึงความตื่นตัวต่อความรับผิดชอบตามระบบผู้แทนจึงไม่เกิดขึ้น เพราะได้ถูกแทรกแซงโดยอำนาจของข้าราชการประจำจนขาดลอยจากระบบผู้แทนไปในที่สุด

         (3) การที่ข้าราชการประจำได้เข้ามามีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายในระบบรัฐบาลนี้ ไม่อาจมองได้ว่าเป็นเหตุการณ์ที่สร้างขึ้นโดยกฎหมายแต่อย่างใด หากแต่กฎหมายหรือรัฐธรรมนูญเฉพาะกาลนี้เสียอีกที่ถูกเขียนขึ้น สร้างขึ้นโดยอิทธิพลของกลุ่มข้าราชการประจำ สภาพเช่นนี้ รัฐธรรมนูญเช่นนี้ จึงเป็นหลักฐานที่สะท้อนถึงความเป็นจริงอันเด่นชัดว่าโครงสร้างอำนาจการเมืองไทยยังไม่อาจจะหลุดพ้นจากอำนาจของข้าราชการประจำไปได้ รัฐธรรมนูญเฉพาะกาลเป็นแต่เพียงการรับรองอิทธิพลของข้าราชการประจำให้กลายเป็นอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย มิต้องใช้กำลังแทรกแซงกันโดยอ้อม หรือปฏิวัติกันโดยตรงเป็นสำคัญ คำว่า “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” ที่ใช้เรียกขนานกันนั้น จึงไม่น่าจะถูกต้องนัก เพราะที่แท้จริงคือ “เผด็จการโดยแฝงเร้นและชอบด้วยกฎหมาย” เสียมากกว่า

         (4) สภาพสำคัญอีกประการหนึ่งที่จะมองข้ามเสียมิได้ก็คือรัฐธรรมนูญเฉพาะกาลนี้ยังมีบทบาทเป็นการสร้าง “ประชาธิปไตยในหมู่ข้าราชการประจำ” อีกด้วย เพราะช่วยให้การชิงอำนาจในหมู่ข้าราชการประจำด้วยกันเองเป็นไปโดยสงบ อาศัยการโต้แย้งและยกมือในสภาเป็นปัจจัยชี้ขาด ไม่ต้องใช้กำลังปฏิวัติซ้อนเหมือนแต่ก่อน ดังเช่นการลาออกของนายกรัฐมนตรี พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ นั้น ก็เป็นตัวอย่างของประชาธิปไตยในหมู่ข้าราชการประจำได้ดี ส่วนเหตุการณ์ 1 เมษานั้นก็เป็นการพยายามปฏิวัติทำลายประชาธิปไตยในหมู่ข้าราชการประจำเท่านั้นเอง

4. ระบบรัฐสภาปัจจุบัน

        แม้ในทุกวันนี้บทเฉพาะกาลจะสิ้นสุดอายุลงและรัฐธรรมนูญฉบับถาวรจะมีผลใช้บังคับแล้วก็ตาม แต่อิทธิพลของระบบข้าราชการประจำเหนือการปกครองไทยนั้น ก็เป็นความจริงที่เขียนกฎหมายลบล้างไปไม่ได้ การสิ้นสุดของบทเฉพาะกาลจึงเป็นเพียงการยกเลิกไม่รับรองให้อำนาจตามกฎหมายแก่กลุ่มข้าราชการประจำเท่านั้น ส่วนอิทธิพลตามความเป็นจริงนั้นยังคงอยู่และมีผลแทรกแซงผลักดันการทำงานของระบบผู้แทนอยู่อีกมาก จนอาจจะกล่าวได้ว่าการเปลี่ยนเข้าสู่การปกครองโดยรัฐธรรมนูญฉบับถาวรนั้น แท้ที่จริงก็คือการเปลี่ยนจาก “เผด็จการแฝงเร้นโดยชอบด้วยกฎหมาย” มาสู่ “เผด็จการแฝงเร้นโดยมิชอบด้วยกฎหมาย” นั่นเอง หรือถ้ายังรักจะกล่าวในแง่ของประชาธิปไตย ก็อาจจะเรียกว่าเป็นการเปลี่ยนจาก “ประชาธิปไตยครึ่งใบตามกฎหมายมาสู่ “ประชาธิปไตยครึ่งใบตามความเป็นจริง” ก็ได้ กล่าวคือ

         (1) ในส่วนการจัดตั้งรัฐบาลนั้น ก็ได้คงลักษณะเดิมไว้ โดยในชั้นแรกนายกรัฐมนตรีจะต้องมาจากความไว้วางใจของกลุ่มข้าราชการประจำเสียก่อน จากนั้นนายกรัฐมนตรีจึงจะเลือกพรรคการเมืองเข้าเป็นรัฐบาลอีกชั้นหนึ่ง ซึ่งหนทางในข้อนี้แม้รัฐธรรมนูญฉบับถาวรจะยึดอำนาจวุฒิสมาชิกไปแล้ว แต่อำนาจตามข้อเท็จจริงหรืออิทธิพลของกลุ่มข้าราชการประจำยังคงดำรงอยู่จนทำให้ฝ่ายพรรคการเมืองซึ่งมีเสียงแตกแยกกัน ต้องยอมจำนนมอบอำนาจจัดตั้งรัฐบาลให้แก่ผู้ที่ข้าราชการประจำเห็นชอบไปในที่สุด

        อำนาจจัดตั้งรัฐบาลของนายกรัฐมนตรีที่ได้มาจากอิทธิพลของกลุ่มข้าราชการประจำนี้ เป็นอำนาจในลักษณะที่อยู่เหนือพรรคการเมืองเป็นอันมาก นายกฯจะสามารถเลือกพรรคต่าง ๆ ได้ตามต้องการ และตัวบุคคลจากพรรคก็จะต้องได้รับความไว้วางใจจากนายกรัฐมนตรีด้วย ด้วยกำเนิดเช่นนี้รัฐบาลที่ได้จึงไม่ใช่รัฐบาลผสม เพราะมิได้ผสมกันหรือเจรจากันเองแต่อย่างใด

        สภาพกำเนิดรัฐบาลเช่นนี้ ระบบความรับผิดชอบทางการเมืองจะผิดเพี้ยนไปเป็นอันมาก เพราะจะเกิดความรับผิดชอบสองแนวทางเคียงคู่กันไปอยู่ตลอดเวลา คือความรับผิดชอบตามระบบผู้แทน และความรับผิดชอบต่ออิทธิพลของกลุ่มข้าราชการประจำ ดังต่อไปนี้

        ก. ความรับผิดชอบต่ออิทธิพลของกลุ่มข้าราชการประจำ ความรับผิดชอบในข้อนี้ จะเริ่มตั้งแต่ตัวนายกรัฐมนตรีเอง ที่จะอยู่ในตำแหน่งได้ก็โดยการสนับสนุนของกลุ่มข้าราชการประจำเท่านั้น ถ้าขาดการสนับสนุนในข้อนี้เมื่อใด พรรคการเมืองทั้งหลายก็จะเลิกให้การยอมรับในทันที

        ในส่วนรัฐมนตรีทั้งหลายนั้น เมื่อมาจากความไว้วางใจของนายกรัฐมนตรี ก็ต้องรับผิดชอบต่อนายกรัฐมนตรีด้วยเช่นกัน การเปลี่ยนรัฐบาลจึงเกิดจากการเปลี่ยนใจของนายกรัฐมนตรี เมื่อขาดความไว้วางใจในรัฐมนตรีหรือพรรคการเมืองเป็นสำคัญ ส่วนการเปลี่ยนรัฐบาลเพราะสภาขาดความไว้วางใจในนายกรัฐมนตรีนั้นจะเกิดขึ้นได้ยากลำบากมาก เพราะเป็นการต้านอำนาจของกลุ่มข้าราชการประจำโดยตรงเลยทีเดียว ด้วยเหตุนี้พรรคฝ่ายค้านจึงมุ่งหาเสียงสนับสนุนจากนายกรัฐมนตรี หรือกลุ่มข้าราชการประจำเป็นหลัก มิใช่จากสาธารณะหรือจากพรรคร่วมรัฐบาลแต่อย่างใด

        สำหรับบทบาทของพรรคการเมืองทั้งหลายนั้น ก็ถูกความรับผิดชอบต่อกลุ่มข้าราชการประจำกำกับไว้ตั้งแต่ในชั้นจัดตั้งรัฐบาล ยอมจำนนมอบอำนาจจัดตั้งรัฐบาลให้แก่นายกรัฐมนตรีที่ได้รับความเห็นชอบจากกลุ่มข้าราชการประจำเสียก่อน ซึ่งถ้าพรรคใดได้รับความไว้วางใจจากกลุ่มข้าราชการประจำเป็นพิเศษก็มีภาษีอยู่เป็นพิเศษเช่นกัน

        เมื่อผ่านขั้นจัดตั้งรัฐบาลแล้ว ก็มาถึงขั้นดำเนินงานปกครอง ซึ่งปรากฏว่าทั้งหมดฝ่ายค้านและลูกพรรครัฐบาลต่างก็ถูกจำกัดความเคลื่อนไหวในการใช้อำนาจควบคุมรัฐบาลทั้งในแง่นโยบายและตัวบุคคล ทั้งในแง่ความไว้วางใจทั้งคณะ หรือเฉพาะตัวรัฐมนตรีอยู่เป็นอันมาก ด้วยเหตุที่จะต้องคอยสดับตรับฟังท่าทีของกลุ่มข้าราชการประจำ หรือรับคำขอจากกลุ่มข้าราชการประจำอยู่เสมอ

        ข. ความรับผิดชอบตามระบบผู้แทนความรับผิดชอบตามระบบผู้แทนที่มุ่งสนองตอบต่อปัญหาของประชาชน เพื่อคะแนนเสียงความนิยมจากประชาชนนี้ได้เจือจางลงไปมาก เพราะเมื่ออำนาจจัดตั้งและไว้วางใจรัฐบาลตกอยู่ใต้อิทธิพลของกลุ่มข้าราชการประจำดังที่กล่าวมาแล้ว อำนาจของสภาซึ่งเป็นกุญแจของระบบผู้แทนก็แทบจะหมดความหมาย และจำกัดแต่เฉพาะบางปัญหาบางกรณีต่อไปนี้เท่านั้น

        ในส่วนของนายกรัฐมนตรีก็มิได้มาจากการเลือกตั้ง และมีอิทธิพลนอกระบบหนุนหลังจนไม่ต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนอย่างจริงจัง เป็นเหตุให้การให้ความสำคัญต่อสาธารณะ ให้คำชี้แจงต่อสาธารณะ และทำงานร่วมกับสภาไม่เข้มแข็งจริงจังเท่าที่ควร

        ในส่วนของรัฐมนตรีร่วมรัฐบาลนั้น ถ้าเป็นกลุ่มในโควตาของนายกรัฐมนตรีแล้วความรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนก็จะมีอยู่โดยเจือจางเท่านั้น เพราะหากสภาลงมติไม่ไว้วางใจก็จะเท่ากับเป็นการแทรกแซงอำนาจจัดตั้งรัฐบาลของนายกรัฐมนตรีไปในตัว

        เมื่อเป็นเช่นนี้ อำนาจควบคุมให้ความไว้วางใจรัฐบาลจึงจำกัดอยู่ที่รัฐมนตรีที่มาจากพรรคการเมืองเท่านั้น รัฐมนตรีจากพรรคการเมืองจึงเป็นฝ่ายบริหารที่อ่อนแออยู่มาก เพราะตกอยู่ในความควบคุมต้องได้รับความไว้วางใจจากอำนาจนอกระบบ คือจากกลุ่มข้าราชการประจำ และจากนายกรัฐมนตรี และในขณะเดียวกันก็ต้องรับผิดชอบตามระบบผู้แทน คือจากพรรคการเมืองของตน พรรคร่วมรัฐบาลและพรรคฝ่ายค้านด้วย ทั้งนี้โดยมีอำนาจของนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ชี้ขาดอยู่ในที่สุด การวิพากษ์วิจารณ์ในสภาที่มีต่อรัฐมนตรีพรรคใดจึงมุ่งโน้มน้าวใจของนายกรัฐมนตรีมากกว่าสาธารณะชน หรือ ส.ส. ในสภา ซึ่งก็ทำให้มีค่าเป็นเพียงการแย่งกันได้รับความไว้วางใจจากนายกรัฐมนตรี มากกว่าแย่งกันหาคะแนนนิยมจากประชาชนไปในที่สุด

         (2) จากที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่าการปกครองเช่นนี้ เรียกได้ว่าเป็นการปกครองแบบ “เผด็จการแฝงเร้นตามความเป็นจริง” ได้อย่างมีความหมายทีเดียว กล่าวคือ

        ในส่วนที่เป็น “เผด็จการ” นั้น ก็เพราะมีลักษณะของการใช้กำลังเป็นตัวกำหนดความเป็นไปในการจัดตั้งรัฐบาลอยู่ด้วย

        ส่วนที่กล่าวว่า “แฝงเร้น” นั้น ก็เพราะมิได้เป็นผู้รับผิดชอบเป็นรัฐบาล เสี่ยงเป็นเสี่ยงตายด้วยตนเองเหมือนเผด็จการโดยเปิดเผยเช่นในอดีตแต่อย่างใด

        สำหรับลักษณะที่ว่าเป็นพฤติการณ์ตามความเป็นจริง ก็หมายถึงว่ามิได้มีกฎหมายรับรองการใช้อิทธิพลของตนให้ชอบกฎหมายเหมือนเช่นในสมัยใช้บทเฉพาะกาลแต่อย่างใด

         (3) ระบบประหลาดที่วิเคราะห์มานี้ มีผลกระทบต่อการปกครองในปัจจุบันเป็นอย่างยิ่ง เพราะได้ทำให้ระบบความรับผิดชอบแทรกซ้อนกันจนสับสนไปหมด อันจะก่อให้เกิดผลกระทบที่น่าวิตกอยู่สองประการด้วยกันคือ

        ก. ผลเสียหายต่อระบบข้าราชการประจำและระบบพรรคการเมือง ระบบรัฐบาลที่รับผิดชอบสองแนวทางนี้ จะมีผลทำให้ระบบข้าราชการประจำและพรรคการเมืองต้องแทรกแซงซึ่งกันและกันจนมีผลทำลายซึ่งกันและกันอยู่ตลอดเวลาเลยทีเดียว

        ในเบื้องต้นพรรคการเมืองจะตกเป็นผู้ที่ต้องรับผิดชอบแต่ไม่ใช่ผู้มีอำนาจ เพราะได้อำนาจจากการเลือกตั้งมาให้ทำงานเพื่อคะแนนเสียงในสมัยหน้า ก็กลับมอบอำนาจให้ผู้อื่นซึ่งมิได้รับผิดชอบต่อการเลือกตั้งแม้แต่น้อย หากการบริหารประเทศได้ผลดีก็เป็นคุณงามความดีของบุคคลนอกระบบ หากการบริหารประเทศเสียหายก็มิใช่เพราะฝีมือพรรคการเมืองอีกเช่นกัน การเลือกตั้งครั้งหน้าจึงไม่มีความหมายให้ประชาชนทบทวนการตัดสินใจของตนเองอย่างใด เพราะการเลือกตั้งครั้งใดก็ไร้ความหมายอยู่ทุกทีไปเช่นนี้ ดังนั้นคุณค่าของการเลือกตั้ง ซึ่งก็คือคุณค่าของพรรคการเมืองก็ต้องด้อยค่าจากสายตาของประชาชนในที่สุด หนทางพัฒนาพรรคการเมืองให้เป็นพรรคการเมืองจึงสิ้นหวังไปตามกัน

        ในทางตรงกันข้ามเมื่อกลุ่มข้าราชการประจำเข้ามามีอำนาจในระบบรัฐบาลได้เช่นนี้ ระบบข้าราชการประจำก็จะต้องตกเป็นเป้าแห่งการหาเสียงและชักจูงให้มีบทบาททางการเมืองอยู่ตลอดเวลา ทั้งโดยพรรคการเมือง, กลุ่มพลัง และพรรคการเมืองต่าง ๆ พรรคการเมืองที่ต้องการเปลี่ยนรัฐบาล เปลี่ยนรัฐมนตรีก็ต้องพยายามวิ่งเต้นหาเสียงสนับสนุนจากกลุ่มข้าราชการประจำที่มีอิทธิพลทางการเมือง ทั้งในระดับสูงและระดับรอง โอกาสที่ข้าราชการประจำในหลายระดับจะเกิดความตื่นตัวในทางการเมือง และมีความเห็นแตกต่างกันไปในแนวทางต่าง ๆ ก็จะทวีมากขึ้น จนทำให้เสถียรภาพในการบังคับบัญชาไม่มั่นคงเพราะไม่ได้ดำรงตนอยู่ในงานประจำ หรือมีส่วนทางการเมืองแต่เฉพาะในหมู่บ้านข้าราชการระดับสูงเหมือนเช่นแต่ก่อน ระบบข้าราชการประจำซึ่งมีสาระสำคัญอยู่ที่ความรู้ความสามารถการบังคับบัญชา และการปฏิบัติตามคำสั่งกฎเกณฑ์จึงเสื่อมคลายไปด้วยในตัว

        ด้วยข้อพิจารณาดังกล่าวระบบรัฐบาลสองแนวทางนี้จึงมีผลทำลายสถาบันการปกครองของรัฐในระยะยาวอย่างน่าวิตกมากทีเดียว

        ข. ความชะงักงันของระบบการปกครอง นอกจากความเสื่อมในระยะยาวแล้ว ในปัจจุบันนั้นก็มีปัญหาที่น่าวิตกเช่นกัน โดยสภาพที่ผู้มีอำนาจไม่ต้องรับผิดชอบ และผู้ที่ต้องรับผิดชอบก็ไม่มีอำนาจเช่นนี้ ก็ไม่มีทางจะได้การปกครองที่มีประสิทธิภาพได้

        ในส่วนระบบผู้แทนนั้น เมื่อไม่มีอำนาจปกครองโดยเต็มที่ ก็จะท้อถอยต่อความรับผิดชอบจนหมดความตื่นตัวต่อปัญหาต่าง ๆ ไปทุกขณะ ส่วนนายกรัฐมนตรีเองนอกจากจะไม่ต้องรับผิดชอบต่อการเลือกตั้งแล้ว ในส่วนของอำนาจนั้นก็ต้องอาศัยสถานการณ์และแรงสนับสนุนจากข้าราชการประจำเป็นสำคัญ จะให้เข้มแข็งเป็นผู้นำเหมือนเช่นเป็นประธานาธิบดีนั้นไม่ได้ แต่มีฐานะเป็นผู้ประนีประนอมเท่านั้น

        ท้ายที่สุดทางกลุ่มข้าราชการประจำเองแม้จะมีอำนาจแต่ก็เป็นอำนาจโดยอ้อม และไม่อยู่ในฐานะที่ต้องรับผิดชอบแต่อย่างใด เพราะมิได้มีอำนาจโดยอาศัยคะแนนเสียงจากประชาชนหรือรับผิดชอบด้วยชีวิตเหมือนคณะปฏิบัติ กรณีนี้จึงเป็นอำนาจที่มีหน้าที่สามารถเลือกใช้อำนาจได้ตามกาละและโอกาสตลอดเวลา จะหวังให้เป็นที่มาของการปกครองอันจริงจังนั้นไม่ได้

        สภาพทั้งหมดที่ประมวลมานี้ ปัญหาปัจจุบันจึงมีหัวใจมีต้นตออยู่ที่ระบบแห่งอำนาจและระบบแห่งความรับผิดชอบ มิได้อยู่ในระบบเดียวกัน การรับผิดชอบปกครองประเทศอย่างจริงจังหรือการใช้อำนาจปกครองประเทศอย่างจริงจังจึงไม่เกิดขึ้น ประหนึ่งว่าเป็นการปกครองแบบรักษาการ รักษาการเพื่อรอสถานการณ์ใหม่ที่ไม่มีใครทำนายได้แม้แต่น้อย

[แก้ไข] ข้อสอง  : ความหวังของประชาธิปไตยในพรรคการเมือง
        สภาพใช้อำนาจของระบบผู้แทนเท่าที่กล่าวมา ถือได้ว่าเป็นความอ่อนแอของระบอบประชาธิปไตย ซึ่งมีหัวใจอยู่ที่ความไม่รับผิดชอบของประชาชนเองเป็นสำคัญ กล่าวคือ

        การปกครองโดยผู้แทน จะได้ผู้แทนที่รับผิดชอบต่อเมื่อประชาชนใช้สิทธิเลือกตั้งด้วยความรับผิดชอบโดยข้อแรกจะต้องเห็นว่าเสียงเลือกตั้งนั้นให้คุณให้โทษแก่ตนเองได้ เลือกดีก็ได้ผู้แทนดี นโยบายดีมีผลให้การปกครองเปลี่ยนแปลงไปในทางที่ตนต้องการ การใคร่ครวญเลือกใช้สิทธิอย่างเอาจริงเอาจังจึงจะเกิดขึ้น ความรับผิดชอบของ ส.ส. จึงจะเกิดขึ้นตามมา

        ในทางตรงข้าม ถ้าเสียงเลือกตั้งของประชาชนไม่มีความหมาย ให้ประชาชนแต่ละคนเห็นว่าให้คุณให้โทษแก่ตัวเขาเองได้แล้ว การเลือกตั้งไปตามความคุ้นเคย หรือตามเงินค่าตัวก็จะเกิดขึ้น ระบบผู้แทนก็จะล้มเหลวเพราะแม้จะมี ส.ส. แต่ก็ไม่เป็นผู้แทนที่ต้องรับผิดชอบทำงานเพื่อรักษาคะแนนเสียง เนื่องจากคะแนนเสียงนั้นได้มาโดยมิได้เกี่ยวข้องกับผลงานหรือนโยบายแต่อย่างใด งาน ส.ส. จึงกลายเป็นเพียง “อาชีพ” ระยะสั้น ที่เจ้าของอาชีพจะยอมทำทุกอย่างเพื่อรักษาอาชีพของตนไว้ แม้จะต้องมอบอำนาจให้แก่ข้าราชการประจำก็ทำได้ เพราะทำไปแล้วก็ไม่เสียหายต่อคะแนนเสียงแต่อย่างใด

        เมื่อเป็นเช่นนี้ ความอ่อนแอของประชาธิปไตยจึงอยู่ที่การใช้สิทธิของประชาชน ซึ่งจะแก้ไขได้ก็แต่โดยระบบพรรคการเมืองที่เป็นพรรคการเมืองจริง ๆ เท่านั้น เพราะพรรคจะเป็นตัวกลางสรุปทางเลือกอันมีความหมายให้แก่ประชาชน ประมวลปัญหาและเสนอนโยบายกับตัวบุคคลต่อประชาชน ความคิดความต้องการและพลังที่แตกแยกของประชาชน จะถูกประสานเข้ามาให้เป็นนโยบาย และพลังการเมืองที่ปฏิบัติได้ เลือกให้เป็นผู้แทนได้อย่างมีความหมาย สิทธิเลือกตั้งก็จะมีความหมายขึ้นมาได้ในที่สุด

        ด้วยหน้าที่อันเป็นกุญแจของระบบผู้แทนเช่นนี้ พรรคการเมืองจะมีบทบาทในสังคมได้ 2 ประการประสานกันคือ ประการแรกเป็นกิจกรรมต่อสังคม ตั้งให้การศึกษาทางการเมือง, หาสมาชิก, หาพลังสนับสนุนด้วยกิจกรรมต่าง ๆ จัดตั้งเป็นสาขาพรรคขึ้นตามท้องถิ่นมีกิจกรรมในท้องถิ่นอยู่เสมอ ประการที่สองเป็นกิจกรรมต่อระบบการปกครองที่เข้าร่วมรัฐบาลหรือเป็นฝ่ายค้านคอยตรวจสอบสดับตรับฟังปัญหา เข้ามามีบทบาทในปัญหาอยู่ตลอดเวลา ซึ่งกิจกรรมในส่วนที่จะเป็นไปได้ก็ต้องอาศัยพลังสนับสนุนซึ่งได้มาจากกิจกรรมต่อสังคมเสียก่อน หากทำงานการเมืองได้ดีก็จะมีคะแนนนิยมส่งเสริมกลับไปยังกิจกรรมทางสังคมให้กว้างขวาง ขยายตัวต่อไปอีก ความเข้มแข็งทางการเมืองก็จะมากขึ้นอีก มีบทบาทได้ดีขึ้นอีกเป็นเช่นนี้ไปเรื่อย ๆ พรรคการเมืองมักทำหน้าที่สองประการนี้ได้โดยครบถ้วนก็จะสามารถเติบโตมีบทบาทอันเป็นคุณต่อระบบผู้แทนได้อย่างเป็นจริงเป็นจังทีเดียว

        ในทางตรงข้ามถ้าเน้นแต่กิจกรรมสังคมพรรคนั้นก็จะหมดความหมายทางการเมือง กลายเป็นเช่นกลุ่มบำเพ็ญประโยชน์เท่านั้น หรือถ้าเป็นแต่กิจกรรมแสวงหาอำนาจในระบบรัฐบาลพรรคนั้นก็จะขาดลอยจากประชาชนกลายเป็นแต่ “ยี่ห้อ” หรือแหล่งเงินทุนเพื่อสนับสนุนคนดังให้ลงสมัครเพื่อขอเสียง หรือซื้อเสียงจากประชาชนเท่านั้น เลือกตั้งแล้วก็แล้วไป สมัยหน้าจึงจะมาหาเสียงคนสมัครกันอีก เช่นนี้ก็หาได้เป็นพรรคการเมืองที่จะเป็นคุณแก่ระบบผู้แทน เพราะมิได้เป็นส่วนหนึ่งของประชาชนที่รวบรวมความต้องการในสังคมออกมาเป็นนโยบาย และคัดเลือกตัวบุคคลในท้องถิ่นที่เห็นด้วยกับนโยบายและเหมาะสมกับหน้าที่แต่อย่างใด

        พรรคการเมืองของไทยในอดีตจนปัจจุบันนั้น บกพร่องในบทบาทต่อสังคม แบ่งแยกจากสังคมมาโดยตลอด แต่บทบาททางการเมืองในระบบรัฐบาลนั้นก็ได้พยายามแสวงหาอำนาจอยู่เป็นประจำ แต่เนื่องจากมิได้รับเลือกเพราะนโยบายหรือผลงานจึงเป็นการแสวงหาอำนาจเพื่ออำนาจเท่านั้น ซึ่งถ้าสามารถสร้างผลงานได้ และนำผลงานนั้นไปเป็นทุนไปเริ่มเคลื่อนไหวในทางสังคมบ้าง ก็อาจจะเริ่มมีสัมพันธ์กับประชาชนจนกลายเป็นพรรคการเมืองเพื่อระบบผู้แทนได้ในที่สุด

        อย่างไรก็ตาม เมื่อใช้รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2521 นี้ พรรคการเมืองทั้งหลายก็กลับละทิ้งหน้าที่ในทางการเมืองไปเสียอีก พรรคการเมืองก็ย่อมจะหมดความหมายจากประชาชนไปโดยสิ้นเชิงเพราะมิได้ทำหน้าที่ทั้งในทางสังคมและในทางการเมืองแต่อย่างใด โอกาสพัฒนาประชาธิปไตยโดยพัฒนาพรรคการเมืองจึงเสื่อมสูญไปอย่างน่าเสียดาย แม้จะอ้างว่าทำไปเพื่อรักษาประชาธิปไตยก็ตาม แต่ประชาธิปไตยที่อ้างนั้นแท้ที่จริงก็เป็นการเลือกตั้งที่ไร้ความหมายและรักษาไว้เพื่อรักษา “อาชีพ” ของตนเท่านั้น

        ปัญหาความอับจนเช่นนี้มิอาจจะแก้ไขได้ด้วยกฎหมาย เพราะเป็นปัญหาทางคุณภาพมิใช่ปัญหาทางปริมาณ แม้จะบังคับให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรค และประชาชนเลือกเป็นพรรค แต่พรรคที่ได้ก็ไม่ใช่พรรคเพื่อประชาธิปไตยอยู่ดี วินัยที่ได้มาโดยกฎหมายจึงไม่ใช่วินัยแห่งความรับผิดชอบต่อประชาชน แต่เป็นความรับผิดชอบต่อผู้กุมอำนาจในพรรคเป็นสำคัญ พรรคการเมืองในลักษณะเช่นนี้จึงเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประชาธิปไตยด้วยเช่นกัน

        ด้วยเหตุดังกล่าวความเห็นของนักวิชาการบางกลุ่มที่ว่าจะสามารถเขียนกฎหมายให้เกิดพรรคการเมืองขึ้นได้นั้น จึงเป็นแต่เพียงความเชื่อความหวังที่ยังเลื่อนลอยอยู่มากหากเสริมแต่งด้วยความเชื่อว่า ประชาชนไทยมีอัจฉริยะรู้จักพัฒนาประชาธิปไตยด้วยการเลือกตั้งไปเรื่อย ๆ แล้ว กรณีก็ยิ่งจะทำให้เราตกอยู่ในความฝันอันผิดเพี้ยนจากความจริงไปอีกมากทีเดียว

[แก้ไข] ข้อสาม  : ความผิดเพี้ยนทางความคิด
        ระบบรัฐสภาเป็นแต่เพียงระบบการปกครองของระบอบประชาธิปไตย ซึ่งระบอบประชาธิปไตยนี้ก็ยังหมายรวมถึงทั้ง อุดมคติและแนวความคิด ตลอดจนความเคลื่อนไหวทางการเมืองในแต่ละสังคมด้วย การที่เรานำเอาระบบรัฐบาลของระบอบประชาธิปไตยมาใช้ในประเทศของเรา จึงเป็นแต่เพียงการนำเอาผลปลายเหตุคือระบบอันเกิดจากการต่อสู้ทางความคิดและทางการเมืองของต่างประเทศมาเท่านั้น ซึ่งเมื่อต้องมาประสบกับความคิด ความเคลื่อนไหวทางการเมืองในประเทศของเราที่ยังไม่สอดคล้องไม่ตรงกับประเทศต้นกำเนิดเช่นนี้ ปัญหาความผิดเพี้ยนที่กล่าวมาจึงได้เกิดขึ้น

        ความผิดเพี้ยนที่เกิดนี้มิได้จำกัดตั้งแต่เฉพาะสภาพของระบบรัฐบาลเท่านั้น แม้ในส่วนของความคิดความเข้าใจที่รับมาจากตะวันตกก็ได้ถูกตีความให้สอดคล้องกับความต้องการเฉพาะถิ่น เฉพาะกาลเวลาของบ้านเราไปด้วย ซึ่งก็มีแนวโน้มไปในทางตรงข้ามกับระบอบประชาธิปไตยทั้งสิ้น กล่าวคือ

1. ความคิดเรื่องประชาธิปไตย

        ตามความคิดเสรีนิยมอันเป็นต้นกำเนิดระบบการปกครองโดยผู้แทนนั้น ถือประชาธิปไตยเป็นวิธีการในการปกครองมิใช่วัตถุประสงค์ จะได้ผลออกมาเป็นนโยบายใด ซ้ายหรือขวา เน้นความเสมอภาคทางสังคมเศรษฐกิจหรือไม่ดังนี้ มิใช่สาระสำคัญของประชาธิปไตยแต่อย่างใด

        ด้วยเหตุดังกล่าวการนำความคิดทางสังคมเศรษฐกิจมาเชิดชูและเรียกว่าเป็นประชาธิปไตยจึงมีแต่จะทำให้สับสนจนไม่อาจจะเข้าใจความคิดและระบบการทำงานของระบอบประชาธิปไตยโดยถูกต้องได้         ดังในปัจจุบันความคิดเรื่องความเสมอภาคทางสังคมเศรษฐกิจก็ได้เริ่มนำมากล่าวอ้างเป็นความหมายอันแท้จริงของประชาธิปไตย เพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญทำลายระบบการปกครองโดยผู้แทนก่อนแล้ว โดยอ้างว่าเป็นการแก้ไขเพื่อให้การปกครองเป็นประชาธิปไตย ทั้ง ๆ ที่อันที่จริงก็เป็นการทำลายประชาธิปไตย ทำลายรัฐธรรมนูญตามความหมายของระบบเสรีนิยมไปโดยสิ้นเชิงเลยทีเดียว

2. ความคิดเรื่องรัฐธรรมนูญนิยม

        ในระบอบประชาธิปไตยแบบเสรีนิยมนั้น รัฐธรรมนูญจะมีหน้าที่อยู่สองประการ คือเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของเอกชนต่ออำนาจรัฐ และเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพทางการเมืองของประชาชน โดยในตัวรัฐธรรมนูญเองก็จะมีอยู่สองส่วน คือส่วนที่เป็นหลักทั่วไปและส่วนที่เป็นบทมาตราที่บัญญัติขึ้นตามหลักทั่วไปนั้น ซึ่งหลักทั่วไปนี้นี่เองที่ถือเป็นคุณค่าสูงสุดทางปกครองจนต้องยกย่องวางไว้บนพานแว่นฟ้าเช่นในบ้านเรา

        โดยเหตุดังกล่าว อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงจำกัดอยู่ที่การแก้ไขรายละเอียดของหลักทั่วไปเท่านั้น หากแก้ไขจนกลายเป็นการยกเลิกหลักทั่วไปแล้ว ก็จะถือเป็นการทำลายรัฐธรรมนูญ หาใช่การแก้ไขรัฐธรรมนูญแต่อย่างใดไม่ อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงอยู่ใต้บังคับอำนาจจัดให้มีรัฐธรรมนูญโดยนัยนี้

        ดังนั้นการอ้างนโยบายใด ๆ มาแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นย่อมกระทำได้ แต่ก็จำกัดแต่เฉพาะว่าจะต้องเป็นการแก้ไขรายละเอียดปลีกย่อยของหลักทั่วไป หากล่วงเลยก้ำเกินมาในส่วนนี้ นโยบายนั้นก็คือนโยบายล้มล้างรัฐธรรมนูญนั่นเอง

3. หลักการแยกข้าราชการประจำออกจากข้าราชการการเมือง

        การปกครองในระบบผู้แทนจะเป็นไปได้ก็ต่อเมื่อมีเส้นแบ่งเขตการปกครองในส่วนอำนวยการออกจากส่วนจัดการ ส่วนอำนวยการนั้น คือส่วนระบบรัฐบาลที่สร้างขึ้นโดยระบบผู้แทนมีความรับผิดชอบต่อประชาชนด้วยวิถีทางการเมืองเป็นสำคัญ ส่วนจัดการนั้นเป็นส่วนระบบของฝ่ายปกครอง ที่รับมอบอำนาจจากระบบรัฐบาลไปปฏิบัติภายในกรอบแห่งกฎหมายและหน้าที่ตามกฎหมาย จึงมีความรับผิดชอบทางกฎหมายมากกว่าการเมือง

        การแบ่งเช่นนี้จะทำให้ระบบการปกครองโดยผู้แทนรับผิดชอบแต่เฉพาะในเรื่องนโยบายทั่วไปและออกกฎหมายให้อำนาจฝ่ายปกครองในลักษณะทั่วไปเท่านั้น ส่วนฝ่ายปกครองก็จะเป็นผู้รับอำนาจทั่วไปไปปฏิบัติเป็นงานเฉพาะรายคำสั่งเฉพาะรายให้คุณให้โทษแก่เอกชนเป็นกรณี ๆ ไป

        สภาพเช่นนี้จะทำให้งานของรัฐอันมุ่งถึงประโยชน์สาธารณะเกิดเป็นจริงเป็นจังขึ้นมาได้ การเมืองจะถูกจำกัดให้เป็นการผสมผสานผลประโยชน์ต่าง ๆ ให้ออกมาเป็นนโยบายสาธารณะ การวิพากษ์วิจารณ์หามาตรการอันเป็นที่ยอมรับของทุกฝ่ายด้วยเหตุด้วยผลจะมีขึ้นอยู่ตลอดเวลาทั้งในคณะรัฐมนตรี ในสภาผู้แทน ในพรรคการเมือง และในสังคมทั่วไป ความเห็นทุกฝ่ายทัศนะทุกด้านจะไม่ถูกเมินเฉยจนเชื่อกันว่าแม้ในที่สุดแล้ว จะมีผู้ได้ประโยชน์เสียประโยชน์เป็นธรรมดาก็ตาม แต่การปกครองนั้นก็จะได้รับความยินยอมจากทุกฝ่ายในที่สุด ภาระกิจที่เหลือจึงเป็นเรื่องควบคุมให้ฝ่ายปกครองปฏิบัติตามกฎหมายโดยเคร่งครัด ไม่ถูกกลุ่มผู้เสียผลประโยชน์วิ่งเต้นจนทำลายการบังคับกฎหมายไปในที่สุด

        หลักการแยกงานนโยบายกับงานประจำนี้จะเกิดขึ้นได้ ก็ต่อเมื่อมีการแยกระบบความรับผิดชอบออกจากกัน งานอำนวยการหรืองานรัฐบาลจะต้องเปิดรับผิดชอบต่อสังคมด้วยการเลือกตั้ง งานประจำจะต้องปิดจากการเมืองรับผิดชอบและปฏิบัติไปตามคำสั่งและกฎหมายภายใต้หลักประกันในอาชีพราชการหากผู้ใดทำงานประจำดัวยความรับผิดชอบทางการเมืองแล้ว ผลประโยชน์เฉพาะถิ่นเฉพาะกลุ่มเฉพาะรายก็จะเข้ามาแทรกแซงทำลายการปฏิบัติตามนโยบาย และกฎหมายของส่วนรวม หากให้ผู้รับผิดชอบตามระบบข้าราชการมาทำงานอำนวยการ ความตายด้านทางการเมืองก็จะเกิดขึ้น งานริเริ่มตอบสนองต่อปัญหาใหม่ ๆ ความต้องการใหม่ ๆ จะชะงักงันเสียหายไปหมด ในทั้งสองกรณีหลักห้ามมิให้ข้าราชการประจำเป็นข้าราชการการเมืองในขณะเดียวกันจึงเกิดขึ้นเพื่อแยกความรับผิดชองในทั้งสองระบบนี้ให้อยู่ในงานที่เหมาะสม

        ด้วยเหตุดังกล่าวประเด็นที่กล่าวว่าข้าราชการประจำมีความรู้ความถนัดในงาน จึงเป็นรัฐมนตรีได้ดีกว่า ส.ส. นั้น จึงเป็นข้อกล่าวอ้างที่สับสน เพราะประเด็นที่แท้จริงอยู่ที่ความรับผิดชอบที่ไม่ใช่อยู่ที่ความรู้ หากข้าราชการประจำจะเล่นการเมืองก็ต้องลาออกจากข้าราชการประจำมารับผิดชอบต่อสาธารณะด้วยการเลือกตั้ง หากทำได้ดังนี้ก็จะขาดจากความมั่นคงในอาชีพข้าราชการ จนต้องตื่นตัวทำงานในทางนโยบายเพื่อตอบสนองต่อสังคม หาเสียงจากสังคมจนกลายเป็นนักการเมืองเต็มตัวในที่สุด

        หลักการแยกข้าราชการประจำออกจากการเมืองนี้ ว่าอันที่จริงก็มิได้จำกัดอยู่แต่เฉพาะระบอบการปกครองประชาธิปไตยเท่านั้น แม้แต่ในระบบเผด็จการที่ต้องการทั้งความต่อเนื่องแน่นอนในงานประจำและความตื่นตัวในทางนโยบาย ก็พยายามแยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง และแยกข้าราชการการเมืองออกจากงานประจำเช่นกัน

        หลักข้อนี้ในรัฐธรรมนูญไทยในปัจจุบันก็ได้ถูกล่วงละเมิดไปไม่น้อยแล้วในกรณีของวุฒิสมาชิกที่แต่งตั้งจากข้าราชการประจำทั้งหลาย และหากแก้ไขให้วุฒิสมาชิกที่เป็นข้าราชการเหล่านี้สามารถดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีได้อีกตำแหน่งหนึ่งด้วย กรณีก็ยิ่งจะทำลายหลักการนี้ไปโดยตรง เพราะตำแหน่งรัฐมนตรีนี้เป็นหัวใจของระบบรัฐบาลเลยทีเดียว การที่ข้าราชการคนใดไปดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี จึงขัดกับหลักการนี้เสมอ ส่วนการที่เขาดำรงตำแหน่งวุฒิสมาชิกอยู่ด้วยนั้น ก็มิใช่ประเด็นแต่อย่างใด แม้กฎหมายจะถือว่าวุฒิสมาชิกเป็นผู้แทนปวงชน แต่ความเป็นจริงก็ยังเป็นข้าราชการประจำที่มิได้รับผิดชอบต่อปวงชนอยู่ดี

5. ความคิดเรื่องระบบผู้แทน

        สภาผู้แทนราษฎรนั้นมิได้มีความหมายเป็นผู้แทนแต่ในแง่กฎหมายว่า มีอำนาจกระทำการทางกฎหมายให้มีผลผูกพันประชาชนเท่านั้น และในขณะเดียวกันก็มิใช่สภาตัวอย่างที่จำลองประชาชนมาใส่ไว้ในสภาให้ครบถ้วนทุกกลุ่มทุกอาชีพแต่อย่างใด หากแต่เป็นผู้แทนตรงที่ว่า มีความรับผิดชอบต่อประชาชนเป็นสำคัญ เพราะแม้จะมีอำนาจอิสระในทางกฎหมายที่จะตัดสินใจใด ๆ ได้โดยไม่ต้องถามประชาชนก็ตาม แต่ในทางการเมืองนั้นจะไม่เป็นอิสระเพราะต้องรับผิดชอบให้เหตุผล หาคะแนนเสียง รักษาคะแนนเสียงเพื่อการเลือกตั้งอยู่ตลอดเวลา และตราบใดที่พันธะกรณีเช่นนี้ยังปรากฏอยู่ สภานั้นก็จะเป็นสภาผู้แทนราษฎรอยู่ตลอดเวลา

        ด้วยความเข้าใจเช่นนี้ วุฒิสมาชิกจึงหาใช่ “ผู้แทน” แต่อย่างใดไม่ แม้จะแต่งตั้งมาจากทุกกลุ่มอาชีพ ก็ยังเป็นสภาแต่งตั้งที่รับผิดชอบต่อผู้แต่งตั้งอยู่ดี และในขณะเดียวกันแม้ ส.ส. ในสภาจะมีแต่ทนายความ แต่เสียงของสามล้อก็มีความหมายในสภาผู้แทนอยู่ดีเช่นกัน

        นอกจากนี้ แม้จะกำหนดให้ตัวแทนกลุ่มอาชีพต่าง ๆ มาจากการเลือกตั้งในกลุ่มของตนก็ตาม สภานั้นก็หาใช่ผู้แทน “ปวงชน” แต่อย่างใด เพราะมิได้รับผิดชอบรับเลือกตั้งจากปวงชนโดยทั่วไปแต่อย่างใด หากดำเนินการไป หน้าที่ผสานผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มให้เป็นประโยชน์สาธารณะตามหลักการของประชาธิปไตยเช่นที่กล่าวมาก็จะล้มเหลวลง การเมืองก็จะมิใช่การผสานเหตุผล หากแต่จะเป็นการแย่งชิงผลประโยชน์ด้วยอำนาจและจำนวนคะแนนเสียงเท่านั้น คุณค่าของประชาธิปไตยก็จะจบสิ้นลง และกลายเป็นเพียงเครื่องมือของกลุ่มที่เข้มแข็งที่สุดเท่านั้น

5. ความคิดเรื่องบทบาทของฝ่ายค้าน

        ฝ่ายค้านนั้นเป็นกลไกสำคัญของการปกครองโดยผู้แทน ยิ่งในระบบรัฐสภาแล้วก็ยิ่งสำคัญมาก เพราะจะเป็นตัวเริ่มต้น คอยวิพากษ์วิจารณ์ให้ประชาชนตัดสินการทำงานของพรรครัฐบาลอยู่ตลอดเวลา เพื่อจะบีบบังคับให้พรรคร่วมรัฐบาลต้องทบทวนการทำงานของรัฐบาลตามไปด้วย

        รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันแม้จะมีบทบัญญัติยกย่องรับรองให้มีตำแหน่งหัวหน้าฝ่ายค้านก็ตาม แต่ฝ่ายค้านก็ถูกยึดอำนาจใช้อย่างผิดหลักเกณฑ์ทีเดียว ดังในส่วนอำนาจควบคุมรัฐบาลโดยการขอเปิดอภิปรายทั่วไปไม่ไว้วางใจนั้น ก็กลับบัญญัติตัดสิทธิไว้ในกรณีที่แพ้ญญัติคราวก่อนว่าจะขอยื่นญัตติใช้อำนาจนี้อีกไม่ได้ในสมัยประชุมนั้น

        บทบัญญัตินี้เป็นการจัดระเบียบที่ไม่มีเหตุผล ทำให้รัฐบาลมีระยะเวลาปลอดจากอำนาจของฝ่ายค้านไปได้ หากมีข้อบกพร่องผิดพลาดใดเกิดขึ้นมาใหม่ ฝ่ายค้านก็จะทำอะไรไม่ได้เลย การตัดสิทธิเช่นนี้จึงไม่พึงกระทำ และควรจะมุ่งควบคุมที่เหตุผลในการใช้สิทธิมากกว่า เช่นระบบของเยอรมันที่บังคับว่า การยื่นญัตติไม่ไว้วางใจรัฐบาลทั้งคณะ จะต้องมีรัฐบาลเงาอยู่เรียบร้อยแล้วเช่นนี้ก็ดูจะมีเหตุผลช่วยป้องกันการล้มล้างรัฐบาลแล้วเล่นเก้าอี้ดนตรีต่อรองตั้งรัฐบาลกันในภายหลังได้เป็นอย่างดีทีเดียว

6. ความคิดเรื่องบทบาทของประชาชนในระบบรัฐสภา

        หากรับกันว่าระบบรัฐบาลแบบรัฐสภานี้เป็นแต่เพียงกลไกที่มุ่งเสริมสร้างให้การปกครองต้องตื่นตัวต่อทัศนะของประชาชนอยู่ตลอดเวลา และกระตุ้นประชาชนให้ตื่นตัวอยู่ตลอดเวลาเช่นกันแล้ว ประชาชนก็นับเป็นตัวละครสำคัญในระบบรัฐบาลด้วยเพราะจะมีอำนาจโดยอ้อมคอยกำหนดการตัดสินใจของฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาลอยู่ด้วย หากฝ่ายค้านค้านได้ดีมีน้ำหนักเก็บคะแนนเสียงจากประชาชนได้ ฝ่ายรัฐบาลก็ต้องปรับตัวหรือบางส่วนก็จะแยกตัวมาเข้ากับฝ่ายค้าน จนเกิดเป็นมติไม่ไว้วางใจเปลี่ยนรัฐบาลไปในที่สุด หรือถ้ารัฐบาลมั่นใจว่าตนนั้นถูกต้องก็จะยุบสภาให้ประชานตัดสินใจได้โดยตรงเลยทีเดียว

        ด้วยความเข้าใจเช่นนี้การอภิปรายในสภาก่อนที่จะมีการลงมติจึงเป็นเรื่องสำคัญเป็นสาระสำคัญของการทำงานในระบบผู้แทนเลยทีเดียว การตีความของรัฐสภาที่ให้มีลงมติได้โดยไม่ต้องอภิปราย ในญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีมหาดไทยเช่นที่ผ่านมา จึงเป็นการสร้างบรรทัดฐานที่ผิด และสะท้อนให้เห็นถึงความผิดเพี้ยนทางความคิดในข้อนี้ได้เป็นอย่างดี

        จากที่กล่าวมาทั้ง 6 ประการข้างต้น จะเห็นได้ว่าความคิดความเข้าใจในหลักการปกครองของระบอบประชาธิปไตยกำลังเสื่อมคลายและถูกทำลายไปตามปัญหาเฉพาะหน้าและความต้องการเฉพาะกลุ่มอยู่ทุกขณะ ซึ่งถ้าไม่ทบทวนยึดมั่นไว้ให้ถูกต้องแล้ว ความเคลื่อนไหวในลักษณะที่เป็นปฏิปักษ์กับระบอบประชาธิปไตยก็จะสามารถได้รับชัยชนะยึดครองทั้งระบบรัฐบาล และระบบความคิดไปได้โดยสิ้นเชิงในที่สุด

[แก้ไข] ส่วนที่สาม  : บทสรุป
        ราชการบ้านเมืองทุกวันนี้ ดำเนินไปในลักษณะที่เป็นงานประจำ และฝากไว้กับระบบข้าราชการเป็นสำคัญ ส่วนงานอำนวยการหรืองานรัฐบาลนั้นก็อยู่ในสภาพที่ชะงักงันเพราะสภาผู้แทนที่ต้องรับผิดชอบกลับไม่มีอำนาจทางการเมือง และกลุ่มข้าราชการประจำที่มีอำนาจทางการเมืองกลับไม่ต้องรับผิดชอบสภาพปัญหาต่าง ๆ จึงได้เกิดขึ้นดังที่ได้กล่าวมาแล้ว

        ในส่วนความเป็นอยู่ของพลเมืองนั้น ก็มิได้รับผลกระทบจากความชะงักงันนี้โดยเต็มที่ เพราะมีชีวิตจริงที่เป็นอิสระจากการปกครองของรัฐอยู่มาก และมีสัมพันธ์ใกล้ชิดกับงานประจำมากกว่างานรัฐบาล การดำเนินชีวิตจึงลุ่ม ๆ ดอน ๆ และช่วยตัวเองเป็นหลักไปตามปกติ จะมีเผด็จการหรือมีประชาธิปไตย ประชาชนก็เห็นว่ามิได้มีผลกระทบต่อชีวิตจริงของตนแต่อย่างใด

        ความเป็นปกติอันน่าประหลาดนี้จะดำเนินไปได้นานเท่าใดก็ยังนับว่าเป็นปัญหาอยู่มาก เพราะหากปัญหาความมีอำนาจแต่ไม่มีความรับผิดชอบ หรือมีความรับผิดชอบแต่ไม่มีอำนาจ ได้รุกล้ำเข้าไปสู่งานประจำของรัฐแล้ว การปกครองขั้นพื้นฐานก็จะซวนเซตามไปด้วย อนาคตจึงเป็นสิ่งที่วิตกกันได้อย่างมีน้ำหนักทีเดียว

        ปัญหาอันน่าวิตกนี้จะอธิบายได้ คาดคะเนได้ก็แต่โดยการวิเคราะห์ถึงสาเหตุอันแท้จริงของสภาพปัจจุบันเสียก่อนว่า เกิดขึ้นเพราะสาเหตุใด ซึ่งในที่นี้ก็ขอเสนอข้อคิดไว้แต่โดยสังเขปเท่านั้น กล่าวคือ

        สภาพการปกครองระดับรัฐบาล ทั้งโดยระบบผู้แทนและระบบข้าราชการประจำนี้ ดำเนินเคียงคู่กันไปได้ก็ด้วยความไม่เข้มแข็งของทั้งสองฝ่าย ในฝ่ายผู้แทนนั้นอ่อนแอต่อความรับผิดชอบเพราะขาดพรรคการเมืองที่แท้จริง ในส่วนฝ่ายข้าราชการประจำนั้นก็ไม่มีความเข้มแข็ง ไม่มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียว เพียงพอที่จะรับผิดชอบเสี่ยงเป็นเสี่ยงตายยึดอำนาจรักษาอำนาจได้อย่างมั่นคงเหมือนเช่นในอดีต กรณีจึงเป็นเหตุให้ต้องอยู่เคียงคู่กันไป ไม่ปฏิวัติแล้วเลือกตั้ง เลือกตั้งแล้วปฏิวัติแยกจากกันโดยชัดเจนเหมือนเช่นที่ผ่านมา

        สภาพเช่นนี้จะดำรงอยู่ได้นานเท่าใด ก็ขึ้นอยู่กับกลุ่มข้าราชการประจำเองว่า จะสามารถแก้ปัญหาการจัดตั้งภายในได้อย่างใด เพราะนับแต่เหตุการณ์ 14 ตุลา เป็นต้นมา ก็ไม่อาจจะปกครองรวมกำลังกันโดยระบบอุปถัมภ์ภายใต้ผู้นำที่มั่นคงต่อเนื่องได้อีกต่อไป การปฏิวัติทุกครั้ง หลัง 14 ตุลา จะทำโดยคณะทหารที่ขาดผู้นำทั้งสิ้น และขณะเดียวกันอำนาจก็กระจายลงไปสู่ระดับล่างมากขึ้นทุกขณะ ความตื่นตัวทางการเมืองของระดับล่างจึงมีมากขึ้น ดังกรณีของ 1 เมษายนนั้นก็คงจะเป็นหลักฐานได้ดี

        โดยเหตุดังกล่าวเงื่อนไขสำคัญที่กลุ่มข้าราชการประจำจะสามารถกลับมามีอำนาจและใช้อำนาจรัฐบาลได้ด้วยตนเอง จึงอยู่ที่ปัญหาการสร้างผู้นำและผู้ตามเป็นสำคัญว่า จะสามารถรวมกันด้วยแนวความคิดเดิม และผู้นำแบบเดิมได้หรือไม่เพียงใด หรือจะต้องอาศัยแนวความคิดใหม่และผู้นำแบบใหม่เป็นสำคัญ หากเงื่อนไขนี้ยังไม่สำเร็จก็จะไม่อาจเข้ามารับผิดชอบโดยตรงได้ และจะได้แต่ใช้อำนาจในลักษณะเป็นเพียงอิทธิพลอยู่เช่นนี้ ซึ่งตรงจุดนี้คือโอกาสอยู่รอดของการปกครองโดยผู้แทนว่า จะสามารถกลับตัวกลับใจสร้างพรรคการเมืองที่แท้จริงขึ้นมาได้หรือไม่

        ขณะเดียวกันถ้ามีเหตุการณ์ใด ไม่ว่าจะเป็นเหตุภายนอกหรือเหตุภายในอันเกิดจากความเสื่อมถอยในตัวเองของระบบปัจจุบันกำหนดให้เกิดการยึดอำนาจทั้ง ๆ ที่ยังไม่พร้อมแล้ว กรณีก็จะเป็นการยึดอำนาจที่เสี่ยง และต้องใช้กำลังกวาดล้างอย่างรุนแรงมากทีเดียว ด้วยเหตุที่มิได้มีความเข้มแข็งเพียงพอที่จะรับผิดชอบได้อย่างมั่นคงนั่นเอง

        แนวโน้มที่อ่านจากปัจจุบันแต่เพียงสังเขปเช่นนี้ จะมีหนักเพียงใดก็ขึ้นอยู่กับพยานแวดล้อมทั้งในอดีตและปัจจุบัน ซึ่งจะเป็นจริงในอนาคตหรือไม่ก็มีแต่หมอดูเท่านั้นที่จะยืนยัน กรณีจึงสรุปได้แต่เพียงว่า สถานการณ์ปัจจุบันนั้นยังเป็นทางตัน และอนาคตนั้นก็ยังมืดมนอยู่เช่นเคย แต่ดูจะมืดมิดขึ้นทุกขณะหรือสว่างขึ้นนั้น ก็เป็นอีกปัญหาหนึ่งซึ่งขึ้นอยู่กับทัศนะและจุดยืนทางความคิดของแต่ละบุคคลเป็นสำคัญ

--------------------------------------------------------------------------------

ขอขอบคุณข้อมูลจาก

www.lawonline.co.th
แก้วสรร อติโพธิ และ ศ.ดร. สุรพล นิติไกรพจน์

ประเภทของหน้า: บทความกฎหมาย