หลักการพื้นฐานของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจของฝรั่งเศส (ส่วนที่สอง)

หลักการพื้นฐานของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจของฝรั่งเศส

[แก้ไข] ตอนที่ 2 หลักกรรมสิทธิ์ (Le droit de propriete)
[แก้ไข] 1. การเกิดขึ้นของหลักกรรมสิทธิ์
1.1 ความเป็นมาของหลักกรรมสิทธิ์

         การรับรองกรรมสิทธิ์มีที่มาตั้งแต่ยุคโรมันมาแล้ว แต่สำหรับในฝรั่งเศสนั้น หลักกรรมสิทธิ์ได้รับการยืนยันอย่างหนักแน่นตั้งแต่ในระหว่างห้วงเวลาของการปฏิวัติใหญ่ฝรั่งเศสเป็นต้นมา

        ก่อนการปฏิวัติ แม้กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะได้รับการยอมรับ แต่ก็มีบทบัญญัติจำกัดกรรมสิทธิ์กำหนดอยู่เป็นจำนวนมาก ทั้งในเรื่องของการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินและเงื่อนไขเกี่ยวกับตัวบุคคลผู้มีกรรมสิทธิ์ ขณะเดียวกัน ระบบฟิวดัลในยุคนั้นก็เอื้ออำนวยให้เจ้าผู้ครองนครหรือกษัตริย์สามารถเกณฑ์ทรัพย์สินไปใช้ประโยชน์ได้ ซึ่งก็มีผลให้หลักกรรมสิทธิ์มีความสำคัญน้อยลง

        ในระหว่างการปฏิวัติ พัฒนาการของแนวความคิดแบบเสรีนิยมได้นำไปสู่ความเห็นที่ว่า กรรมสิทธิ์เป็นเครื่องมือที่ขาดไม่ได้ในการนำคนไปสู่เสรีภาพที่แท้จริง ยิ่งไปกว่านั้น หลักการเคารพในกรรมสิทธิ์มีฐานะเป็นเสรีภาพพื้นฐานอย่างหนึ่งในตัวของมันเองด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในความหมายทางเศรษฐกิจ หลักกรรมสิทธิ์ย่อมมีความหมายอย่างสำคัญคู่เคียงไปกับหลักเสรีภาพในทางอุตสาหกรรมและการค้า

        การประกาศรับรองหลักกรรมสิทธิ์ในคำประกาศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง เมื่อปี 1789 จึงมีขึ้นเพื่อยืนยันความศักดิ์สิทธิ์ของหลักกรรมสิทธิ์และวางหลักการที่จะขจัดให้หมดสิ้นไปซึ่งข้อจำกัดกรรมสิทธิ์ทั้งหลายที่เคยมีมาแต่เดิมในสมัยก่อนการปฏิวัติ ดังนั้นในคำประกาศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนฯ ลงวันที่ 26 สิงหาคม 1789 นี้ จึงได้รับรองยืนยัน “หลักกรรมสิทธิ์” ไว้ในบทบัญญัติมาตรา 2 ว่าเป็นส่วนหนึ่งของ “สิทธิตามธรรมชาติที่ไม่อาจจำกัดได้ของมนุษยชาติ” และยืนยันไว้อีกในมาตรา 17 ว่า

         “กรรมสิทธิ์เป็นสิทธิที่ศักดิ์สิทธิ์และไม่อาจถูกล่วงละเมิดได้ คนทุกคนไม่อาจถูกลิดรอนกรรมสิทธิ์ในทรัพย์ของตนได้ เว้นเสียแต่จะเป็นไปด้วยความจำเป็นเพื่อประโยชน์สาธารณะที่ชอบด้วยกฎหมายและไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ ทั้งนี้ ภายใต้เงื่อนไขของการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนล่วงหน้าที่เหมาะสมและเป็นธรรม”

        ในคำประกาศอื่น ๆ ที่เกิดขึ้นในสมัยปฏิวัติก็ได้รับรองถึงความมีอยู่ของหลักกรรมสิทธิ์ในลักษณะอย่างเดียวกันนี้ และแม้แต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 1814 และ 1830 ก็ยังคงยืนยันหลักการเดียวกันนี้ แม้กระทั่งรัฐธรรมนูญฉบับปีค.ศ. 1848 ซึ่งมีบทบัญญัติในลักษณะของการแทรกแซงในทางเศรษฐกิจโดยรัฐอยู่อย่างมากก็ยังคงประกาศรับรองความสำคัญของกรรมสิทธิ์ในลักษณะเช่นนี้อยู่

1.2 วิวัฒนาการและการดำรงอยู่ของหลักกรรมสิทธิ์

         ในท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงของแนวความคิดในทางการเมือง ความเชื่อในเรื่องหลักกรรมสิทธิ์ได้รับความกระทบกระเทือนเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะจากแนวความคิดทางการเมืองแบบสังคมนิยมซึ่งไม่ได้ถือว่ากรรมสิทธิ์เป็นที่มาของเสรีภาพดังที่เห็นกันในสมัยปฏิวัติ หากแต่มองว่าหลักกรรมสิทธิ์เป็นเครื่องมือของการกดขี่ทางเศรษฐกิจหรือแม้แต่ในทางการเมืองเพื่อจะเอื้อประโยชน์แก่เจ้าของกรรมสิทธิ์ แนวความคิดในลักษณะเช่นนี้เป็นของทฤษฎีมาร์กซิสต์ และแม้แต่ในแนวความคิดสังคมนิยมแบบอื่น ๆ ที่ไม่ใช่มาร์กซิสต์ก็ได้ปฏิเสธหลักกรรมสิทธิ์เช่นกัน

        นอกจากนี้ แนวความคิดอื่น ๆ เช่นคำสอนของศาสนาคริสต์ก็ได้ปฏิเสธการใช้หรือได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่มากเกินขอบเขต ซึ่งแม้ว่าจะไม่ได้ปฏิเสธการมีอยู่ของหลักกรรมสิทธิ์ แต่ก็ได้ปฏิเสธการมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่มากจนเกินจำเป็นและ เสนอหลักการที่ต้องคำนึงถึงประโยชน์ส่วนรวมและการไม่เห็นแก่ตัวจนเกินไป

        แนวความคิดในทางการเมืองเหล่านี้ ได้ส่งผลกระทบต่อหลักกรรมสิทธิ์เป็นอย่างมากและในระยะเวลาต่อมาก็ได้มีการวางข้อกำหนดที่จำกัดกรรมสิทธิ์ขึ้นเป็นจำนวนมาก โดยไม่เพียงแต่การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ซึ่งมีลักษณะเป็นการขยายกรอบแนวคิดในเรื่องสาธารณประโยชน์ แต่รัฐบาลในยุคต่อ ๆ มาเช่น ในช่วงสุดท้ายของสาธารณรัฐ ครั้งที่ 3 ในรัฐบาลชุดที่เรียกว่ารัฐบาล Front populaire ซึ่งเป็นรัฐบาลสังคมนิยม ก็ได้มีการกำหนดมาตรการใหม่ ๆ ขึ้นใช้เพื่อจำกัดกรรมสิทธิ์ เช่นการโอนกิจการรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ให้เป็นของชาติ การจำกัดสิทธิการถือครองที่ดินด้วยการจัดระบบที่ดินสำหรับการเกษตร หรือการออกกฎเกณฑ์จำกัดการใช้กรรมสิทธิ์เป็นอย่างมาก เช่นในเรื่องมาตรการควบคุมอัตราค่าเช่า เป็นต้น

        มาตรการต่าง ๆ เหล่านี้นำไปสู่คำถามที่ว่า ในสถานการณ์เช่นนี้การรับรองหลักกรรมสิทธิ์ยังคงเป็นหลักการพื้นฐานของระบบกฎหมายอยู่หรือไม่ นักกฎหมายหลายท่านถึงกับเคยเสนอว่า หลักกรรมสิทธิ์ไม่ได้มีสารัตถะในตัวของมันเองอีกต่อไปแล้ว แต่แนวความคิดเช่นนี้ก็ยังคงไม่ถูกต้องนัก

        แน่นอนว่า การรับรองหลักกรรมสิทธิ์ในสมัยปัจจุบันย่อมมีความหนักแน่นและศักดิ์สิทธิ์น้อยกว่าในสมัยปฏิวัติในปี 1789 และได้มีการตรากฎหมายขึ้นเป็นจำนวนมากเพื่อจำกัดตัดรอนการใช้กรรมสิทธิ์ที่เคยมีอยู่อย่างสมบูรณ์ในอดีต แต่ทว่าการที่คำประกาศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง ค.ศ. 1789 ยังคงได้รับการรับรองจากรัฐธรรมนูญปี 1946 และรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน โดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงเนื้อความในเรื่องการรับรองหลักกรรมสิทธิ์ย่อมเป็นเครื่องแสดงให้เห็นชัดเจนว่า หลักกรรมสิทธิ์ยังคงได้รับการรับรองยืนยันอยู่ เป็นแต่ว่าได้มีข้อจำกัดตามกฎหมายที่ตราขึ้นในยุคหลังมาอธิบายขยายความหลังการที่รัฐธรรมนูญรับรองอยู่นี้เท่านั้น

        นอกจากนั้น ตุลาการรัฐธรรมนูญในสมัยปัจจุบันเองก็ได้รับรองยืนยันอย่างชัดแจ้งถึงความมีอยู่ของหลักกรรมสิทธิ์ในระบบกฎหมายฝรั่งเศส ทั้งนี้โดยการประกาศยืนยันว่าหลักกรรมสิทธิ์เป็นหนึ่งในหลักเกณฑ์พื้นฐานของรัฐธรรมนูญในคำวินิจฉัยลงวันที่ 5 มิถุนายน 1982 และ 16 มกราคม 1982 โดยตุลาการรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยในเรื่องนี้ไว้ว่า

         “...โดยที่ในการออกเสียงประชามติรับรองรัฐธรรมนูญฉบับปี 1946 และ ฉบับปัจจุบันในปี 1958 นั้น ทั้งสองครั้งประชาชนของฝรั่งเศสได้ให้การรับรองบทบัญญัติซึ่งยอมรับค่าบังคับในฐานะหลักการตามรัฐธรรมนูญให้แก่หลักการพื้นฐานต่าง ๆ ของคำประกาศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมืองในปี 1789 และแม้ว่าตั้งแต่ปี 1789 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบันจุดมุ่งหมายและเงื่อนไขในการใช้กรรมสิทธิ์ได้ประสบกับความเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างมาก ทั้งในแง่การเกิดขึ้นและการขยายตัวของสิทธิในทรัพย์สินรูปแบบใหม่ ๆ ขณะเดียวกันกับที่การใช้กรรมสิทธิ์ก็ต้องประสบกับข้อจำกัดที่มีขึ้นเพื่อสาธารณประโยชน์ ดังนั้นหลักกรรมสิทธิ์ที่ได้ประกาศรับรองไว้แล้วในคำประกาศสิทธิมนุษยชน จึงยังคงทรงคุณค่าอยู่อย่างสมบูรณ์ในฐานะหลักเกณฑ์พื้นฐานตามรัฐธรรมนูญ ทั้งในส่วนที่เกี่ยวกับการเคารพต่อหลักกรรมสิทธิ์ในฐานะเดียวกับเสรีภาพ ความปลอดภัยและสิทธิในการต่อต้านการกดขี่ และทั้งในส่วนของหลักประกันในกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของเอกชนและสิทธิพิเศษของอำนาจมหาชน...”

        ดังนั้น คำอธิบายในเรื่องฐานะของหลักกรรมสิทธิ์ จึงได้รับการยืนยันอย่างแจ้งชัดโดยคำวินิจฉัยนี้ว่ามีฐานะเป็นหลักเกณฑ์พื้นฐานของรัฐธรรมนูญ อันเป็นหลักเกณฑ์ที่มีฐานะสูงสุด

1.3 ค่าบังคับทางกฎหมายของหลักกรรมสิทธิ์

        หลักกรรมสิทธิ์ซึ่งได้รับการรับรองจากคำวินิจฉัยของตุลาการรัฐธรรมนูญ ลงวันที่ 16 มกราคม 1982 นี้ จึงมีฐานะในระดับเดียวกันกับรัฐธรรมนูญ ในฐานที่เป็นหลักการพื้นฐานของรัฐธรรมนูญ ดุจเดียวกับหลักเสรีภาพในทางอุตสาหกรรมและการค้า

        แต่อย่างไรก็ตาม เราสามารถให้ข้อสังเกตในเรื่องนี้อย่างเดียวกับที่ได้กล่าวในเรื่องเสรีภาพในทางอุตสาหกรรมและการค้าว่า ความสำคัญและสถานะที่เป็นหลักการพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญของหลักกรรมสิทธิ์ก็มิได้หมายความว่ารัฐไม่สามารถออกกฎหมายใด ๆ มาจำกัดตัดรอนหรือกำหนดเงื่อนไขใด ๆ ที่กระทบต่อกรรมสิทธิ์ได้ หากแต่สถานการณ์เป็นหลักในระดับรัฐธรรมนูญมีผลว่าการออกกฎหมายปฏิเสธหรือลบล้างหลักกรรมสิทธิ์ไปโดยสิ้นเชิงจากระบบกฎหมายหรือระบบเศรษฐกิจ ย่อมเป็นสิ่งซึ่งไม่อาจกระทำได้ และนอกจากนั้น การออกกฎหมายวางหลักเกณฑ์และข้อจำกัดเกี่ยวกับหลักกรรมสิทธิ์สำหรับวัตถุประสงค์เฉพาะเรื่องก็ย่อมไม่อาจจะกระทำได้ หากไม่สามารถแสดงเหตุผลพิเศษสำหรับการนั้นได้เท่านั้น

[แก้ไข] 2. การจำกัดกรรมสิทธิ์
2.1 องค์กรนิติบัญญัติกับการจำกัดกรรมสิทธิ์

         แม้ว่าฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องยอมรับค่าบังคับของหลักกรรมสิทธิ์ ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น แต่หลักกรรมสิทธิ์ก็มิได้ห้ามมิให้ฝ่ายนิติบัญญัติกำหนดหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องเพื่อให้หลักกรรมสิทธิ์สามารถดำรงอยู่ได้

        บทบัญญัติ มาตรา 34 ของรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสฉบับปัจจุบันกำหนดไว้โดยแจ้งชัดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติในการวางหลักเกณฑ์ทั่วไปเกี่ยวกับระบบกรรมสิทธิ์ ซึ่งก็มีความหมายแจ้งชัดว่ามิใช่การวางหลักเกณฑ์ในเรื่องกรรมสิทธิ์ หากแต่เป็นการวางหลักเกณฑ์ทั่วไปเกี่ยวกับวิธีการในการใช้กรรมสิทธิ์ ตลอดทั้งหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ที่มุ่งประสงค์จะรับรองเพื่อคุ้มครองการอ้างประโยชน์หรือการใช้กรรมสิทธิ์เท่านั้น

        แต่แม้ฝ่ายนิติบัญญัติจะอยู่ภายใต้ข้อจำกัดที่ต้องยอมรับความมีอยู่ของหลักกรรมสิทธิ์อย่างไม่อาจโต้แย้งได้ แต่การอ้างหลักเกณฑ์ทั่วไปเกี่ยวกับวิธีการใช้กรรมสิทธิ์ หรือที่จะรับรองคุ้มครองการอ้างประโยชน์หรือใช้กรรมสิทธิ์ก็มีความหมายค่อนข้างกว้าง และอาจกล่าวสรุปถึงขอบเขตหรือข้อจำกัดอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติในเรื่องกรรมสิทธิ์ในลักษณะเดียวกับที่เคยกล่าวไว้ในเรื่องเสรีภาพในการประกอบการดังที่สภาแห่งรัฐเคยพิพากษาไว้ในคำตัดสินลงวันที่ 27 กรกฎาคม 1982 ในเรื่องที่เกี่ยวกับเสรีภาพในการประกอบการว่า “หลักกรรมสิทธิ์ไม่ได้มีความหมายกว้างขวางทั่วไปหรือมีความสมบูรณ์ในตัวเอง และย่อมไม่สามารถมีอยู่ได้โดยปราศจากหลักเกณฑ์ที่กำหนดโดยกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ”

        ส่วนข้อจำกัดอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติในเรื่องนี้ ก็มีอยู่เช่นเดียวกันกับในเรื่องเสรีภาพในทางอุตสาหกรรมและการค้า กล่าวคือกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องไม่กระทบกระทั่งต่อหลักกรรมสิทธิ์ในลักษณะที่ “เกินขอบเขตหรือเป็นการใช้อำนาจตามอำเภอใจ” โดยในคดีที่เกี่ยวกับการโอนกิจการวิสาหกิจเป็นของชาติ ในคำตัดสิน ลงวันที่ 16 มกราคม 1982 ตุลาการรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่า “มีเพียงเฉพาะความผิดพลาดมี่เกิดขึ้นอย่างชัดแจ้ง (erreur manifeste) ที่ริดรอนกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของเอกชนซึ่งมีลักษณะเป็นการขัดต่อคำประกาศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง ค.ศ. 1789 เท่านั้นที่อาจถูกตรวจสอบและทักท้วงได้จากคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ”

2.2 องค์กรเจ้าหน้าที่ทางปกครองกับการจำกัดกรรมสิทธิ์

        เมื่อพิจารณาถึงสถานการณ์ เป็นหลักเกณฑ์พื้นฐานในระดับรัฐธรรมนูญ และอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ ในอันที่จะวางหลักเกณฑ์ทั่วไปในเรื่องระบบกรรมสิทธิ์แล้ว กรณีย่อมปรากฏชัดว่าฝ่ายปกครองย่อมไม่อาจกระทำการใด ๆ ให้กระทบกระเทือนต่อหลักกรรมสิทธิ์ได้ แต่อย่างไรก็ตาม คำกล่าวนี้ก็ต้องมีการแยกแยะลงไปในรายละเอียดบ้าง

        สำหรับกรณีของรัฐบาล ในฐานะฝ่ายปกครองสูงสุดนั้น คณะรัฐมนตรีย่อมไม่สามารถใช้อำนาจของตนโดยไม่มีกฎหมายรับรองไว้ในอันที่จะวางหลักเกณฑ์ที่จำกัดกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของประชาชนได้ เช่น การออกกฎเกณฑ์เพื่อการริบทรัพย์สินหรือการให้สิทธิ์ในการยึดทรัพย์สินแก่ฝ่ายปกครอง เช่น ในการกำหนดให้การก่อสร้างบางประเภทต้องขออนุญาตฝ่ายปกครองก่อนโดยไม่มีกฎหมายแม่บทกำหนดข้อห้ามเช่นนั้นไว้ แต่หากมีกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติให้อำนาจเช่นว่านั้น ฝ่ายปกครองก็ย่อมใช้อำนาจเช่นนั้นได้

        สำหรับฝ่ายปกครองอื่น ๆ อำนาจกระทำการที่จะมีผลกระทบต่อหลักกรรมสิทธิ์ค่อนข้างจะมีความจำกัดเป็นอย่างมาก เพราะจะต้องอยู่ในกรอบของกฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับ แต่อย่างไรก็ตาม ก็ได้มีกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติเป็นจำนวนมาก ที่บัญญัติให้อำนาจฝ่ายปกครองในลักษณะที่ให้อำนาจในการจำกัดสิทธิในทรัพย์สินของประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการก่อสร้าง การผังเมืองหรือการประกอบการเกษตร เป็นต้น นอกจากนั้น ข้อพิจารณาในเรื่องความจำเป็นในการรักษาความสงบเรียบร้อย ดังที่ได้เคยกล่าวไว้ในเรื่องเสรีภาพทางอุตสาหกรรมการค้า ก็สามารถนำมาเป็นเหตุผลในการจำกัดกรรมสิทธิ์ได้เช่นกัน แต่กรณีก็มิได้หมายความว่ามาตรการทุกอย่างที่อ้างว่าจะต้องกระทำเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยจะต้องเป็นที่ยอมรับทั้งหมด หากแต่สภาพแห่งรัฐเคยวินิจฉัยว่า มาตรการเหล่านั้นจะต้องมาจากเหตุผลความจำเป็นและสามารถปรับเข้ากับสถานการณ์แวดล้อมได้ และสถานการณ์แวดล้อมเองก็สามารถนำมาอธิบายข้อจำกัดกรรมสิทธิ์บางประการที่ฝ่ายปกครองกำหนดขึ้นได้เช่นเดียวกัน ดังเช่นในคำพิพากษาลงวันที่ 26 เมษายน 1968 ซึ่งสภาแห่งรัฐวินิจฉัยว่า การกำหนดกฎเกณฑ์ระหว่างผู้เช่ากับผู้ให้เช่าในอาคารในสภาพของเมืองซึ่งเป็นเขตชุมชนแออัด โดยการจำกัดการใช้สิทธิบางประเภทของเจ้าของทรัพย์สินเป็นสิ่งที่สามารถกระทำได้โดยชอบ

        เป็นที่น่าสังเกตว่าหากฝ่ายปกครองละเมิดหลักเกณฑ์ในเรื่องการคุ้มครองกรรมสิทธิ์อันมีค่าบังคับในระดับรัฐธรรมนูญนี้ ศาลยุติธรรมธรรมดาจะเข้ามามีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาด โดยถือเสมือนว่าไม่มีการกระทำทางปกครองนั้น ๆ อันจะนำไปสู่การพิจารณาคดีของศาลปกครองอยู่อีกต่อไป (Voie de Fait)

[แก้ไข] 3. องค์ประกอบของหลักกรรมสิทธิ์
        หลักกรรมสิทธิ์เป็นหลักการในกฎหมายเอกชนซึ่งอาจจะไม่ต้องกล่าวถึงมากนักในที่นี้ แต่ทว่า ก็จะได้กล่าวถึงเฉพาะหลักเกณฑ์สำคัญที่เกี่ยวข้องเป็นองค์ประกอบของหลักกรรมสิทธิ์โดยสังเขป เพื่อที่จะให้เห็นว่าการให้ความเคารพต่อหลักกรรมสิทธิ์จะนำไปสู่การปฏิเสธการแทรกแซงในทางเศรษฐกิจของรัฐ ได้อย่างไร

3.1 ผู้ทรงกรรมสิทธิ์

        โดยปกติผู้ทรงกรรมสิทธิ์ในทรัพย์นั้นย่อมหมายถึงบุคคลธรรมดาทั่วไปในฐานะปัจเจกชนแนวคิดปัจเจกชนของหลักกรรมสิทธิ์จะผูกพันอย่างแน่นแฟ้นกับมนุษย์ในฐานะที่เป็นพลเมืองคนหนึ่ง ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่ากรรมสิทธิ์จะผูกพันแน่นแฟ้นกับปัจเจกชนแต่ละคน

        แต่อย่างไรก็ตาม นิติบุคคลตามกฎหมายก็ได้รับการยอมรับให้ถือกรรมสิทธิ์ได้ด้วย และแม้จะมีผู้กล่าว่าในที่สุดแล้วนิติบุคคลก็คือกลุ่มของปัจเจกชนที่รวมกัน แต่ในฐานะนักกฎหมายก็ต้องยอมรับข้อเท็จจริงทางกฎหมายที่ว่านิติบุคคลสามารถมีกรรมสิทธิ์ และกรรมสิทธิ์ในทรัพย์ของนิติบุคคลนั้นย่อมสามารถแยกออกจากสิทธิในทรัพย์ของผู้เป็นสมาชิกแห่งนิติบุคคลนั้น ๆ ได้

        ภายในนิติบุคคล เมื่อนึกถึงการเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ เราอาจจะนึกถึงภาพของนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชน ซึ่งหมายความชัดเจนถึงห้างหุ้นส่วนและบริษัทต่าง ๆ เพราะสำหรับนิติบุคคลเหล่านั้นที่กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินมีความสำคัญยิ่ง

        แต่อย่างไรก็ตามผู้ทรงกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินก็หมายความรวมไปถึงนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนด้วย และนิติบุคคลมหาชนบางหน่วยก็อาจมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินเป็นจำนวนมหาศาล ดังเช่นหน่วยงานที่ถือครองทรัพย์สินของแผ่นดินไม่ว่าจะเป็นทรัพย์สินของแผ่นประเภทที่เป็นสาธารณประโยชน์ของแผ่นดินหรือไม่ก็ตาม

3.2 วัตถุแห่งหรรมสิทธิ์

         เมื่อกล่าวถึงกรรมสิทธิ์ ความหมายหลักก็จะมุ่งไปยัง “อสังหาริมทรัพย์” หรือที่ดินซึ่งก็คือวัตถุเริ่มแรกแห่งกรรมสิทธิ์นั่นเอง และการรับรองสิทธิ์ในที่ดินนี้เองที่เป็นที่มาในทางประวัติศาสตร์ของการรับรองหลักกรรมสิทธิ์ แม้แต่ในปัจจุบันสิทธิในอสังหาริมทรัพย์ก็ยังคงเป็นสิทธิที่สำคัญที่สุดเมื่อมีการกล่าวถึงหลักกรรมสิทธิ์

        แต่ในอีกด้านหนึ่ง สิทธิในอสังหาริมทรัพย์ก็เป็นสิทธิที่มีข้อจำกัดมากที่สุด ทั้งในทางลึกและในด้านที่สูงขึ้นไปในอากาศ แม้ว่าประมวลกฎหมายแพ่งฝรั่งเศส มาตรา 582 จะกล่าวถึง “กรรมสิทธิ์ในที่ดินรวมตลอดทั้งสิทธิเหนือพื้นดินและใต้พื้นดิน” ซึ่งหมายความถึงสิ่งปลูกสร้างทั้งวัตถุทุกประการที่อยู่เหนือพื้นดินและวัตถุทุกชนิดที่อยู่ใต้พื้นดินก็ตาม

        แต่ทว่าในแง่ของความลึก กรรมสิทธิ์ในที่ดินได้ประสบกับข้อจำกัดมาเป็นเวลานานแล้ว โดยหลักเรื่องทรัพยากรธรรมชาติที่ถือว่าสิทธิในแร่ธาตุหรือการขุดค้นทรัพยากรธรรมชาติใต้พื้นดินเป็นมรดกของชาติ ดังนั้นรัฐแต่ผู้เดียวจึงมีสิทธิในการดำเนินการ และตั้งแต่ปี ค.ศ. 1810 มาแล้วที่กฎหมายกำหนดให้รัฐบาลเท่านั้นที่จะให้สัมปทานทรัพยากรธรรมชาติในที่ดินบริเวณใดบริเวณหนึ่งได้

        การปรับปรุงกฎหมายที่เกิดขึ้นในปี 1919 และ 1955 ก็ยังคงรับรองและกำหนดรับรองสิทธิของรัฐในกรณีเช่นนี้อย่างชัดเจนยิ่งขึ้นโดยกำหนดรับรองสิทธิในการทำเหมืองแร่และการให้สัมปทานแก่รัฐแม้ว่าเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินจะยังคงมีสิทธิในการขุดค้นหรือสำรวจแร่ได้ แต่ในหลาย ๆ กรณีก็ได้มีกฎหมายจำกัดสิทธิในเรื่องเหล่านี้ไว้ นอกจากนั้นสิทธิในการขุดดินเพื่อทำเหมืองแร่ก็ได้ตกอยู่ภายใต้บทบัญญัติของกฎหมายที่กำหนดให้เป็นสิทธิโดยสมบูรณ์ของรัฐ ซึ่งแม้แต่เจ้าของกรรมสิทธิ์ก็ไม่มีอำนาจกระทำได้เอง นอกจากได้รับอนุญาตหรือได้รับสัมปทานจากรัฐเท่านั้น

        การจำกัดสิทธิในด้านที่สูงขึ้นไปเหนือพื้นดิน เพิ่งเป็นเรื่องใหม่ที่เกิดขึ้นไม่นานนัก กฎหมายลงวันที่ 31 ธันวาคม 1975 เพิ่งเริ่มกำหนดขอบเขตและข้อจำกัดเกี่ยวกับขนาดของอาคารและความหนาแน่นของอาคารในเขตที่กำหนด ในกรณีดังกล่าวนี้แม้สิทธิในการก่อสร้างอาคารยังคงเป็นเจ้าของที่ดิน แต่เมื่อการก่อสร้างอาคารจะก่อให้เกิดอาคารที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งผิดไปจากขอบเขตที่กำหนดเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินก็ไม่อาจจะก่อสร้างได้นอกจากจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขกฎหมายที่กำหนดไว้เสียก่อน เช่นโดยการเสียค่าธรรมเนียมเพิ่มขึ้นตามมูลค่าของที่ดิน เป็นต้น

        นอกจากนี้ยังมีกฎหมายอื่น ๆ จำกัดการใช้กรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์อีก เช่น กฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้เช่าที่เป็นเกษตรกรในการเช่าที่ดินเพื่อทำเกษตรกรรมหรือการต้องมีการควบคุมอย่างเข้มงวดในการใช้กรรมสิทธิ์บางประเภท เช่นในการก่อสร้างอาคาร การใช้ที่ดินเพื่อการเกษตรในบางลักษณะ การทำกิจการเกี่ยวกับป่าไม้ เป็นต้น

        นอกจากสิทธิในอสังหาริมทรัพย์แล้ว “สังหาริมทรัพย์” ก็กลายเป็นสิทธิที่มีความสำคัญและได้ถูกจำกัดตัดรอนเป็นอย่างมาก โดยเงื่อนไขใหม่ต่าง ๆ ที่มิได้คาดคิดมาก่อนใสมัยปฏิวัติหรือในขณะที่มีการร่างประมวลกฎหมายแพ่ง เงื่อนไขหรือข้อจำกัดกรรมสิทธิ์เหล่านี้มีความสัมพันธ์ย่างแนบแน่นกับพัฒนาการของระบบทุนนิยมในอุตสาหกรรม โดยที่ปรากฏชัดเจนที่สุดก็คือในเรื่องตราสารหนี้ต่าง ๆ เช่น ตราสารแสดงสิทธิในการร่วมทุน อาทิเช่นใบหุ้นหรือใบสำคัญแสดงการเป็นหุ้นส่วนหรือตราสารทางการเงินต่าง ๆ ซึ่งสิทธิในเรื่องต่าง ๆ นี้ ดังนั้น นอกจากกฎหมายจะรับรองความมีอยู่ของสิทธิในสังหาริมทรัพย์เหล่านี้แล้ว กฎหมายก็ย่อมจะมีลักษณะเป็นกรอบที่จำกัดการใช้สิทธิเหล่านี้ด้วยเช่นกัน

        กฎหมายได้วางข้อกำหนดที่กระทบถึงการใช้กรรมสิทธิ์ของผู้มีสิทธิในสังหาริมทรัพย์เหล่านี้ เช่นเดียวกับที่จำกัดสิทธิในด้านอื่น ๆ ดังที่การโอนวิสาหกิจเป็นของชาติได้กระทบต่อสิทธิในสังหาริมทรัพย์อย่างรุนแรงเมื่อได้กระทำโดยการโอนหุ้นในวิธีโอนหุ้นหรือหลักเกณฑ์เกี่ยวกับตลาดที่จะรองรับการซื้อขายหุ้นก็คือได้ว่าเป็นการจำกัดการใช้กรรมสิทธิ์ในสังหาริมทรัพย์เหล่านี้ด้วยเท่า ๆ กับที่เป็นการจำกัดเสรีภาพในการทำสัญญา (ซื้อขาย) นั่นเอง

        นอกจากนั้น กฎหมายเองยังรับรองสิทธิและวางข้อกำหนดในการใช้สิทธิเกี่ยวกับสังหาริมทรัพย์อีกบางประการเช่นลิขสิทธิ์ในงานวรรณกรรมและศิลปะ ตามกฎหมายลงวันที่ 11 มีนาคม 1957 และ 8 กรกฎาคม 1985 สิทธิในการผลิตทางอุตสาหกรรม (สิทธิบัตร) ตามกฎหมายลงวันที่ 2 มกราคม 1968 สิทธิในแบบ รูปรอย สิ่งประดิษฐ์ หรือเครื่องหมายการค้าตามกฎหมายลงวันที่ 31 ธันวาคม 1964 เป็นต้น แต่นอกจากการวางข้อจำกัดในเรื่องการใช้สิทธิเหล่านี้แล้วก็คงจำต้องยอมรับด้วยเช่นกันว่ากฎหมายฉบับต่าง ๆ เหล่านี้ก็มีบทบาทในการให้การรับรองการมีอยู่ของสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาเหล่านี้ด้วยเช่นกัน

        พึงสังเกตด้วยว่า ในเรื่องที่เกี่ยวกับวัตถุแห่งกรรมสิทธิ์นั้น มิได้หมายความว่าสังหาริมทรัพย์ทุกอย่างที่อาจยึดถือเอาได้จะมีฐานะเป็นวัตถุแห่งกรรมสิทธิ์ในสายตาของกฎหมายทั้งหมด เพราะในคำวินิจฉัยทุกอย่างที่อาจยึดถือเอาได้จะมีฐานะเป็นวัตถุแห่งกรรมสิทธิ์ในสายตาของกฎหมายทั้งหมด เพราะในคำวินิจฉัยเมื่อวันที่ 30 ธันวาคม 1982 คณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่า การอนุญาตให้ประกอบการขนส่งคนโดยสารที่ฝ่ายปกครองออกให้แก่เอกชนโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการให้บริการแก่สาธารณะนั้น ไม่อาจถือได้ว่าเป็นทรัพย์สินหรือกรรมสิทธิ์ของผู้ได้รับอนุญาต และย่อมไม่อยู่ในขอบข่ายที่จะได้รับการรับประกัน (ว่าจะได้รับการชดเชยอย่างเหมาะสมและเป็นธรรม) ในกรณีที่จะต้องมีการโอนกิจการนั้น ๆ เป็นของชาติเพื่อวัตถุประสงค์อันเป็นสาธารณประโยชน์ตามนัยแห่งคำประกาศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมืองในปี 1789 แต่อย่างใด

3.3 ขอบเขตแห่งกรรมสิทธิ์

         เนื้อหาของหลักกรรมสิทธิ์ได้รับการรับรองโดยบทบัญญัติมาตรา 544 ประมวลกฎหมายแพ่งที่ว่า “กรรมสิทธิ์คือสิทธิที่จะถือเอาและใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินอย่างสมบูรณ์ ภายใต้เงื่อนไขที่จะต้องไม่ใช้ทรัพย์สินนั้นในลักษณะที่ต้องห้ามตามกฎหมายหรือกฎข้อบังคับต่าง ๆ”

        ดังนั้นหลักกรรมสิทธิ์จึงรับรองให้ผู้ทรงกรรมสิทธิ์สามารถใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินนั้นได้ตามที่เขาพอใจและหาประโยชน์จากทรัพย์สินนั้นได้เต็มตามความสามารถของตน ซึ่งก็ย่อมหมายถึงการยึดถือเอาทรัพย์สินนั้นไว้ การใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินนั้นและการได้รับดอกผลจากทรัพย์สินนั้น นั่นเอง

        อย่างไรก็ตามบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งก็ได้ยอมรับข้อจำกัดกรรมสิทธิ์ว่าอาจจะมีได้ในกรณีที่มีการกำหนดไว้ในกฎหมายหรือกฎข้อบังคับต่าง ๆ (lois et reglements) ซึ่งในขณะที่มีการร่างบทบัญญัตินี้ ข้อจำกัดเหล่านี้แทบมิได้มีอยู่เลยก็เกิดขึ้นมากมายจนเชื่อได้ว่าผู้ร่างเดิมก็ไม่อาจคาดคิดมาก่อน

        ในระยะหลังแนวความคิดกระแสหลักของสังคมที่พัฒนาจากปัจเจกชนนิยมไปสู่แนวคิดที่มุ่งประโยชน์ต่อสังคมโดยส่วนรวมได้นำไปสู่การจำกัดใช้ประโยชน์ทั้งสามลักษณะของหลักกรรมสิทธิ์

        ในส่วนของการยึดถือทรัพย์สิน ผู้ทรงกรรมสิทธิ์ถูกลิดรอนในการยึดถือทรัพย์สินโดยมาตรการทางกฎหมายเกี่ยวกับการเวนคืนซึ่งมีมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1789 และซึ่งในระยะหลังได้พัฒนาไปสู่การโอนเป็นของชาติในวิสาหกิจต่าง ๆ (Nationalization) อีกทั้งการริบทรัพย์สินบางอย่างเช่นผลงานสำคัญทางศิลปะให้เป็นของรัฐ เป็นต้น

        ในเรื่องของการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สิน นอกจากข้อจำกัดสิทธิในการก่อสร้างอาคาร หรือการประกอบการที่เกี่ยวกับเกษตรกรรมดังที่กล่าวแล้ว ในระบบกฎหมายปัจจุบันยังมีกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการเกณฑ์ทรัพย์สินแม้ในยามที่ไม่มีสงคราม หรือบทบัญญัติที่กำหนดให้บุคคลที่สามสามารถเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินที่เจ้าของกรรมสิทธิ์ละเลยไม่ทำประโยชน์ได้ภายใต้หลักเกณฑ์บางประการ เป็นต้น

        สำหรับในเรื่องการได้รับประโยชน์จากดอกผลของทรัพย์สิน จะพบว่ามีการกำหนดให้เรียกเก็บภาษีอากรจากรายรับที่มาจากค่าเช่า หรือมีการกำหนดให้เรียกเก็บภาษีทรัพย์สินจากการโอนกรรมสิทธิ์ทรัพย์สินที่มูลค่าสูงกว่าอัตราที่กฎหมายกำหนด หรือมีกฎหมายจำกัดอัตราค่าเช่าอสังหาริมทรัพย์หรือที่ดินสำหรับการทำเกษตรกรรม เป็นต้น

        แต่แม้จะมีข้อจำกัดต่าง ๆ เหล่านี้เกิดขึ้นในยุคหลังสงครามก็ตาม แต่คำประกาศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมืองในปี ค.ศ. 1789 ก็ยังคงเป็นประการที่สำคัญที่รับบรองหลักการว่าด้วยกรรมสิทธิ์และพร้อมที่จะถูกนำมาเป็นเครื่องขัดขวางแนวคิดที่จะนำไปสู่การยกเลิกหลักกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินได้ทุกเมื่อ แม้ว่าในระยะหลังมานี้หลักการว่าด้วยกรรมสิทธิ์ตามนัยแห่งคำประกาศดังกล่าวจะอ่อนตัวและแปรเปลี่ยนไปจากแนวคิดของผู้ร่างคำประกาศนี้ในปี 1789 เป็นอย่างมากแล้วก็ตาม

 

[แก้ไข] ส่วนที่สอง  : หลักการเข้าแทรกแซงทางเศรษฐกิจ (Les principes interventionists)
        แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะรับรองหลักเสรีภาพในทางอุตสาหกรรมและการค้าและหลักกรมสิทธิ์ไว้โดยแจ้งชัดก็ตาม แต่ทว่ายังคงมีหลักการอีกประการหนึ่งที่ได้มีการรับรองในตัวบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ กล่าวคือการเข้ามาจัดองค์ประกอบของการดำเนินการทางเศรษฐกิจ หรือกล่าวให้ชัดเจนก็คือการเข้ามาแทรกแซงในทางเศรษฐกิจของภาครัฐนั่นเอง

        หลักการเข้าแทรกแซงทางเศรษฐกิจนี้เกิดขึ้นจากความมุ่งหมายและแนวทางที่ตรงกันข้ามกับหลักเสรีนิยม เนื้อหาของหลักการนี้ก็ตรงกันข้ามกับหลักเสรีนิยมอย่างเห็นได้ชัด เพราะแทนที่จะจำกัดบทบาทของรัฐในทางเศรษฐกิจ หลักการนี้กลับส่งเสริมหรืออาจกล่าวได้ว่าเป็นที่มาของความชอบธรรม หรือเป็นการกำหนดภาระหน้าที่ในการที่รัฐจะต้องเข้าไปแทรกแซงในทางเศรษฐกิจ หรือเข้าไปวางหลักการหรือจำกัดขอบเขตของการประกอบกิจกรรมในทางเศรษฐกิจบางลักษณะอีกด้วย

        ประเด็นที่จะต้องพิจารณาในที่นี้ก็คือหลักการนี้มีฐานะเป็นหลักการที่มีค่าบังคับในทางกฎหมายอย่างแท้จริงหรือไม่ โดยจะพิจารณาจากการศึกษาในสองประเด็นใหญ่ ๆ ก็คือ เงื่อนไขต่าง ๆ ที่ทำให้เกิดการยอมรับและรับรองความมีอยู่ของหลักการนี้ประการหนึ่ง กับเนื้อหาและค่าบังคับทางกฎหมายของหลักการนี้ อีกประการหนึ่ง

[แก้ไข] ตอนที่หนึ่ง  : การรับรองความมีอยู่ของหลักการเข้าแทรกแซงทางเศรษฐกิจ
[แก้ไข] 1. ความเป็นมา
        หลักการเข้าแทรกแซงทางเศรษฐกิจมีที่มาที่สำคัญยิ่งจากคำปรารภของรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1946 ซึ่งยังคงมีผลอยู่ในปัจจุบันจากการรับรองของรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1985 ประกอบกับบทบัญญัติของกฎหมายเฉพาะบางฉบับในยุคเดียวกัน ที่สะท้อนถึงแนวความคิดใหม่ในทางเศรษฐกิจของยุคนั้น

        ก่อนระยะเวลาดังกล่าว แนวความคิดทั่วไปเกี่ยวกับประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจหรือที่รู้จักกันในรูปแบบของการโอนกิจการวิสาหกิจเป็นของชาติได้เคยมีการนำเสนอจากนักทฤษฎีหรือจากกลุ่มเคลื่อนไหวทางการเมืองและสหภาพแรงงานหลายกลุ่มมาแล้ว แต่ก็เป็นการเสนอจากองค์กรที่อยู่ภายนอกกรอบอำนาจรัฐ ในระหว่างปี 1917-1919 สหภาพแรงงาน C.G.T. ซึ่งเป็นสหภาพแรงงานที่มีอิทธิพลสูงที่สุดของฝรั่งเศสเคยนำเสนอคำขวัญและแนวทางในเรื่องของการ “โอนกิจการอุตสาหกรรมมาเป็นของชาติ” มาแล้ว โดยการเสนอให้จัดระบบเศรษฐกิจอุตสาหกรรมใหม่เป็นกลุ่ม ๆ ตามลักษณะของกิจการแล้วให้มีการบริหารโดยคณะกรรมการที่มาจากตัวแทนของเจ้าของกิจการ ช่างเทคนิค และผู้ใช้แรงงาน ตลอดทั้งกลุ่มผู้บริโภคในสัดส่วนที่เท่า ๆ กัน โดยมีตัวแทนจากรัฐเข้าร่วมในฐานะคนกลางที่คอยวินิจฉัยลงคะแนนเสียงชี้ขาดในระหว่างกลุ่มต่าง ๆ ที่มีผลประโยชน์ขัดแย้งกันเหล่านี้

        ในระหว่างสงครามโลกครั้งที่สอง คณะกรรมการแห่งชาติเพื่อต่อต้านการยึดครอง (conseil national de la Resistance) ซึ่งเป็นองค์กรหลักในการกอบกู้ประเทศฝรั่งเศสในระหว่างสงครามโลก ได้มีการเตรียมแผนการจัดระบบบริหารงานทางเศรษฐกิจด้วยการกำหนดให้มีการโอนเป็นของชาติในกิจการซึ่งเป็น “ภาคเศรษฐกิจหลัก ๆ” และเสนอแนวคิดเรื่องการจัดให้มีประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจขึ้น

\        ภายหลังการปลดปล่อยฝรั่งเศสและการสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สอง กระบวนการจัดตั้งสถาบันทางการเมืองและการปกครองต่าง ๆ ขึ้นใหม่หลังสงครามที่มีขึ้น โดยบทบัญญัติของกฎหมายจึงเป็นโอกาสอันดีที่จะนำหลักการใหม่ ๆ ในเรื่องนี้เข้ามาอยู่ในกรอบของกฎหมาย ซึ่งไม่เพียงแต่เกิดขึ้นในฝรั่งเศสเท่านั้น แต่ได้เกิดขึ้นในหลายประเทศในยุโรปที่มีการจัดโครงสร้างสถาบันทางการเมืองขึ้นใหม่ด้วย การดำเนินการในการรับรองบทบัญญัติใหม่ ๆ ในรัฐธรรมนูญเหล่านี้ได้นำไปสู่การทบทวนความหมายของ “สิทธิและเสรีภาพ” ที่ได้มีการนำเอาสิ่งที่เรียกว่า “เสรีภาพในทางเศรษฐกิจและสังคม” มาบัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญคู่เคียงไปกับสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชนซึ่งเป็นแนวคิดดั้งเดิมของเสรีภาพอีกด้วย

        จากแนวทางที่ได้ปรากฏขึ้นใหม่ในกรอบของการรับรองสิทธิมนุษยชน และเสรีภาพในทางเศรษฐกิจและสังคมในรัฐธรรมนูญสมัยหลังสงครามนี้เองที่หลักการใหม่ ๆ ในทางเศรษฐกิจได้ปรากฏขึ้นในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ ในยุโรปเป็นครั้งแรก

        สำหรับในฝรั่งเศส ร่างรัฐธรรมนูญสาธารณรัฐที่ 4 ฉบับแรกในปี 1946 ที่ผ่านการพิจารณาจากสภาร่างรัฐธรรมนูญได้ประกอบด้วยคำประกาศรับรองสิทธิซึ่งแบ่งออกเป็นสองส่วนคือ ส่วนที่ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพส่วนหนึ่งกับส่วนที่ว่าด้วยสิทธิในทางเศรษฐกิจและสังคมอีกส่วนหนึ่ง แต่ในที่สุดร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ไม่ได้รับความเห็นชอบจากประชามติของประชาชนฝรั่งเศสในการลงประชามติในเดือนเมษายน 1946 จากนั้นสภาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ซึ่งได้รับการเลือกตั้งขึ้นในเวลาต่อมาก็ได้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับสาธารณรัฐที่ 4 ขึ้นใหม่ โดยกำหนดให้มีคำปรารภของรัฐธรรมนูญขึ้นมาแทนที่คำประกาศรับรองสิทธิที่มีมาแต่เดิม ทั้งนี้ โดยมีลักษณะของการประนีประนอมอย่างมากระหว่างแนวความคิดที่มุ่งถึงเสรีภาพแบบปัจเจกชนนิยมที่มีแต่เดิมกับแนวความคิดในเรื่องเสรีภาพในทางเศรษฐกิจและสังคมที่ปรากฏขึ้นในร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรก ทั้งนี้ โดยได้มีการตัดทอนบทบัญญัติที่รับรองหลักกรรมสิทธิ์ในลักษณะเด็ดขาดออกไป แต่ทว่าบทบัญญัติที่กำหนดแนวทางในทางเศรษฐกิจอย่างอื่น ๆ ก็ยังคงมีบัญญัติต่อไปเช่นเดิม

        บทบัญญัติที่เกี่ยวกับแนวทางในทางเศรษฐกิจที่ปรากฏในร่างรัฐธรรมนูญฉบับสาธารณรัฐที่ 4 นี้มีอยู่ไม่มากนัก และอาจจำแนกได้เป็นสองกลุ่มใหญ่ ๆ คือ บทบัญญัติที่ว่าด้วยการรับรองสิทธิหรือการมีส่วนร่วมของคนงานในการบริหารงานของโรงงานหรือกิจการ ซึ่งเรียกร้องโดยทั่วไปว่า “หลักประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจ” กับหลักการว่าด้วยการโอนกิจการวิสาหกิจเป็นของชาติ

        แต่ทว่า นอกเหนือจากในคำปรารภของรัฐธรรมนูญแล้ว ตัวบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญก็ได้บัญญัติรับรองกิจกรรมทางเศรษฐกิจอยู่ด้วยในบางส่วนเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวกับการวางแผนทางเศรษฐกิจซึ่งต่อมารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันในปี 1958 ก็ได้บัญญัติขยายความหลักการนี้ให้ชัดเจนขึ้นอีกจนกลายเป็นหลักการที่สำคัญอีกประการหนึ่งในทางเศรษฐกิจ

        ดังนั้น การศึกษาถึงหลักการเข้าแทรกแซงในทางเศรษฐกิจที่ได้มีการรับรองยืนยันอยู่โดยบทบัญญัติของกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษร จึงจำแนกออกได้เป็น 3 กรณีด้วยกัน กล่าวคือ ในเรื่องประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจหรือการมีส่วนร่วมของคนงานในการประกอบการ เรื่องแนวทางการโอนกิจการวิสาหกิจเป็นของชาติ และเรื่องการวางแผนเศรษฐกิจ

[แก้ไข] 2. ประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจหรือการมีส่วนร่วมของคนงาน
        การนำเอาแนวความคิดแบบประชาธิปไตยในทางการเมืองเข้ามาใช้ในทางเศรษฐกิจจะปรากฏชัดเจนด้วยกระบวนการยอมรับสิทธิของคนงานที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในการประกอบการของวิสาหกิจที่ตนทำงานอยู่โดยตรงหรือโดยกระบวนการเลือกตั้งตัวแทนคนงาน

        โดยวิธีคิดในลักษณะนี้เองที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับสาธารณรัฐที่ 4 ได้เห็นพ้องต้องกันในการยอมรับรองแนวความคิดเรื่องประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจ ซึ่งกล่าวกันในขณะนั้นว่าจะช่วยให้ระบบประชาธิปไตยทั้งระบบมีความยั่งยืนขึ้นได้ โดยการเสริมให้ประชาธิปไตยในทางการเมืองซึ่งมีมาเป็นเวลาช้านานแล้วแต่ยังไม่มีความสมบูรณ์ให้ได้มีความเข้มแข็งยิ่งขึ้นโดยแนวความคิดเรื่องประชาธิปไตยในทางสังคมและประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจซึ่งหมายถึงการมีส่วนร่วมของคนงานในกิจการที่ตนทำงานอยู่นั่นเอง

        ดังนั้นในย่อหน้าที่แปดของคำปรารภของรัฐธรรมนูญปี 1946 จึงปรากฏถ้อยคำดังที่เป็นอยู่ว่า “คนงานทุกคนย่อมมีส่วนร่วมโดยผ่านการเลือกตัวแทนเข้าไปร่วมกันกำหนดมาตรฐานและเงื่อนไขในการทำงานตลอดจนการบริหารงานในวิสาหกิจที่ตนทำงาน”

        โดยบทบัญญัติดังกล่าว จะเห็นได้ว่า ลักษณะที่กล่าวถึงในคำปรารภนั้นเป็นประชาธิปไตยโดยผ่านการเลือกตัวแทน มิใช่ประชาธิปไตยโดยตรง และก็เป็นเพียงการมีส่วนร่วม มิใช่การตัดสินใจโดยเด็ดขาด ซึ่งย่อมแตกต่างไปจากแนวความคิดเรื่องการบริหารงานอย่างอิสระโดยตนเองตามแนวความคิดเรื่อง auto-gestion ที่ปรากฏอยู่ในประเทศสังคมนิยมบางประเทศเป็นอย่างมาก

        การใช้คำกล่าวถึง “วิสาหกิจ” โดยคำที่มีความหมายกว้าง ๆ เช่นนี้ ย่อมหมายความว่าหลักการดังกล่าวนี้ใช้กับทั้งวิสาหกิจของเอกชนที่อยู่ภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนและรวมตลอดถึงวิสาหกิจมหาชนด้วยเช่นกัน

        ภายใต้แนวคิดและการตีความเช่นนี้ หลักการของประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจจึงเกี่ยวข้องกับแนวความคิดเรื่องการโอนกิจการวิสาหกิจเป็นของชาติ ซึ่งทำให้วิสาหกิจเหล่านี้ซึ่งเดิมเคยเป็นกิจการของเอกชนกลายเป็นวิสาหกิจมหาชนขึ้นด้วยเช่นกัน

[แก้ไข] 3. แนวคิดเรื่องการโอนกิจการเป็นของชาติ (Nationalization)
        ในระบบเศรษฐกิจสมัยใหม่ที่เป็นอยู่นี้ แนวคิดเรื่องการโอนกิจการเป็นของชาติย่อมมีบทบาทสำคัญยิ่ง ซึ่งหากสังเกตให้ดีจะพบว่าแนวคิดเรื่องการโอนกิจการเป็นของชาติตลอดจนปรากฏการณ์ที่แสดงออกมาโดยแนวคิดนี้ในปัจจุบันก็ยังมีความแตกต่างไปจากข้อเสนอในเรื่องการโอนกิจการเป็นของชาติที่พูดถึงกันในระหว่างสงครามโลกครั้งที่สองเสร็จสิ้นลงใหม่ ๆ อยู่ไม่น้อย

        จนถึงขณะนี้ อาจกล่าวได้ว่าแนวคิดในเรื่องการโอนกิจการเป็นของชาติอาจมีความหมายหรือมีการปรากฏตัวขึ้นได้สองรูปแบบด้วยกัน กล่าวคือ

        ความหมายแรก หมายถึงการโอนกิจการใดกิจการหนึ่งเป็นของชาติอย่างแท้จริง กล่าวคือหมายถึงลักษณะของการดำเนินการโอนหุ้นหรือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินต่าง ๆ ให้เป็นของส่วนรวม อันเป็นความหมายที่เข้าใจกันมาตั้งแต่ปี 1946 เมื่อมีการโอนกิจการให้เป็นของชาติในระลอกแรก ซึ่งความหมายนี้ก็คือความหมายในทางกฎหมายของแนวคิดเรื่องการโอนกิจการเป็นของชาตินั่นเอง

        ความหมายในทางกฎหมายในลักษณะเช่นนี้ที่ถูกกำหนดไว้ในย่อหน้าที่เก้าของคำปรารภของรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1946 ที่ว่า “ทรัพย์สินหรือวิสาหกิจทุกชนิดที่การถือกรรมสิทธิ์หรือการประกอบการมีลักษณะเป็นบริการสาธารณะของชาติหรือมีลักษณะเป็นการผูกขาตตามความเป็นจริง จะต้องตกเป็นสมบัติของส่วนรวม”

        ความหมายประการที่สอง มุ่งไปสู่การจัดระบบโครงสร้างและการจัดการวิสาหกิจได้มาจากกระบวนการโอนกิจการเป็นของชาติที่จะต้องมีความแตกต่างไปจากวิสาหกิจอื่น ๆ โดยทั่วไป

        วิธีคิดตามความหมายประการที่สองนี้ มุ่งไปที่เจตนารมณ์และปรัชญาของแนวคิดในเรื่องการโอนกิจการเป็นของชาติโดยตรง โดยมุ่งเสนอว่าแนวคิดดังกล่าวมิได้ประสงค์เพียงจะโอนสิทธิในหุ้นหรือความเป็นเจ้าของในวิสาหกิจหนึ่ง ๆ มาเป็นของรัฐเท่านั้น หากแต่ยังมุ่งจะให้วิสาหกิจหรือกิจการนั้น ๆ เป็น “ของชาติ” อย่างแท้จริง กล่าวคือจะต้องไม่เป็นของ “รัฐ” ซึ่งหมายความถึง “รัฐบาล” เท่านั้น และวิธีคิดแบบนี้ก็มิได้จำกัดตัวอยู่เพียงการจัดโครงสร้างการบริหารกิจการให้แตกต่างไปจากระบบราชการเพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาการบริหารงานที่ไม่รับผิดชอบเช่นที่เป็นอยู่ในระบบราชการ อันเป็นวิธีคิดกว้าง ๆ ที่เกิดขึ้นโดยทั่วไปเท่านั้น หากแต่วิธีคิดตามความหมายประการที่สองของการโอนกิจการเป็นของชาตินี้ยังมุ่งที่จะให้วิสาหกิจที่โอนมาเป็นของชาตินี้มีโครงสร้างการบริหารและการจัดการที่แตกต่างไปกว่านั้นโดยให้มีฐานะเป็นวิสาหกิจแห่งชาติอย่างแท้จริงคือเป็น “ทรัพย์สินของชาติ” อย่างแท้จริง คือเป็นของส่วนรวมทั้งหมด มิใช่เป็นเพียงทรัพย์สินของรัฐหรือรัฐบาลเท่านั้น

        บทบัญญัติของกฎหมายเกี่ยวกับการโอนกิจการเป็นของชาติก็ดูเหมือนจะเป็นไปตามแนวทางของวิธีคิดตามความหมายที่สอง เพราะแม้แต่ย่อหน้าที่เก้าของคำปรารภของรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1946 ก็ยังใช้คำว่า “ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของส่วนรวม” (collectivite) สำหรับทรัพย์สินที่ต้องมีการโอนเป็นของชาติโดยไม่ได้ใช้คำว่า “ตกเป็นของรัฐ” (de l’Etat) นอกจากนั้นกฎหมายลงวันที่ 8 เมษายน 1946 ว่าด้วยการโอนกิจการไฟฟ้าและก๊าซเป็นของชาติ ก็ยังระบุไว้โดยแจ้งชัดด้วยว่า ทรัพย์สินของกิจการเหล่านี้ให้โอนไปเป็นขององค์การที่จัดตั้งขึ้นมาใหม่ “ซึ่งเป็นของชาติ” (appartient a la Nation) แทนที่จะระบุว่า “เป็นของรัฐ” (appartient a l’Etat)

        แนวคิดตามความหมายประการที่สองที่มุ่งไปถึงโครงสร้างและการจัดการบริหารกิจการวิสาหกิจที่ถูกโอนมาเป็นของชาตินี้ ได้นำไปสู่ลักษณะที่สำคัญประการหนึ่งในการจัดองค์ประกอบในคณะกรรมการบบริหารของกิจการเหล่านี้ ซึ่งใช้รูปแบบของการกำหนดให้มีผู้แทนของกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับกิจการนั้น เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารกิจการนั้น ๆ ด้วย โดยไม่ยอมให้รัฐบาลเท่านั้นที่จะเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการบริหารของกิจการที่โอนมาเป็นของชาติเหล่านี้

[แก้ไข] 4. การวางแผนเศรษฐกิจ
        เช่นเดียวกับแนวคิดเรื่องการโอนกิจการเป็นของชาติ หลักการในเรื่องการวางแผนเศรษฐกิจได้เริ่มต้นเป็นรูปร่างขึ้นภายหลังสงครามโลกครั้งที่สอง แต่ก็ยังคงเป็นปัญหาอยู่ว่ารูปแบบการดำเนินการให้มีการวางแผนเศรษฐกิจนี้เป็นเพียงแนวทางการปฏิบัติหรือเป็นหลักการที่มีกฎหมายรับรองอย่างชัดแจ้ง

        การวางแผนเศรษฐกิจได้มีการกล่าวรับรองไว้โดยบทบัญญัติของกฎหมายเป็นครั้งแรกโดยกฤษฎีกาลงวันที่ 3 มกราคม 1946 ซึ่งตราขึ้นก่อนรัฐธรรมนูญปี 1946 แต่หลังจากนั้นรัฐธรรมนูญปี 1946 ก็ได้บัญญัติรับรองเรื่องดังกล่าวไว้ในลักษณะที่ไม่ชัดเจนมากนัก โดยได้กำหนดไว้ในบทบัญญัติมาตรา 25 ของรัฐธรรมนูญนั้นเองว่า “จะต้องมีการปรึกษาหารือกับสภาพัฒนาเศรษฐกิจก่อนทุกครั้งในการกำหนดแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ซึ่งมุ่งประสงค์จะให้มีการจ้างงานและการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างมีประสิทธิภาพ”

        รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันคือฉบับสาธารณรัฐที่ 5 ในปี 1958 ก็ได้กล่าวถึงการวางแผนทางเศรษฐกิจไว้โดยไม่แจ้งชัดนักเช่นกัน โดยเพียงแต่กำหนดไว้ในมาตรา 70 ว่า “แผนหรือกฎหมายว่าด้วยการวางแผนที่มีลักษณะในทางเศรษฐกิจหรือสังคม จะต้องนำเสนอและขอความเห็นชองจากสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเสียก่อน”

[แก้ไข] ตอนที่สอง  : เนื้อหาและค่าบังคับทางกฎหมายของหลักการเข้าแทรกแซงทางเศรษฐกิจ
        ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า บทกฎหมายจำนวนไม่น้อย โดยเฉพาะอย่างยิ่งบทบัญญัติในคำปรารภของรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1946 ได้รับรองถึงหลักการใหม่ ๆ ในเรื่องเกี่ยวกับเศรษฐกิจเอาไว้ ในกรณีที่หลักการใหม่ ๆ เหล่านี้มีความชัดแจ้ง หรือมีการรับรองและขยายความในภายหลังโดยบทกฎหมายที่มีความชัดเจน การบังคับใช้หลักเกณฑ์ต่าง ๆ เหล่านี้ก็จะไม่มีปัญหามากนัก แต่อย่างไรก็ตามก็มีกรณีปรากฏให้เห็นอยู่เสมอว่ามีบทบัญญัติในคำปรารภของรัฐธรรมนูญบางส่วนหรือบางเรื่อง ที่ใช้ถ้อยคำที่ไม่ชัดเจนหรืออาจมีความหมายได้หลายนัย หรือได้กล่าวถึงหลักการใหม่บางเรื่องซึ่งอาจจะถือได้ว่าหลักการเหล่านั้นมีค่าบังคับในทางกฎหมายอยู่ในตัวแล้ว ในฐานะที่เป็นหลักการตามรัฐธรรมนูญ แต่ความมุ่งหมายหรือขอบเขตของหลักการใหม่นั้นกลับไม่ชัดเจนเพียงพอสำหรับที่จะนำมาใช้บังคับได้ในลักษณะที่เป็นหลักการตามกฎหมาย

        หลักการหรือบทบัญญัติเหล่านี้ก็เช่น ถ้อยคำและแนวความคิดต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับคำนิยามของคำว่า “สิทธิในทางเศรษฐกิจและสังคม” (droits economiques et sociaux) หรือ “ประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจ” (demoncratie economique) เป็นต้น

        หลักการหรือบทบัญญัติเหล่านี้ได้เกิดปัญหาในทางกฎหมายที่น่าพิจารณาเป็นอย่างยิ่งว่าในปัจจุบันจะสามารถนำเอาหลักการหรือบทบัญญัติเหล่านี้มาตีความและใช้บังคับในลักษณะที่เป็นบัญญัติทางกฎหมาย ซึ่งมีความหมายในตัวเองดังที่เกิดขึ้น ในกรณีของหลักการว่าด้วยเสรีภาพในทางอุตสาหกรรมและการค้าด้วยหรือไม่

        ก่อนที่จะนำไปสู่คำตอบในประเด็นดังกล่าว น่าจะต้องพิจารณาถึงอุปสรรคและปัญหาบางประการในการยอมรับค่าบังคับทางกฎหมายของหลักการใหม่ ๆ ทางเศรษฐกิจเหล่านี้ก่อน

[แก้ไข] 1. ปัญหาในการยอมรับค่าบังคับทางกฎหมายของหลักการเข้าแทรกแซงทางเศรษฐกิจ
        การยอมรับค่าบังคับทางกฎหมายของหลักการใหม่ในทางเศรษฐกิจเหล่านี้ ประสบกับอุปสรรคหลายประการ ซึ่งจะทำให้ความพยายามที่จะนำเอาหลักการใหม่ ๆ เหล่านี้มาใช้บังคับอย่างมีเหตุผลและไม่ขัดแย้งกับหลักการอื่นที่มีกฎหมายบัญญัติรับรองไว้ เป็นไปได้อย่างยากลำบาก

        อุปสรรคประการแรก มาจากความไม่แน่นอนในเนื้อหาหรือความหายของถ้อยคำที่ประกอบขึ้นเป็นหลักการใหม่เหล่านี้ อาทิเช่นความหมายของคำว่า “สิทธิในทางเศรษฐกิจและสังคม” เป็นต้น เพราะการนำเอาสิทธิในทางเศรษฐกิจและสิทธิในทางสังคมมารวมกันนั้น ไม่อาจให้ความหมายที่ชัดเจนได้ หากได้แต่รวมกว้าง ๆ ที่ไม่ชัดเจนและไม่แน่นอนนัก

        อุปสรรคประการที่สอง มาจากแนวความคิดบางประการที่ปรากฏอยู่ในปรัชญาของหลักการใหม่ที่ว่านี้ หรือมาจากบทบัญญัติบางแห่งที่รับรองหลักการใหม่นี้ไว้เอง ซึ่งแม้จะปรากฏบทบัญญัติที่เป็นลายลักษณ์อักษรในลักษณะเช่นนี้ขึ้น แต่ความพยายามที่จะยกรูปแบบหรือความหมายในทางนิติศาสตร์มารองรับปรัชญาหรือหลักการใหม่ที่กำหนดขึ้นนั้นก็ดูจะเป็นเรื่องที่ยากมาก ตัวอย่างสองประการที่จะยกขึ้นอธิบายในเรื่องนี้ได้ก็คือ

        - กรณีแรก ได้แก่ตัวอย่างของการที่กฎหมายในปี 1946 กำหนดให้ทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจที่ถูกโอนกิจการเป็นของชาติ ตกเป็นของ “ชาติ” (Nations) หรือของ “ส่วนรวม” (Collectivite) โดยประสงค์จะให้ทรัพย์สินนั้นแยกออกต่างหากจากทรัพย์สินของ “รัฐ” (Etat) แต่ในระบบกฎหมายปัจจุบัน รัฐ (Etat) เท่านั้นที่เป็นผู้ทรงสิทธิและแสดงออกซึ่งฐานะการเป็นบุคคลของชาติ (Nation) ซึ่งไม่มีฐานะเป็นบุคคลตามกฎหมายอื่นใด นอกจากการปรากฏตัวอยู่ในรูปของรัฐเท่านั้น ดังนั้นกรณีนี้จึงเป็นเรื่องที่ไร้ความหมายเป็นอย่างยิ่งสำหรับความพยายามที่จะแยกรัฐออกจากชาติ

        ในคราวที่มีการโอนกิจการวิสาหกิจเป็นของชาติครั้งใหญ่ในระหว่างปี 1982 สภานิติบัญญัติในสมัยนั้นได้ตัดสินใจที่จะออกกฎหมายโอนกิจการวิสาหกิจของเอกชนทั้งหลายด้วยการโอนหุ้น ซึ่งมีลักษณะเป็นสินทรัพย์ที่แท้จริงของกิจการทั้งหลายที่เป็นเป้าหมายนั้นให้แก่รัฐ (Etat) แม้ว่ากระแสความคิดหลักในขณะนั้นต่างก็เรียกร้องเป็นเสียงเดียวกัน ให้ดำเนินการโอนกิจการเป็นของชาติมิใช่เป็นการโอนกิจการให้แก่รัฐ (Nationaliser n’est pas etatiser) ก็ตาม

        - กรณีที่สอง ได้แก่ปัญหาที่เกิดจากถ้อยคำที่ปรากฏในคำปรารภของรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1946 เอง ที่ระบุว่าทรัพย์สินหรอวิสาหกิจทุกชนิดที่ “มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะของชาติหรือมีลักษณะเป็นการผูกขาดตามความเป็นจริง” จะต้องตกเป็นสมบัติของส่วนรวม นั้น แม้ว่าตุลาการในศาลระดับต่าง ๆ รวมตลอดไปถึงตุลาการรัฐธรรมนูญ จะได้ยอมรับกันโดยทั่วไปแล้วว่า คำว่า “การผูกขาดตามความเป็นจริง” นั้นอาจถือได้ว่าเป็นถ้อยคำที่มีความหมายในทางกฎหมาย ซึ่งจะสามารถกำหนดเงื่อนไขในทางภาวะวิสัยที่บ่งชี้ลักษณะของการผูกขาดนั้น ๆ ได้ก็ตาม แต่สำหรับคำว่า “บริการสาธารณะของชาติ” นั้นไม่เคยปรากฏมีการกำหนดเงื่อนไขในทางสภาวะวิสัยที่จะบ่งชี้หรืออธิบายลักษณะดังกล่าวไว้เลย เพราะ “บริการสาธารณะของชาติ” นั้นย่อมมีความหมายแต่เพียงว่า เป็นกิจการซึ่งรัฐตกลงใจที่จะกำหนดคุณลักษณะการให้บริการให้เป็นกิจการที่ให้บริการแก่สาธารณชนเท่านั้น

        นอกจากความยากลำบากในการยอมรับบริการใหม่ ๆ เหล่านี้ให้มีค่าบังคับอย่างแท้จริงในทางปฏิบัติแล้ว อุปสรรคประการสำคัญสำหรับการตีความนำเอาหลักการใหม่เหล่านี้มาใช้บังคับก็ยังอาจเกิดขึ้นจากปรัชญาที่อยู่เบื้องหลังแนวคิดใหม่เหล่านี้ ซึ่งมีลักษณะที่ตรงกันข้ามกับปรัชญาหรือแนวความคิดในทางกฎหมายแบบเดิม ซึ่งมีผลบังคับใช้อยู่

        ผู้ร่างรัฐธรรมนูญในปี 1946 ได้พยายามอย่างยิ่งในการประนีประนอมแนวคิดของการรับประกันสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพต่าง ๆ ที่ปรากฏในคำประกาศว่าด้วย สิทธิมนุษยชนและพลเมืองในปี 1789 ให้ผสมผสานกับหลักการใหม่ ๆ ที่เป็นนวัตกรรมที่มีความจำเป็นยิ่งสำหรับยุคสมัยปัจจุบันเข้าด้วยกัน โดยนำเสนอออกมาในคำปรารภของรัฐธรรมนูญปี1946 แต่ความพยายามที่จะประนีประนอมหลักการในลักษณะเช่นนี้ ก็ไม่ประสบความสำเร็จนัก เพราะหลักการและปรัชญาที่เป็นที่มาของกฎหมายหลักทั้งสองยุคสมัยมีความแตกต่างกันมาก โดยแนวคิดในเรื่องการรับประกันสิทธิเสรีภาพย่อมเป็นอุปสรรคต่อหลักการเข้าแทรกแซงในทางเศรษฐกิจของรัฐ หรือหลักการบางข้อของการเข้าแทรกแซงดังกล่าว ดังเช่นในกรณีของหลักกรรมสิทธิ์ ซึ่งเดิมเคยถือว่าเป็น “สิทธิ์ที่ศักดิ์สิทธิ์และไม่อาจล่วงละเมิดได้” (droit inviolable et sacre) ในคำประกาศในปี 1789 ในขณะที่ “นวัตกรรม” ที่ปรากฏในปี 1946 กับบัญญัติรับรองถึงหลักว่าด้วยการโอนกิจการเป็นของชาติ (nationalization) ซึ่งขัดแย้งกับหลักความศักดิ์สิทธิ์และล่วงละเมิดมิได้ของกรรมสิทธิ์อย่างรุนแรง หรือในเรื่องการรับรองเสรีภาพของบุคคลตามคำประกาศในปี 1789 ซึ่งย่อมหมายความรวมไปถึงเสรีภาพในการประกอบการทางเศรษฐกิจด้วย นั้น ย่อมจะได้รับความประทบกระเทือนจากหลักการว่าด้วยการเข้าแทรกแซงทางเศรษฐกิจ ซึ่งมีฐานะเป็นหลักการที่พึงปฏิบัติในรัฐธรรมนูญปี 1946 โดยมิใช่เป็นเพียงแนวนโยบายกว้าง ๆ เท่านั้น

        นอกจากนี้ บทบัญญัติส่วนอื่น ๆ นอกจากที่กำหนดไว้ในคำปรารภก็ยังมีร่องรอยของความแตกต่างของปรัชญาความคิดต่างยุคสมัยไม่อาจผสานให้ลงตัวรวมกันได้ อยู่อย่างเด่นชัด เช่นในเรื่องประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นแนวคิดใหม่กับความคิดดั้งเดิมในเรื่องประชาธิปไตยในทางการเมืองที่มีการยึดถือมาช้านาน เป็นต้น

[แก้ไข] 2. เงื่อนไขและข้อจำกัดของการบังคับใช้หลักการแทรกแซงทางเศรษฐกิจ
        เมื่อได้พิจารณาถึงอุปสรรคในการนำเอาแนวความคิดใหม่ ๆ เช่นนี้มาใช้บังคับในระบบกฎหมายปัจจุบันดังที่ได้กล่าวมาแล้ว การอธิบายถึงเงื่อนไขและข้อจำกัดทางกฎหมายในการนำเอาหลักการเข้าแทรกแซงทางเศรษฐกิจมาใช้บังคับ จึงกระทำได้แต่ในขอบเขตบางประการและอาจจะไม่สามารถมีคำตอบที่ชัดแจ้งในทุกประเด็น ดังจะได้กล่าวต่อไปนี้

        โดยทั่วไปแล้ว การยอมรับค่าบังคับของหลักการว่าด้วยสิทธิในทางเศรษฐกิจและสังคมว่าจะต้องมีค่าบังคับเสมือนกับเป็นหลักกฎหมายที่ใช้บังคับได้ทั่วไป อันเนื่องมาจากการที่มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือคำปรารภ ได้รับการตีความรับรองโดยองค์กรตุลาการแล้วว่ามีค่าบังคับเสมือนเป็นบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มิใช่เป็นเพียงแนวความคิดทางปรัชญานั้น ย่อมเป็นที่รับรองเห็นพ้องต้องกันแล้วทั้งหมด แต่โดยที่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญดังกล่าวได้กล่าวถึงหลักการที่มีความหมายค่อนข้างกว้างและหลากหลายดังนั้นอาจจะไม่มีค่าบังคับในลักษณะของกฎหมายโดยตรง ต่อประชาชนหรือองค์กรของรัฐ หากแต่จะต้องมีการตรากฎหมายในระดับพระราชบัญญัติมารองรับ ขยายความ หรือวางแนวทางในการปฏิบัติเสียก่อน

        ในเรื่องที่เกี่ยวกับหลักการใหม่ ๆ ในทางเศรษฐกิจนี้ การศึกษาเนื้อหาและค่าบังคับทางกฎหมายตลอดจนเงื่อนไขในการใช้บังคับ อาจแยกพิจารณาออกได้เป็นส่วน ๆ ไป คือกรณีที่ว่าด้วยประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจ กรณีที่ว่าด้วยการโอนเป็นของชาติ และกรณีที่ว่าด้วยการวางแผนเศรษฐกิจตามลำดับ

2.1 หลักว่าด้วยประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจ

        คำปรารภของรัฐธรรมนูญปี 1946 ได้ระบุถึงหลักการในเรื่องนี้ไว้อย่างชัดเจนว่า “คนงานทุกคนย่อมมีส่วนร่วม โดยผ่านกระบวนการแต่งตั้งผู้แทนในการตัดสินใจร่วมกันในเรื่องการกำหนดเงื่อนไขการทำงานและการจัดการบริหารวิสาหกิจของตน” แต่แม้ว่าถ้อยคำเหล่านี้จะมีลักษณะของการกำหนดหลักการที่ชัดเจน แต่การนำเอาหลักการนี้มาปฏิบัติย่อมไม่อาจจะทำได้ หากปราศจากการตรากฎหมายในระดับพระราชบัญญัติขึ้นเสียก่อน

        ในเรื่องนี้ตุลาการรัฐธรรมนูญก็ได้เคยวินิจฉัยวางหลักเกณฑ์ไว้ชัดแจ้งแล้วว่า “โดยที่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับปรับปรุง มาตรา 34 กำหนดให้การบัญญัติหลักการพื้นฐานเกี่ยวกับกฎหมายแรงงานและสิทธิในการตั้งสหภาพแรงงานให้อยู่ในขอบเขตของกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติเท่านั้นจะตราขึ้นได้ ดังนั้นแม้จะมีกรอบของหลักการตามคำปรารภของรัฐธรรมนูญปี 1946 อยู่ แต่ฝ่ายนิติบัญญัติจำต้องเป็นผู้กำหนดเงื่อนไขและมาตรการที่จะรองรับให้หลักการดังกล่าวบรรลุผลได้”

        ในส่วนที่เกี่ยวกับภาคเอกชน การกำหนดให้มีคณะกรรมการของสถานประกอบการแต่ละแห่ง (comite d’entreprise) โดยผลของกฎหมาย ลงวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 1945 ได้วางรากฐานของการเข้าไปแทรกแซงในทางเศรษฐกิจของรัฐไว้ ก่อนที่รัฐธรรมนูญปี 1946 จะใช้บังคับเสียอีก และหลังจากนั้นมากฎหมายที่ตราโดยฝ่ายนิติบัญญัติก็ได้ขยายหลักความร่วมมือในสถานประกอบการดังกล่าว ให้กว้างขวางออกไปในเรื่องของการเลือกตั้งผู้แทนคนงาน การจัดตั้งคณะกรรมการว่าด้วยสุขภาพอนามัยและความปลอดภัยในการทำงาน ฯลฯ จนกระทั่งนำไปสู่การตรากฎหมายที่รับรองบทบาทของคนงานและบทบาทของสหภาพแรงงานในสถานประกอบการให้มีความสำคัญอย่างที่รู้จักกันในนามของ loi Auroux ในปี 1982

        ในภาคมหาชน ความเคลื่อนไหวในแนวทางเดียวกันนี้ได้เกิดขึ้นด้วยเช่นกัน โดยในระบบการจ้างงานของรัฐหรือในภาคมหาชนนั้น แนวคิดนี้ได้นำไปสู่การจัดตั้งสภาการบริหารงานข้าราชการ (Conseil superieur de la fonction publique) หรือการจัดตั้งคณะกรรมการทวิภาคีว่าด้วยการบริหารงานราชการหรือคณะกรรมการทวิภาคีที่รับผิดชอบในเรื่องวิชาชีพเทคนิคต่าง ๆ ขึ้น เป็นต้น

        ในส่วนของรัฐวิสาหกิจ หลักการดังกล่าวได้นำไปสู่การกำหนดให้พนักงานสามารถมีตัวแทนเข้าไปมีส่วนร่วมในคณะกรรมการบริหารกิจการด้วย หลักการดังกล่าวได้ปรากฏขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมในระหว่างการโอนกิจการวิสาหกิจเอกชนเป็นของชาติในระหว่างปี 1944-1946 และกลับมาปรากฏขึ้นอีกครั้งหนึ่งภายใต้กระแสการโอนกิจการวิสาหกิจเป็นของชาติในปี 1982 โดยอยู่ในรูปบทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยการโอนกิจการเป็นของชาติ ลงวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 1982 และกฎหมายว่าด้วยการบริหารงานแบบประชาธิปไตยในภาคมหาชน (loi relative a la democratization du secteur public) ลงวันที่ 26 กรกฎาคม 1983 ซึ่งกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้มีการเลือกสรรและมาตรการรับรองบทบาทของตัวแทนของลูกจ้างในทุกระดับ ตั้งแต่ ในระดับของโรงงาน ในระดับของคณะกรรมการของสถานประกอบการ ตลอดจนถึงในระดับคณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจ หรือแม้กระทั่งในระดับคณะกรรมการของกลุ่มรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ

        ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปก็คือ นอกจากบทบัญญัติของกฎหมายที่กล่าวถึง ซึ่งวางหลักเกณฑ์ในเรื่องการตั้งตัวแทนของคนงานไว้อย่างชัดแจ้งแล้ว ยังคงมีหลักการอื่นใดที่กำหนดลักษณะบังคับหรือรับรองมีตัวแทนของคนงานในรัฐวิสาหกิจ หรือกิจการวิสาหกิจเอกชนอื่น ๆ อีกหรือไม่ ในเมื่อคำปรารภของรัฐธรรมนูญปี 1946 ได้ยอมรับหลักการในเรื่องประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจแล้วเช่นนี้

        ในเรื่องนี้ สภาแห่งรัฐได้วินิจฉัยว่า นอกจากบัญญัติของกฎหมายที่ตราโดยฝ่ายนิติบัญญัติแล้ว ไม่มีบทบัญญัติอื่น ๆ วางหลักการบังคับใด ๆ ในเรื่องนี้ไว้ให้ต้องปฏิบัติอีก โดยในคำวินิจฉัย ลงวันที่ 10 พฤษภาคม 1972 สภาแห่งรัฐได้วินิจฉัยว่า เมื่อกฎหมายที่ตราขึ้นใหม่ที่จัดตั้งกิจการวิสาหกิจแห่งหนึ่ง (l’E.R.A.P.) ไม่ได้กำหนดให้มีการแต่งตั้งผู้แทนพนักงานไว้ในคณะกรรมการบริหารของกิจการดังกล่าวดังที่เคยมีอยู่ในกิจการที่ดำเนินมาก่อนหน้านั้น ก่อนที่จะมีการยุบ รวม กิจการมาเป็น l’E.R.A.P. ขึ้น กรณีไม่อาจถือได้ว่ากฎหมายที่จัดตั้งกิจการใหม่ขึ้นดังกล่าว ได้ไปกระทบกระเทือนต่อ “หลักการทั่วไปที่มีค่าบังคับเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับกับรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง” ตามข้ออ้างของผู้ฟ้องคดีเรียกร้องให้มีการตั้งผู้แทนพนักงานในคณะกรรมการบริหารแต่อย่างใด และกฎหมายที่ตราขึ้นนั้นก็ย่อมใช้บังคับได้โดยชอบ

        คำวินิจฉัยของสภาแห่งรัฐในเรื่องนี้ ก็มีนัยเช่นเดียวกันกับที่ตุลาการรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยไว้ดังที่กล่าวถึงข้างต้นว่า ขอบเขตของกฎหมายแรงงานและสิทธิในการจัดตั้งสหภาพแรงงานย่อมเป็นไปตามขอบเขตที่กฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติกำหนดนั่นเอง

2.2 หลักว่าด้วยการโอนกิจการเป็นของชาติ

        ประเด็นในการพิจารณาในเรื่องนี้ค่อนข้างมีความชัดเจนอยู่ในตัวว่าเฉพาะแต่กฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติเท่านั้นที่จะให้อำนาจแก่รัฐในการโอนกิจการวิสาหกิจเป็นของชาติได้ ข้อที่พึงพิจารณามีอยู่แต่เพียงว่า ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถมีอำนาจดุลพินิจในการกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการตรากฎหมายโอนกิจการเป็นของชาติ โดยไม่มีขอบเขตหรือข้อจำกัดอย่างใด ๆ เลยหรือไม่

        ประเด็นและความคิดเห็นเกี่ยวกับเรื่องนี้เป็นกรณีที่ได้มีการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างกว้างขวางมากที่สุด ในระหว่างกระบวนการโอนกิจการวิสาหกิจของชาติในปี 1982 ซึ่งทัศนะในเรื่องดังกล่าวก็มีส่วนที่เกี่ยวพันกับบทบัญญัติและความหมายของบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญในเรื่องดังกล่าวอย่างมิอาจหลีกเลี่ยงได้

        ในคำปรารภของรัฐธรรมนูญ 1946 ที่ยืนยันในเรื่องนี้ไว้ว่า “ทรัพย์สินหรือวิสาหกิจทุกชนิดที่การถือกรรมสิทธิ์หรือการประกอบการมีลักษณะเป็นบริการสาธารณะของชาติหรือมีลักษณะการผูกขาดตามความเป็นจริง จะต้องตกเป็นสมบัติของส่วนรวม” นั้น มีปัญหาทางกฎหมายที่ต้องวินิจฉัยอยู่สองประการคือ ประการแรก หากปรากฏเงื่อนไขในการเป็นบริการสาธารณะของชาติหรือการผูกขาดตามความเป็นจริงนั้น ฝ่ายนิติบัญญัติมีหน้าที่ที่จะต้องดำเนินการให้วิสาหกิจหรือทรัพย์สินนั้นตกเป็นสมบัติของส่วนรวมโดยกระบวนการโอนกิจการเป็นของชาติหรือไม่ และในประการที่สอง หากเงื่อนไขดังกล่าวมีอยู่ไม่ครบถ้วนในวิสาหกิจใดจะถือว่าเป็นเรื่องต้องห้ามที่จะโอนวิสาหกิจหรือทรัพย์สินนั้นให้ตกเป็นสมบัติของส่วนรวมหรือไม่

        สำหรับประเด็นแรก บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญค่อนข้างจะมีความชัดเจนในเรื่องนี้ กล่าวคือในกรณีที่ปรากฏว่ามีการผูกขาดตามความเป็นจริงหรือมีลักษณะเป็นบริการสาธารณะของชาติ ฝ่ายนิติบัญญัติย่อมไม่อาจใช้ดุลพินิจได้ หากแต่ฝ่ายนิติบัญญัติต้องผูกพันที่จะต้องดำเนินกระบวนการให้มีการโอนวิสาหกิจหรือทรัพย์สินนั้นมาเป็นของชาติเท่านั้น

        แต่อย่างไรก็ตาม แม้ดูเหมือนว่าจะไม่มีทางออกทางอื่นสำหรับทรัพย์สินหรือวิสาหกิจที่เข้าเงื่อนไขดังกล่าว แต่รัฐธรรมนูญเองก็ยังคงเปิดกว้างในทางเลือกที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะเข้าดำเนินการดังกล่าวอยู่อย่างมาก ทั้งในส่วนที่เป็นเนื้อหาของกิจการวิสาหกิจ ตลอดทั้งวิธีดำเนินการให้โอนเป็นของชาติ

        สำหรับส่วนที่เป็นความหมายที่ชัดเจนของลักษณะการเป็น “บริการสาธารณะของชาติ” หรือ “การผูกขาดตามความเป็นจริง” นั้น เงื่อนไขในการที่จะนำไปสู่การโอนเป็นของชาตินี้ก็ได้เปิดช่องว่างให้ฝ่ายนิติบัญญัติใช้ดุลพินิจได้อยู่เป็นอย่างมาก ทั้งนี้เพราะเราจะกล่าวว่ากิจการวิสาหกิจหนึ่งมีการผูกขาดตามความเป็นจริงได้ก็ต่อเมื่อกิจการนั้น ๆ มีส่วนแบ่งการตลาดทั้งหมดในประเภทของสินค้าหรือของการประกอบการนั้น ๆ แต่ในสภาวะเศรษฐกิจปัจจุบัน ย่อมจะมีสินค้าหรือบริการที่ใกล้เคียงกันมาทดแทนเพื่อเสริมสินค้าหรือบริการประเภทที่ถูกกล่าวหาว่าเป็นกิจการผูกขาดได้เสมอ ดังนั้นจึงทำให้เกิดความยืดหยุ่นพอสมควรในการที่จะชี้ว่าสินค้าหรือบริการมีลักษณะเป็นการผูกขาดหรือไม่ ในขณะเดียวกันกับที่การจำแนกกิจการที่มีลักษณะเป็น “บริการสาธารณะของชาติ” นั้น ก็ขึ้นอยู่กับเจตนารมณ์ของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นผู้ก่อตั้งวิสาหกิจที่เป็นผู้รับผิดชอบดำเนินการสาธารณะนั้น ๆ อยู่เป็นอย่างมาก

        ในเบื้องต้น ย่อมไม่ยากลำบากเลยในการที่จะระบุว่าบริการสาธารณะใดจะมีลักษณะเป็นบริการสาธารณะของชาติหรือเป็นกิจการในระดับชาติ ซึ่งย่อมหมายถึงการประกอบการในขอบข่ายกว้างขวางเพื่อผลประโยชน์โดยรวมทั่วทั้งประเทศหรือเป็นการจัดบริการให้แก่ทุกชุมชนแผ่กระจายกว้างออกไปทั่วทั้งประเทศ ซึ่งก็ย่อมเห็นได้ชัดอยู่เองว่าจะต้องมีความแตกต่างจากบริการสาธารณะท้องถิ่นหรือที่จัดในระดับท้องถิ่นเป็นอย่างมาก โดยเหตุนี้จึงไม่เคยมีการหยิบยกเรื่องการโอนกิจการรถประจำทางระหว่างท้องถิ่นเข้ามาเป็นของชาติ หรือแม้แต่รถประจำทางที่ให้บริการระหว่างจังหวัดหรือระหว่างภาคก็ไม่อยู่ในข่ายดังกล่าวด้วยเช่นกัน

        แต่อย่างไรก็ตาม จะต้องไม่ลืมด้วยว่ากิจการในระดับท้องถิ่นที่จัดทำโดยวิสาหกิจหลาย ๆ แห่งซึ่งตั้งอยู่ในท้องถิ่นที่ต่างกันนั้น เมื่อนำเข้ามารวมกันหรือเมื่อพิจารณาโดยภาพรวมถึงเนื้อหาของบริการสาธารณะที่จัดทำแล้ว ก็อาจถือได้ว่าภาพรวมของกิจการที่มีผู้ประกอบการกระจายเป็นรายย่อย ๆ อยู่ในทุกท้องถิ่นเหล่านี้ อาจทำให้กลายเป็นกิจการ “ระดับชาติ” ได้ ดังนั้นการผลิตและจำหน่ายกระแสไฟฟ้าที่มีในทุก ๆ ท้องถิ่น ก็อาจมีลักษณะโดยรวมที่สะท้อนถึงประโยชน์ส่วนรวมของชาติ ซึ่งอาจจะจัดทำการบริการให้มีประสิทธิภาพได้โดยผ่านกระบวนการโอนกิจการนี้กระจายอยู่ตามเขตต่าง ๆ เหล่านี้ ให้รวมกันเข้ามาเป็นกิจการของชาติเพียงแห่งเดียวก็ได้

        ถึงกระนั้นก็ตาม แม้ว่าจะมีการยึดถือหลักการในเรื่อง “บริการสาธารณะของชาติ” อย่างเคร่งครัด แต่การยืนยันหลักการดังกล่าวก็อาจจะไม่เป็นการบีบบังคับหรือจำกัดทางเลือกของฝ่ายนิติบัญญัติมากนัก เพราะแท้ที่จริงแล้ว การจัดตั้งหรือการอนุมัติให้ดำเนินการในกิจการที่เป็นบริการสาธารณะนั้น ยังคงเป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ เพราะการดำเนินกิจการที่เป็นการให้บริการแก่สาธารณะหรือแก่ส่วนรวม ซึ่งจะต้องดำเนินการโดยอาศัยอำนาจพิเศษในทางมหาชนบางประการ และอยู่ภายใต้ระบบพิเศษที่แตกต่างไปจากความสัมพันธ์ในระบบกฎหมายเอกชนนั้น จำเป็นต้องมีการตรากฎหมายขึ้นโดยฝ่ายนิติบัญญัติเพื่อรองรับการดังกล่าวเสมอ

        โดยเหตุดังกล่าว การที่คำปรารภของรัฐธรรมนูญกำหนดบังคับฝ่ายนิติบัญญัติให้ต้องจัดการโอนกิจการที่มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะของชาติให้เข้ามาเป็นกิจการของชาติอย่างแท้จริงนั้น ในที่สุดแล้วก็มิได้เป็นบทบังคับที่มีความสำคัญมากนักแต่ประการใด เพราะกรณีนี้ยังเป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัตินั่นเอง ที่จะกำหนดโดยการตรากฎหมายให้กิจการประเภทใดบ้าง เป็นกิจการบริการสาธารณะ ดังนั้น จึงย่อมเห็นได้อยู่ในตัวว่า อำนาจดุลพินิจในการเลือกดำเนินการโอนกิจการใดเป็นของชาติ จึงยังคงเป็นของฝ่ายนิติบัญญัติอยู่โดยปริยาย

        นอกจากนั้น แม้ว่าฝ่ายนิติบัญญัติจะมีหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญที่จะต้องโอนกิจการที่เข้าข่ายตามคำปรารภของรัฐธรรมนูญให้เป็นของชาติก็ตาม แต่ก็ไม่มีบทบัญญัติใดกำหนดกระบวนการควบคุมให้มีการปฏิบัติพันธะกรณีในรัฐธรรมนูญ แม้แต่โดยตุลาการรัฐธรรมนูญเองก็ตาม เพราะกระบวนการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญนั้นจำกัดอยู่ เฉพาะในกฎหมายที่มีการตราขึ้นใช้บังคับแล้วเท่านั้น มิใช่กับการไม่ตรากฎหมาย โดยเหตุดังกล่าว เมื่อการโอนกิจการวิสาหกิจเป็นของชาติจะต้องทำโดยอาศัยกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติเท่านั้น เมื่อไม่มีกฎหมายเช่นว่านั้นกระบวนการดังกล่าวก็มิอาจทำได้ และย่อมไม่มีบทบัญญัติมาตราใดบังคับไปถึง “การไม่กระทำ” ดังกล่าวได้ กรณีจึงเห็นได้ว่า อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติในเรื่องนี้มีลักษณะเป็นอำนาจดุลพินิจอย่างค่อนข้างสมบูรณ์

        สำหรับในประเด็นที่สอง ในเรื่องที่ว่าบทบัญญัติคำปรารภดังกล่าวในรัฐธรรมนูญ จะมีความหมายไปถึงการห้ามโอนเป็นของชาติ สำหรับทรัพย์สินหรือกิจการวิสาหกิจที่ไม่เข้าข่ายของการผูกขาดตามความเป็นจริงหรือไม่มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะของชาติหรือไม่นั้น คำตอบในเรื่องนี้อาจพิจารณาได้จากกรอบของคำประกาศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมืองในปี 1789 ซึ่งวางหลักการที่แสดงออกซึ่งการรับรองเสรีภาพในทางอุตสาหกรรมและการค้า ตลอดทั้งสิทธิในทรัพย์สินอย่างแจ้งชัด ดังนั้นแม้บทบัญญัติรัฐธรรมนูญปี1946 จะวางหลักการบางอย่างเพิ่มขึ้นเพื่อให้เหมาะสมกับยุคสมัย แต่เมื่อใดก็ตามที่รัฐธรรมนูญปี 1946 ไม่ได้บัญญัติถึงเรื่องนั้น ๆ ไว้ บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญปี 1789 ก็ต้องถือว่ามีผลบังคับอยู่ ดังนั้น ในเรื่องนี้จึงถือว่าขอบเขตอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติในการใช้อำนาจที่จะโอนเป็นของชาติจะกระทำได้ เฉพาะแต่ในกิจการที่เข้าลักษณะสองประการที่กล่าวถึงไว้นี้เท่านั้น

        อย่างไรก็ตาม แม้จะถือแนวทางการตีวามเช่นนี้ แต่ก็ยังปรากฏว่าฝ่ายนิติบัญญัติยังมีอำนาจดุลพินิจในเรื่องนี้อยู่ค่อนข้างมาก ทั้งนี้ เพราะเงื่อนไขในการโอนกิจการเป็นของชาติประการหนึ่ง คือในข้อที่ว่ากิจการวิสาหกิจนั้นเป็น “บริการสาธารณะของชาติ” นั้น โดยที่การกำหนดรับรองว่ากิจการใดเป็น “บริการสาธารณะของชาติ” ย่อมเป็นกรณีที่อยู่ในขอบข่ายของการออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ เพราะฉะนั้นหากสภานิติบัญญัติประสงค์จะโอนกิจการวิสาหกิจใดให้เป็นของชาติ ก็ทำได้แต่เพียงโดยออกกฎหมายกำหนดให้กิจการนั้นเป็นกิจการบริการสาธารณะเสียก่อนโดยรับรองลักษณะของกิจการนั้นว่าเป็นกิจการที่ดำเนินการเพื่อประโยชน์ของส่วนรวมและกำหนดให้รัฐหรือองค์กรมหาชนใดเข้าไปรับภาระในการควบคุมดูแลบริหารกิจการนั้นภายใต้ระบบพิเศษที่แตกต่างไปจากการบริหารงานของเอกชนโดยทั่วไป ทั้งนี้เพื่อจะทำให้กิจการนั้น ๆ เป็นบริการสาธารณะเสียก่อน แล้วจึงจะได้ออกกฎหมายโอนกิจการนั้นเป็นของชาติในลำดับต่อไปนั่นเอง ซึ่งในกรณีเช่นนี้การตรวจสอบของตุลาการรัฐธรรมนูญต่อกฎหมายดังกล่าวจะทำได้เฉพาะในกรณีที่ปรากฏความผิดพลาดโดยชัดแจ้ง (erreur manifeste) ของการวินิจฉัยว่ากิจการนั้น ๆ ควรจะมีลักษณะเป็นการบริการสาธารณะจริงหรือไม่เท่านั้น

        อย่างไรก็ตาม ก็จำต้องยืนยันไว้ด้วยว่าหากปราศจากลักษณะของการผูกขาดตามความเป็นจริง หรือไม่มีลักษณะเป็นกิจการเกี่ยวกับบริการสาธารณะของชาติแล้วการโอนกิจการของชาติย่อมไม่อาจทำได้โดยชอบ

        แต่แม้ว่าหลักการที่ควรจะเป็นจะปรากฏดังที่ได้กล่าวมาแล้ว แต่คำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในคดีว่าด้วยการโอนของชาติ ก็ได้วินิจฉัยชี้ขาดในทางตรงกันข้ามกับหลักเกณฑ์ที่กล่าวข้างต้น โดยตุลาการรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยในคดีประวัติศาสตร์ดังกล่าวว่า หลักการในเรื่องต้องเป็นกิจการที่มีการผูกขาดตามความเป็นจริงหรือต้องมีลักษณะเป็นบริการสาธารณะของชาติที่กำหนดไว้ในคำปรารภนั้น มิได้มีขึ้นเพื่อจำกัดสิทธิของรัฐในการโอนกิจการเป็นของชาติ หากแต่การโอนกิจการเป็นของชาติย่อมสามารถทำได้โดยเหตุผลแห่งความจำเป็นเพื่อประโยชน์สาธารณะ (Le necessite publique) ซึ่งได้รับการรับรองมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1789 แล้วว่าย่อมมีความสำคัญและสามารถลบล้างหลักความศักดิ์สิทธิ์ของกรรมสิทธิ์ของเอกชนได้

        นอกจากนั้น ในคำวินิจฉัยดังกล่าว ตุลาการรัฐธรรมนูญยังได้วินิจฉัยไปอีกว่า ข้อเท็จจริงที่ปรากฏอยู่ในเหตุผลประกอบร่างกฎหมายฉบับนี้เองว่าฝ่ายนิติบัญญัติประสงค์จะโอนกิจการต่าง ๆ ให้เป็นกิจการของชาติก็เพื่อที่จะเป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการเผชิญหน้ากับวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจ เพื่อกระตุ้นความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและลดจำนวนคนว่างงานลง ซึ่งก็นับได้ว่าเป็น “ความจำเป็นเพื่อประโยชน์สาธารณะ” ตามนัยแห่งมาตรา 17 แห่งคำประกาศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง ค.ศ. 1789 ดังนั้น การพิจารณาและการตรากฎหมายฉบับนี้ของฝ่ายนิติบัญญัติจึงไม่อาจถูกตรวจสอบควบคุมโดยตุลาการรัฐธรรมนูญได้ นอกเสียจากว่าจะปรากฏว่ามีความผิดพลาดชัดแจ้งปรากฏอยู่ในกระบวนการนิติบัญญัติหรือปรากฏอยู่ในตัวบทบัญญัติของกฎหมายเท่านั้น ซึ่งในกรณีนี้ก็ไม่ปรากฏว่ามีความผิดพลาดดังกล่าวเกิดขึ้นแต่อย่างใด ดังนั้นกฎหมายว่าด้วยการโอนกิจการเป็นของชาติจึงใช้บังคับได้โดยชอบ

        โดยผลแห่งคำวินิจฉัยนี้ อำนาจในการโอนกิจการหรือทรัพย์สินเป็นของชาติจึงเป็นอำนาจดุลพินิจโดยเด็ดขาดของฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่ว่าจะเห็นชอบด้วยหรือปฏิเสธไม่ยอมให้มีการโอนกิจการเป็นของชาติ สภานิติบัญญัติสามารถดำเนินการไปได้อย่างเต็มที่และโดยอิสระ ภายใต้ข้อจำกัดซึ่งก็มิได้เคร่งครัดนักเพียงประการเดียวคือจะต้องงไม่ปรากฏว่ามีความผิดพลาดอย่างชัดแจ้งในกระบวนการตรากฎหมายนั้น คือจะต้องไม่เป็นการโอนกิจการให้เป็นของชาติโดยเกินกว่าเหตุเกินกว่าความจำเป็น (abusive) หรือมีลักษณะเป็นไปตามอำเภอใจ (arbitraire) เท่านั้น

2.3 หลักการวางแผนเศรษฐกิจ

        การวางแผนเศรษฐกิจหรือกล่าวโดยภาพรวมกว้างได้ว่าเป็นการ “แทรกแซงทางเศรษฐกิจ” นั้น มีข้อที่น่าพิจารณาอยู่ว่าในมุมมองของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจนั้น กระบวนการเหล่านี้มีลักษณะเป็นหลักการทางกฎหมายใหม่ ที่มีความสำคัญ หรือจำเป็นเพียงการดำเนินการหรือปฏิบัติการให้เป็นไปตามนโยบายในแต่ละยุคสมัยเท่านั้น

        ในส่วนที่เกี่ยวกับการวางแผนเศรษฐกิจโดยตรงนั้น โดยที่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1946 ได้ระบุถึงหลักการในเรื่องดังกล่าวไว้เป็นลายลักษณ์อักษรด้วย ดังนั้นบทบัญญัติดังกล่าวจึงมีผลให้นักวิชาการในทางกฎหมายมหาชนต้องเริ่มตั้งข้อสังเกตว่าเป็นไปได้หรือไม่ว่ารัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1946 ได้เริ่มวางหลักการทางเศรษฐกิจขึ้นมาใหม่ โดยยอมรับหลักการวางแผนเศรษฐกิจว่าเป็นส่วนหนึ่งของหลักการนี้ด้วย

        ก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง หลักการวางแผนเศรษฐกิจได้รับการยอมรับน้อยมากในฝรั่งเศส คนส่วนใหญ่มักไม่วางใจในระบบการวางแผนเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นถ้อยคำที่มีกลิ่นอายของรัฐเผด็จการ ซ้ำยังประกอบไปด้วยแนวทางของแผนหลายประการที่ส่อไปในทางเดียวกันกับระบบการวางแผนที่กำหนดโดยเบ็ดเสร็จ โดยส่วนกลางดังเป็นอยู่ในสหภาพโซเวียตทัศนะในทางลบดังกล่าวดำรงอยู่มาโดยตลอดจนกระทั่งหลังสงครามโลกครั้งที่สองเสร็จสิ้นลง และมีการรณรงค์ครั้งใหญ่ที่นำโดย Jean Monnet จึงสามารถทำให้ประชาชนส่วนใหญ่ตลอดจนสมาชิกของรัฐสภาที่มีเสียงข้างมากจากฝ่ายซ้ายยอมรับได้ในที่สุดว่า การบูรณะประเทศที่ยับเยินมาจากสงครามโลกครั้งที่สองนั้น ต้องการวิธีการดำเนินการแบบใหม่ที่ต้องมีการวางแผนล่วงหน้าและการชี้นำโดยรัฐในทิศทางของการพัฒนาที่เหมาะสม

        โดยแนวคิดลักษณะเช่นนี้เองที่ “หลักการทางกฎหมาย” ในเรื่องการวางแผนเศรษฐกิจได้ถูกกำหนดขึ้นในมาตรา 25 ของรัฐธรรมนูญ ฉบับวันที่ 28 ตุลาคม ค.ศ. 1946

        แต่กระนั้นก็ตาม การตีความขอบเขตของบทบัญญัติมาตรา 25 ในรัฐธรรมนูญก็ยังคงมีความสับสนอยู่มากว่าจะมีความหมายไปในทางใด เพราะการที่บทบัญญัติมาตรา 25 ดังกล่าวระบุไว้เพียงว่า “ในการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจสภาการเศรษฐกิจจะต้องได้รับการปรึกษาหารือ” นั้น จะมีความหมายว่าสภาการเศรษฐกิจจะต้องเป็นผู้ตัดสินใจว่าจะต้องมีการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจหรือไม่ หรือว่าสภาการเศรษฐกิจจะมีบทบาทแต่เพียงให้ความคิดเห็นในเมื่อมีการจัดทำแผนพัฒนาการเศรษฐกิจขึ้นแล้วเท่านั้น

        การตีความในแนวทางแรกหมายความว่า สภาการเศรษฐกิจจะมีอำนาจตัดสินใจถึงความเหมาะสมว่าจะต้องมีการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจหรือไม่ ซึ่งก็ปรากฏว่าแนวทางการตีความในลักษณะเช่นนี้ก็ไม่เป็นที่ยอมรับ เพราะเท่ากับว่าจะเป็นการให้สภาเศรษฐกิจเป็นผู้กำหนดว่าควรจะต้องมีแผนหรือไม่ ทั้ง ๆ ที่เนื้อหาของการอภิปรายในสภานิติบัญญัติในขณะร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ปรากฏอย่างชัดเจนถึงการยอมรับ “หลักการทางกฎหมาย” ในเรื่องที่จะต้องมีการทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจขึ้นเพื่อที่จะกำหนดแนวทางและนโยบายในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของชาติ ทั้งได้รับรองยืนยันถึงแนวทางที่จะกำหนดกรอบการใช้ดุลพินิจของฝ่ายนิติบัญญัติในอนาคตว่าจะต้องดำเนินการให้มีการกำหนดแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมขึ้นด้วย

        เพราะฉะนั้นจึงกล่าวได้ว่าในปี ค.ศ. 1946 หลักการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและการดำรงอยู่ของแผนพัฒนาการเศรษฐกิจดังกล่าวได้กลายเป็นหลักการทางกฎหมายที่มีพื้นฐานรองรับในรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสไปแล้ว แม้ว่าบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่ระบุถึงเรื่องดังกล่าวจะมีความหมายกว้างและไม่ชัดเจนนักก็ตาม

        หลักการดังกล่าวนี้ได้รับการรับรองต่อมาในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันคือรัฐธรรมนูญปี 1958 โดยบทบัญญัติที่กลับมีความหมายกว้างและตีความให้ชัดเจนได้ยากลำบากยิ่งกว่าบทบัญญัติในปี 1946 อีกด้วย เพราะในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันในมาตรา 70 ระบุไว้แต่เพียงว่า “แผนการหรือร่างกฎหมายที่ว่าด้วยการวางแผนทุกฉบับจะต้องนำเสนอเพื่อขอความเห็นชอบจากสภาการเศรษฐกิจและสังคมเสียก่อน” โดยไม่มีประเด็นทางกฎหมายหรือบทบัญญัติใด ๆ กล่าวย้อนกลับไปถึง “สถานะ” ของการวางแผนเศรษฐกิจที่เคยเป็นประเด็นในปี 1946 เลย ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่าหลักว่าด้วยการดำรงอยู่ของการวางแผนเศรษฐกิจนั้น มีฐานะเป็น “หลักการทางกฎหมาย” ในระบบกฎหมายมหาชนของฝรั่งเศสแล้ว แต่โดยที่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญปัจจุบันก็ยังคงมิได้บัญญัติรับรองความมีอยู่ของการวางแผนเศรษฐกิจอย่างชัดแจ้ง ดังนั้นสถานะปัจจุบันของหลักการวางแผนเศรษฐกิจจึงมีฐานะเป็นหลักการที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรยิ่งกว่าหลักเกณฑ์ที่รับรองไว้โดยแจ้งชัดในรัฐธรรมนูญ

        แต่ประเด็นที่มีความสำคัญยิ่งไปกว่าการยอมรับฐานะการดำรงอยู่ของการวางแผนเศรษฐกิจในฐานะที่เป็นหลักการทางกฎหมายหรือไม่ก็คือ ลักษณะของแผนพัฒนาการเศรษฐกิจของฝรั่งเศสไม่เคยมีลักษณะของแผนเบ็ดเสร็จที่กำหนดบทบังคับหรือสภาพที่ต้องปฏิบัติให้แก่กระบวนการในทางเศรษฐกิจดังที่ปรากฏในประเทศยุโรปตะวันออก หากแต่แผนดังกล่าวจะมีลักษณะเป็นแผนที่กำหนดขอบเขตของกิจกรรมทางเศรษฐกิจประเภทต่าง ๆ ที่ควรดำเนินการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งได้กำหนดลักษณะและขอบเขตของการแทรกแซงทางเศรษฐกิจของภาครัฐและองค์กรมหาชนอื่น ๆ ไว้

        ลักษณะดังกล่าวนี้จึงทำให้หลักการวางแผนทางเศรษฐกิจสามารถดำรงอยู่ได้พร้อม ๆ กับหลักเสรีนิยมดังที่ได้กล่าวมาแล้ว เพราะการเปลี่ยนแปลงหลักการเสรีนิยมให้กลายเป็นกระบวนการบังคับโดยสิ้นเชิงนั้นย่อมไม่อาจทำได้และจะก่อให้เกิดความปั่นป่วนวุ่นวายในทางรัฐธรรมนูญและในทางการเมืองอย่างสำคัญยิ่ง

        สำหรับในเรื่องหลักการว่าด้วยการแทรกแซงในทางเศรษฐกิจอันเป็นหลักการที่มีความหมายกว้างมากกว่าหลักการวางแผนทางเศรษฐกิจนั้น หลักการนี้ย่อมยากยิ่งที่จะสามารถรับรองยืนยันได้ว่ามีฐานะเป็นหลักการทางกฎหมาย เพราะในที่สุดแล้วหลักการในการแทรกแซงทางเศรษฐกิจของรัฐนี้ก็มีลักษณะเป็นนโยบายในทางการเมือง ซึ่งหากหลักการนี้ดำรงอยู่ก็เป็นการดำรงอยู่หรือการเกิดขึ้นมาแทนที่นโยบายทางการเมืองเสรีนิยมแบบดั้งเดิมที่เคยมีมาในอดีตเท่านั้น และไม่ว่ากรณีจะเป็นอย่างไรก็ตาม ก็ไม่อาจกล่าวได้เลยว่าหลักการในทางกฎหมายตามแนวคิดเสรีนิยมได้ถูกลบล้างไปโดยหลักการใหม่ว่าด้วยการแทรกแซงในทางเศรษฐกิจของรัฐ เพราะจนถึงขณะนี้หลักการแทรกแซงในทางเศรษฐกิจของรัฐ ก็ยังคงมีความหมายกว้างและมีฐานะเดียวกับนโยบายทางการเมือง ซึ่งหาอาจได้รับการยอมรับในฐานะของหลักการทางกฎหมายแต่อย่างใด

        อย่างไรก็ตาม แม้ว่าหลักการเข้าแทรกแซงในทางเศรษฐกิจของรัฐจะมีฐานะเป็นเพียงแนวนโยบายทางการเมือง แต่แนวทางดังกล่าวก็ได้ก่อให้เกิดผลทางกฎหมายด้วยเช่นกัน โดยแนวทางนี้ได้เป็นที่มาของบทบัญญัติในทางกฎหมายในเรื่องใหม่ ๆ หลายประการ ดังที่สภาแห่งรัฐก็ได้เคยวินิจฉัยยอมรับหลักการใหม่ ๆ ทางกฎหมายบางประการที่เกิดขึ้นโดยผลของนโยบายทางการเมืองที่มุ่งเน้นการแทรกแซงในทางเศรษฐกิจโดยภาคมหาชนไว้ในหลายกรณี อาทิเช่นในคำพิพากษาลงวันที่ 21 มิถุนายน 1951 สภาแห่งรัฐวินิจฉัยว่าการที่รัฐบาลให้ความสนับสนุนเป็นพิเศษอย่างยิ่งแก่กิจการผลิตสินค้าของเอกชนรายหนึ่งสามารถกระทำได้โดยไม่ขัดต่อหลักความเสมอภาคหรือหลักการเลือกปฏิบัติ ทั้งนี้โดยสภาแห่งรัฐได้ยอมรับในคำวินิจฉัยดังกล่าวว่า “ฝ่ยปกครองไม่ได้กระทำการดังกล่าวไปโดยวัตถุประสงค์อย่างใดเป็นพิเศษนอกเสียจากเพื่อที่จะให้เป็นไปตามเป้าหมายที่กำหนดในแนวนโยบายทางเศรษฐกิจที่ได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ” และ “เมื่อฝ่ายปกครองเห็นว่าการให้ความสนับสนุนแก่กิจการของเอกชนดังกล่าวจะเป็นประโยชน์แก่เศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ ฝ่ายปกครองก็มีอำนาจกระทำการภายในขอบเขตที่มีกฎหมายกำหนดให้อำนาจในกรณีที่จะให้การสนับสนุนได้ โดยไม่ต้องห้ามในฐานะที่เป็นการเลือกปฏิบัติแต่อย่างใด”

--------------------------------------------------------------------------------

ขอขอบคุณข้อมูลจาก

www.lawonline.co.th
ศาสตราจารย์ ดร. สุรพล นิติไกรพจน์ ศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ประเภทของหน้า: บทความกฎหมาย