องค์การมหาชน คืออะไร

องค์การมหาชน คืออะไร

         องค์การมหาชนตามที่ปรากฏในพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ มีที่มาจากแนวความคิดและหลักกฎหมายองค์การมหาชนของประเทศฝรั่งเศส ซึ่งในพระราชบัญญัติดังกล่าวได้นำมาปรับปรุงให้เหมาะสมกับสภาพการบริหารของไทย ความมุ่งหมายของการมีองค์การมหาชนขึ้นมา ก็เพื่อให้เป็นองค์กรของรัฐอีกประเภทหนึ่ง ที่ไม่ใช่ส่วนราชการ หรือรัฐวิสาหกิจ แต่เป็นนิติบุคคลต่างหากตามกฎหมาย มีอิสระและความคล่องตัวในการบริหารจัดการและการงบประมาณของตนเอง และดำเนินการตามวัตถุประสงค์เฉพาะที่กำหนดไว้

         ที่ผ่านมามีการจัดตั้งองค์การมหาชน ๑๘ แห่ง บางแห่งประสบความสำเร็จอย่างดี แต่บางแห่งก็อาจจะมีปัญหาในทางการดำเนินงานอยู่บ้าง เมื่อองค์การมหาชนอยู่ในความคาดหมายว่าจะมีระบบบริหารจัดการเอง โดยมีวิธีบริหารจัดการคล้ายกับองค์กรภาคเอกชน ภายใต้ทรัพยากรและงบประมาณของตนที่มี หรือที่จะได้รับการจัดสรร ความสำเร็จขององค์การมหาชนนั้น จึงขึ้นอยู่กับนโยบาย เป้าหมาย วิธีการบริหาร และความสามารถของผู้บริหารและเจ้าหน้าที่องค์กร

         องค์การมหาชนตามความหมายดั้งเดิมเป็นอย่างไรนั้น เป็นดังนี้

         Établissement public ในกฎหมายฝรั่งเศส (หรือ Departmental Corporation ในภาษาอังกฤษ หรือบางที่แปลว่า Publicly-owned Establishment) เป็นนิติบุคคลในทางกฎหมายมหาชน มีความเป็นอิสระในการบริหารและการจัดการทางการเงิน มีวัตถุประสงค์เพื่อกระทำการอันเป็นประโยชน์ส่วนรวม (d'intérêt général) ซึ่งต้องกำหนดไว้อย่างชัดเจน และการดำเนินงานอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐ (sous le contrôle de l'État) กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ เป็นบริการทางเทคนิค ไม่ใช่การแบ่งบริการทางพื้นที่ โดยเป็นการที่เรามอบการจัดทำบริการสาธารณะให้กับองค์กรหนึ่ง และโดยการที่ได้กำหนดโครงสร้างการบริหารจัดการขององค์การมหาชนให้มีความคล่องตัว คาดว่าจะทำให้สามารถบริหารจัดการได้โดยมีประสิทธิภาพ มากกว่ารูปแบบของการจัดการโดยระบบราชการ

         องค์การมหาชนแต่ละแห่งต้องผูกพันกับหน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งซึ่งเป็นผู้กำกับดูแล

         องค์การมหาชนอาจมีได้ทั้งองค์การมหาชนที่เป็นของรัฐ และองค์การมหาชนของท้องถิ่น ซึ่งอาจเป็นของคอมมูน (commune) องค์การบริหารส่วนจังหวัด (département) หรือภาค (région) ก็ได้

         กิจการที่อยู่ในวัตถุประสงค์ขององค์การมหาชนนั้นอาจมีหลายประการ แต่ส่วนใหญ่แล้วจะทำกิจการเกี่ยวกับเศรษฐกิจหรือหรือสังคม เช่น ในเรื่องเกี่ยวกับสุขภาพ การศึกษา (เช่น มหาวิทยาลัย หรือโรงเรียนมัธยม) วัฒนธรรม (เช่น พิพิธภัณฑ์บางแห่ง) การปรับปรุงสิ่งแวดล้อมของชุมชน หรือทางด้านเศรษฐกิจ (ซึ่งได้แก่กิจการของรัฐวิสาหกิจ ที่เรียกว่า องค์การมหาชนเพื่อการอุตสาหกรรมและการค้า หรือ EPIC)

         จากแนวบรรทัดฐานคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ องค์การมหาชนต้องมีองค์ประกอบดังต่อไปนี้

         (๑) ต้องเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย (la personnalité juridique) โดยมีสิทธิหน้าที่ สามารถกระทำนิติกรรม มีทรัพย์สิน และงบประมาณที่เป็นของตน

         (๒) ดำเนินกิจกรรมเพื่อประโยชน์ส่วนรวม ซึ่งอาจเพื่อประโยชน์ในทางปกครอง หรือการอุตสาหกรรมและการค้า (la gestion d’activité d’intérêt général)

         (๓) องค์การมหาชนอาจสร้างขึ้นได้โดยรัฐหรือโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ได้ มีระยะเวลาที่กำหนดให้ดำเนินการก็ได้ และอยู่ภายใต้การกำกับดูแล (tutelle) ขององค์กรผู้สร้าง

         (๔) จะต้องมีการกำหนดกิจกรรมให้กระทำโดยเฉพาะ (la soumission au principe de spécialité)

         องค์การมหาชนมีประเภทต่างๆ ดังต่อไปนี้

         (๑) องค์การมหาชนทางด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี (les établissements publics à caractère scientifique et technologique - EPST)

         (๒) องค์การมหาชนทางด้านการศึกษาของท้องถิ่น (les établissements publics locaux d'enseignement - EPLE)

         (๓) องค์การมหาชนทางด้านการศึกษาในระดับสูงและการวิจัย (les établissements publics d’enseignement supérieur et de recherche)

         (๔) องค์การมหาชนทางด้านความร่วมมือทางวัฒนธรรม (les établissements publics de coopération culturelle)

         (๕) องค์การมหาชนทางด้านเศรษฐกิจ (les établissements publics à caractère économique )

         (๖) องค์การมหาชนเพื่อความร่วมมือขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (les établissements publics de coopération intercommunale)

         แต่ไม่ว่าจะจำแนกอย่างไรก็ตาม ตามแนวทางการวินิจฉัยของสภาแห่งรัฐ แบ่งองค์การมหาชนออกเป็นเพียงสองประเภท คือ

         (๑) องค์การมหาชนทางปกครอง (établissement public administratif (EPA))

         (๒) องค์การมหาชนเพื่อการอุตสาหกรรมและการค้า (établissement public à caractère industriel ou commercial (EPIC)) ทำหน้าที่พัฒนากิจกรรมในทางเศรษฐกิจ

         องค์การมหาชนทางปกครอง (EPA) จะอยู่ภายใต้กฎหมายมหาชน (droit public) และองค์การมหาชนประเภทอุตสาหกรรมและการค้า (EPIC) จะอยู่ภายใต้กฎหมายเอกชนแม้ว่าจะเป็นนิติบุคคลทางกฎหมายมหาชนและมีเอกสิทธิ์พิเศษตามกฎหมายมหาชนก็ตาม

         การที่องค์การมหาชนประเภทใดจะอยู่ภายใต้กฎหมายใดนี้มาจากแนววินิจฉัยของสภาแห่งรัฐ ซึ่งวางหลักว่าหากไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่นแล้ว การบริการสาธารณะทุกประเภทต้องอยู่ภายใต้กฎหมายมหาชน เว้นแต่กรณีที่กระทำกิจการอันเป็นพาณิชย์และมีลักษณะดังต่อไปนี้

         (๑) วัตถุประสงค์ของการบริการ เป็นการขายหรือผลิตสินค้าหรือบริการ

         (๒) ที่มาของเงินทุน เกือบทั้งหมดมาจากรายได้หรือการให้บริการหรือการจัดเก็บค่าบริการจากผู้ใช้

         (๓) วิธีการบริหารภายใน ใกล้เคียงกับองค์กรภาคเอกชน

         แต่อาจมีองค์การมหาชนบางแห่งก็ทำหน้าที่ทั้งสองประเภท เช่น องค์การมหาชนทางปกครองที่ทำหน้าที่ทางอุตสาหกรรมและการค้า หรือในทำนองกลับกัน หากมีแนวโน้มการดำเนินการไปในทางใด ศาลก็จะใช้กฎหมายประเภทนั้น

         องค์การมหาชนของฝรั่งเศสที่ปรากฏจากเว็บไซต์ พบว่ามีเกือบ ๗๐ องค์การ ตัวอย่างที่น่าสนใจมีดังนี้

การอุตุนิยมวิทยาแห่งฝรั่งเศส (Météo-France)
โรงเรียนสอนความรู้ในระดับสูงเพื่อศึกษาเทคนิคที่ก้าวหน้าแห่งชาติ (École nationale supérieure de techniques avancées)
ศูนย์ศึกษาการอวกาศ (Centre national d'études spatiales)
ศูนย์ความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อการวิจัยทางการเกษตรเพื่อการพัฒนา (Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement)
ศูนย์ภาพยนตร์แห่งชาติ (Centre national de la cinématographie)
ศูนย์วิจัยทางวิทยาศาสตร์ (Centre national de la recherche scientifique)
สำนักงานที่ทำหน้าที่เกี่ยวกับการจัดการทิ้งกากของเสียที่มีรังสี (Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs)
สนามบินกรุงปารีส (Aéroports de Paris)
สถาบันวิจัยทางด้านสารสนเทศและเทคโนโลยีอิเล็กทรอนิกส์แห่งเมืองตูลูส (Institut de recherche en informatique de Toulouse)
สถาบันภูมิศาสตร์แห่งชาติ (Institut géographique national (France))
สถาบันทางด้านสื่อภาพและเสียง (Institut national de l'audiovisuel)
สถาบันวิจัยทางด้านสุขภาพและการค้นคว้าทางการแพทย์ (Institut national de la santé et de la recherche médicale)
สถาบันสถิติและการศึกษาเกี่ยวกับเศรษฐศาสตร์แห่งชาติ (Institut national de la statistique et des études économiques)
สถาบันศึกษาเพื่อการเรียนรู้และป้องกันรักษาสุขภาพแห่งชาติ (Institut national de prévention et d'éducation pour la santé)
สถาบันวิจัยเกี่ยวกับการขนส่งและความปลอดภัยในการขนส่งแห่งชาติ (Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité)
สถาบันมะเร็งแห่งชาติ (Institut national du cancer)
สหการเทศบาล (Syndicat de communes) เป็นตัวอย่างองค์การมหาชนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งร่วมมือกันจัดตั้งขึ้น เพื่อทำบริการสาธารณะร่วมกัน
หอการค้าและอุตสาหกรรม (Chambre de commerce et d'industrie)
หอสมุดแห่งชาติ (Bibliothèque nationale de France)

--------------------------------------------------------------------------------

ขอขอบคุณข้อมูลจาก

vie-publique.fr
วิกิพีเดียไทย
ฝ่ายวิชาการ ศูนย์ข้อมูลกฎหมายกลาง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (กันยายน ๒๕๔๘)

ประเภทของหน้า: บทความกฎหมาย